I OSK 754/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie NSA Jolanta Sikorska del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant starszy sekretarz sądowy Julia Chudzyńska po rozpoznaniu w dniu 9 marca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej U. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 3 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Ke 921/15 w sprawie ze skargi U. N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie opinii w sprawie projektu wstępnego podziału nieruchomości oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 3 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Ke 921/15 oddalił skargę U. N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lipca 2015r. znak: [...] w przedmiocie opinii w sprawie projektu wstępnego podziału nieruchomości. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z [...] lipca 2015 r., po rozpatrzeniu zażalenia U. N. na postanowienie Burmistrza Miasta S. z [...] marca 2015 r. negatywnie opiniujące wstępny projekt podziału nieruchomości położonej przy ul. M. w S., obręb P., oznaczonej w ewidencji gruntów jako dz. nr ew. [...] na działki [...] i [...], na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 K.p.a., uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że 18 listopada 2014 r. U. N. zwróciła się do organu I instancji o wydanie opinii o zgodności proponowanego podziału opisanej na wstępie nieruchomości. Wezwała również organ do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie podziału działki sąsiedniej nr [...] i przejęcia przez Gminę S. Pismem z 24 listopada 2014 r. Burmistrz S. wezwał U. N. do uzupełnienia braków formalnych wniosku poprzez złożenie wniosku, który odpowiadałaby zapisom § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. z 2004 r. Nr 268, poz. 2663), dalej "rozporządzenie". Wezwał także do opisowego i graficznego (czerwoną linią) określenia dostępu do drogi publicznej dzielonych działek. Wyjaśnił również, że brak jest podstaw do dokonania z urzędu podziału działki nr [...]. W odpowiedzi na wezwanie wnioskodawczyni przedłożyła wstępny projekt podziału, zgodnie z którym działka nr [...] ma zostać podzielona na działki nr [...] o pow. 0,0388ha i [...] o pow. 0,0909ha. Wskazała również, iż nowo powstała działka nr [...] stanowić będzie własność właściciela działki nr [...]. Do wniosku dołączyła kopię mapy ewidencyjnej, na której zostały uwidocznione nowe działki, w kolorze czerwonym została naniesiona linia dzieląca dotychczasową działkę nr [...] na dwie części oraz w kolorze czerwonym naniesiono powierzchnię projektowanych do wydzielenia działek gruntu. W zakresie określenia dostępu do drogi publicznej wnioskodawczyni wskazała w formie opisowej, że będzie to się odbywać poprzez zjazd na drogę gminną, której budowę przewidziano w miejscowym planie zagospodarowania osiedla "M.". Przedłożyła również odpis zwykły księgi wieczystej. Pismami z 1 i 5 grudnia 2014 r. Burmistrz S. ponownie wezwał stronę do uzupełnienia wniosku poprzez doprowadzenie go do zgodności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu i zapisem § 3 rozporządzenia. Organ podniósł, iż zaproponowany zjazd (kreską przerywaną kol. czerwonego) jest niewłaściwy, ponieważ blokuje dostęp do drogi publicznej działki nr ewid. [...]. Wskazał również, że w sytuacji gdy dostęp do drogi publicznej miałby się odbywać poprzez ustanowienie odpowiedniej służebności, właściciel zobowiązany jest do wniosku o podział dołączyć zgodę na ustanowienie takiej służebności. W odpowiedzi U. N. zażądała wydania postanowienia w przedmiocie opinii o zgodności projektowanego podziału działki nr [...]. W piśmie z 5 grudnia 2014 r. oświadczyła, że złożony przez nią wniosek w pełni czyni zadość wymaganiom zawartym w § 3 rozporządzenia. Dodała również, iż żądania co do zapewnienia dostępu do drogi publicznej są bezzasadne w kontekście postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz, że w sprawie nie zachodzi sytuacja opisana w art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Pismem z 22 grudnia 2014 r. organ I instancji raz jeszcze wezwał wnioskodawczynię do uzupełnienia braków wniosku w terminie 7 dni od daty otrzymania zawiadomienia, określonych we wcześniejszych wezwaniach, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia. Kolegium przytoczyło treść art. 97 ust. 1 i 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 782, dalej jako: u.g.n.), § 3 ust. 2 rozporządzenia oraz art. 63 § 2 i art. 64 § 2 K.p.a. Kolegium podkreśliło, że organ I instancji w kolejno wystosowywanych do strony pismach zwracał się dość ogólnie o uzupełnienie braków formalnych, nie wzywał strony o uzupełnienie złożonego wniosku konkretnie o elementy o jakich mowa w § 3 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia. Z tego względu konieczne jest uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że brak kolorowych naniesień na kopii mapy obejmującej wstępny projekt podziału ma istotne znaczenie dla sprawy. Wadliwość ta niesie nie tylko negatywne skutki procesowe dla tego dokumentu jako dowodu w sprawie, lecz również stawia pod znakiem zapytania dokonaną przez organ merytoryczną ocenę zgodności podziału z ustaleniami planu miejscowego. Nieoznaczenie w kolorze granic i powierzchni projektowanych działek uniemożliwia bowiem precyzyjne określenie linii rozgraniczających nowo wydzielanych nieruchomości na mapie zasadniczej. Kolegium uznało, że w ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ winien powtórnie wezwać U. N. do uzupełnienia wniosku o elementy o jakich mowa w § 3 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia, wyznaczając stronie na uzupełnienie tych braków określony termin, obecnie pod rygorem umorzenia prowadzonego postępowania w sprawie zaopiniowania projektu wstępnego podziału nieruchomości. W razie zaś uzupełnienia wniosku przez stronę, organ I instancji wydając merytoryczne rozstrzygnięcie, winien je należycie uzasadnić. Kolegium zwróciło także uwagę, że żądanie w sprawie podziału działki [...] organ I instancji również winien rozpatrzyć w formie przewidzianej prawem. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższe postanowienie U. N. zarzuciła błędne zastosowanie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 K.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, zamiast rozpoznania merytorycznego sprawy i wydania orzeczenia reformatoryjnego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd I instancji stwierdził, że spór sprowadza się do tego czy dołączone przez skarżącą do wniosku dokumenty są kompletne, a w szczególności, czy sporządzony przez nią wstępny projekt podziału nieruchomości odpowiada wymogom § 3 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem wstępny projekt podziału nieruchomości powinien zawierać naniesione w kolorze czerwonym granice projektowanych do wydzielenia działek gruntu. Zdaniem skarżącej, wystarczające jest zaznaczenie kolorem czerwonym tylko jednej granicy, to jest nowej granicy, dzielącej w tym konkretnym przypadku działkę [...] na dwie części. Sąd I instancji stwierdził, że w świetle treści § 3 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia, wstępny projekt podziału powinien zawierać naniesienie w kolorze czerwonym wszystkich granic projektowanych do wydzielenia działek gruntu, a nie tylko nowej granicy, według której ma nastąpić podział. WSA w Kielcach przytoczył obszerny fragment wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 listopada 2008 r. wydanego w sprawie II OSK 1403/07, gdzie wskazano, że przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia nie posługuje się pojęciem granic wewnętrznych i zewnętrznych nieruchomości podlegającej podziałowi jak też pojęciem granic nowopowstałych oraz granic dotychczas istniejących i nie ulegających zmianie. Paragraf 3 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia posługuje się pojęciem "granice projektowanych do wydzielenia działek gruntu". Jeśli w przepisie jest mowa o granicach projektowanych do wydzielenia działek gruntu, to należy przez to rozumieć wszystkie granice działek gruntu projektowanych do wydzielenia, niezależnie od tego, czy granice te powstają w wyniku podziału nieruchomości, czy też są granicami dotychczas istniejącymi i nie ulegającymi zmianie. Takie stanowisko znajduje uzasadnienie nie tylko w literalnym brzmieniu przepisu § 3 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia, ale i w brzmieniu § 3 ust. 2 pkt 6 tego rozporządzenia, który wymaga, aby na kopii mapy, obejmującej wstępny projekt podziału nieruchomości, naniesione zostały w kolorze czerwonym powierzchnie projektowanych do wydzielenia działek gruntu. Konieczność wyraźnego zaznaczenia wszystkich granic i powierzchni działek gruntu projektowanych do wydzielenia uzasadnia dodatkowo treść § 10, a także § 14 oraz § 9 ust. 1 pkt 7, pkt 8 i pkt 9 rozporządzenia. Przepis § 9 ust. 1 rozporządzenia, ustanawiający wymogi dla mapy z projektem podziału nieruchomości, wyraźnie nawiązuje do § 3 ust. 2 przewidującego wymogi dla wstępnego projektu podziału nieruchomości. Mianowicie, według § 9 ust. 1 rozporządzenia mapa z projektem podziału nieruchomości zawiera w szczególności powierzchnię nieruchomości podlegającej podziałowi oraz przedstawione w kolorze czerwonym powierzchnie projektowanych do wydzielenia działek gruntu (pkt 7), przedstawione w kolorze czerwonym granice projektowanych do wydzielenia działek gruntu (pkt 8), przedstawione w kolorze czerwonym oznaczenia projektowanych do wydzielenia działek gruntu (pkt 9). Takie jednoznaczne i wyraźne - kolorem czerwonym - zaznaczenie granic i powierzchni projektowanych do wydzielenia działek gruntu (§ 3 ust. 1 pkt 4 i pkt 5 oraz § 9 ust. 1 pkt 7 i pkt 8 rozporządzenia) jest konieczne z tego względu, iż ostateczna decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stanowi podstawę do wyznaczenia i utrwalenia na gruncie nowych punktów granicznych znakami granicznymi, według zasad określonych w przepisach dotyczących geodezji i kartografii, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości - § 14 pkt 2 rozporządzenia. Pamiętać przy tym należy, iż mapa z projektem podziału nieruchomości stanowi, stosownie do § 10 rozporządzenia, załącznik do decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, o której mowa w art. 96 ust. 1 u.g.n. Wyznaczenie i utrwalenie na gruncie nowych punktów granicznych tj. granic działek gruntu wydzielonych w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 93 i nast. u.g.n. następuje na podstawie załącznika do decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, którym jest mapa z projektem podziału nieruchomości. W tej sytuacji, aby zapewnić prawidłowy przebieg postępowania w przedmiocie podziału nieruchomości - w tym uczynić zadość przepisom § 9, § 10 i § 14 - niezbędne jest przestrzeganie określonych wymogów już na etapie sporządzania wstępnego projektu podziału nieruchomości i jego opiniowania (art. 93 ust. 4 u.g.n.). O tym jak ważne są wszystkie granice działki świadczy też tryb postępowania ustanowiony w § 6 i § 7 rozporządzenia - dotyczący czynności przyjęcia granic nieruchomości podlegającej podziałowi - z zagwarantowanym udziałem m. in. właścicieli bądź użytkowników wieczystych nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością podlegającą podziałowi, a w przypadku braku danych o tych osobach - osób władających tymi nieruchomościami. Sąd I instancji powyższy wywód w całości podzielił. Wskazał, iż dopiero po prawidłowym sporządzeniu wstępnego projektu będzie możliwe dokonanie oceny czy zaproponowany przez skarżącą dostęp nowo wydzielanej działki do drogi publicznej odpowiada wymogom art. 93 ust. 3 u.g.n. Zauważył, że skarżąca kilkakrotnie była wzywana do uzupełnienia wstępnego projektu podziału przez organ I instancji. Zaskarżone postanowienie SKO, uchylające niekorzystne dla skarżącej rozstrzygnięcie, umożliwia jej uzupełnienie wstępnego projektu podziału, który następnie będzie mógł być zaopiniowany, zgodnie z art. 15 K.p.a., przez organy obu instancji. Tak więc niezależnie od oceny, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, co czyni skargę niezasadną, to nawet ze względu na wynikającą z art. 134 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zasadę zakazu reformationis in peius, skargę należało oddalić, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 151 tej samej ustawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła U. N. wnosząc o jego uchylenie oraz uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości, tj. przyjęcie, że wniosek powinien zawierać m.in. naniesione w kolorze czerwonym granice (wszystkie) projektowanych do wydzielenia działek, podczas gdy w ocenie skarżącej, wystarcza zaznaczenie granicy pomiędzy działkami, który to pogląd znajduje oparcie nie tylko w treści cytowanego przepisu ale i ukształtowanej od dawna praktyce geodezyjnej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona nie zgodziła się z zarzutem, iż projektowane do wydzielenia działki zamykają dostęp do drogi publicznej nieruchomościom już istniejącym. Skarżąca kasacyjnie zauważyła, że miejsce połączenia z drogą publiczną zostało zaplanowane w Miejscowym Planie Zagospodarowania i ewentualne uwagi organ mógł czynić na etapie projektowania planu miejscowego a nie obecnie. W 2010 r. skarżąca wykonywała wstępny projekt podziału obecnych działek [...] i [...] - w taki sam sposób jak chce zrobić to obecnie, oznaczyła nowopowstałe granice. Projekt wówczas został pozytywnie zaopiniowany, przyjęty do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego i zatwierdzony decyzją. Natomiast obecnie, zdaniem skarżącej, podział działki sąsiedniej [...] na nowe działki - został dokonany wadliwie, tj. niezgodnie z planem miejscowym. W jego wyniku skarżąca została pozbawiona dostępu do drogi publicznej. Zgodnie z planem miejscowym jej działka miała mieć dostęp do drogi a wnioskowany obecnie podział był również przewidziany w panie miejscowym. Skarżąca kasacyjnie nie zgodziła się również z twierdzeniem, że § 3 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia nakłada obowiązek nanoszenia kolorem czerwonym we wstępnym projekcie podziału wszystkich granic nieruchomości. Paragraf 6 rozporządzenia, który mówi o przyjęciu granic przed podziałem i oznaczeniu granic nieruchomości podlegającej podziałowi z ewidencji gruntów i budynków oraz danych z KW lub innych dokumentów, nie określa jakim kolorem granice winny być oznaczone. Również żaden inny akt prawny nie wypowiada się na ten temat. Wstępny projekt podziału wykonuje się na kopi mapy zasadniczej lub ewidencyjnej przyjętej do Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego i na tej mapie granice prawne oznaczone są kolorem czarnym (granice przed podziałem). Oznaczenie ich kolorem czerwonym stanowiłoby, w ocenie skarżącej, fałszowanie tych dokumentów. Granica przyjęta do podziału nie może być jednocześnie granicą projektową. Zdaniem skarżącej, o tym, że dokonana przez Sąd I instancji wykładnia § 3 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia nie jest trafna, wskazuje brzmienie § 3 ust 2 pkt 1 rozporządzenia, który mówi o granicach nieruchomości podlegającej podziałowi - zatem o granicach przed planowanym podziałem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W myśl art. 183 § 1 zd. pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła. Wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła Sądowi I instancji błędną wykładnię § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. z 2004 r. Nr 268, poz. 2663, dalej: rozporządzenie). Tak sformułowany zarzut obarczony jest wadą formalną. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy bowiem rozumieć dokładne wskazanie przepisów, które zdaniem strony naruszył Sąd I instancji, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, itd. oraz oznaczeniem aktu prawnego, w którym są zawarte, a także wyjaśnienie na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. np. wyroki NSA: z 25 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 705/12 oraz wyrok NSA z 21 listopada 2014, z r. 26 sierpnia 2016 sygn. akt II GSK 448/15, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skarżący kasacyjnie nie sprecyzował naruszenia której jednostki redakcyjnej (ustępu, punktu) przepisu § 3 rozporządzenia dopuścił się, w jego ocenie, Sąd I instancji. Dopiero z uzasadnienia skargi kasacyjnej można odczytać, że autorowi skargi kasacyjnej chodziło o ust. 2 pkt 4 tego przepisu. Rozstrzygając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw. W myśl § 3 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia, wstępny projekt podziału nieruchomości powinien zawierać naniesione w kolorze czerwonym granice projektowanych do wydzielenia działek gruntu. Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni tego przepisu, przyjmując że w jego świetle wstępny projekt podziału działki powinien zawierać naniesienie w kolorze czerwonym wszystkich granic projektowanych do wydzielenia działek gruntu, a nie tylko nowej granicy, według której ma nastąpić podział. Swoje stanowisko Sąd I instancji oparł na poglądach wyrażonych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 1403/07, które skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Zgodzić się należy z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Kielcach, iż użyte w § 3 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia pojęcie "granic projektowanych do wydzielenia działek gruntu" należy rozumieć jako wszystkie granice tych działek, bez względu na to, czy granice te powstaną w wyniku podziału nieruchomości, czy są granicami dotychczas istniejącymi i nie ulegającymi zmianie. Taka wykładnia omawianego przepisu koresponduje z treścią § 3 ust. 2 pkt 6 rozporządzenia, który wymaga aby na kopii mapy, obejmującej wstępny projekt podziału nieruchomości, naniesione zostały w kolorze czerwonym powierzchnie projektowanych do wydzielenia działek gruntu. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia nie posługuje się pojęciem granic wewnętrznych i zewnętrznych nieruchomości podlegającej podziałowi, jak też pojęciem granic nowopowstałych oraz granic dotychczas istniejących i nieulegających zmianie. Prowadzi to do konkluzji, że w sytuacji gdy planowany podział nieruchomości polegać ma na wydzieleniu działek granicą przebiegającą wewnątrz nieruchomości podlegającej podziałowi, kolorem czerwonym należy oznaczyć zarówno nowopowstałą (wewnętrzną) linię graniczną, jak i nieulegające zmianie zewnętrzne granice nieruchomości podlegającej podziałowi, które stanowić przecież mają także granice projektowanych do wydzielenia działek. Wymogu przewidzianego w § 3 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia nie spełnia więc naniesienie na mapie jednej linii czerwonej przebiegającej wewnątrz dzielonej nieruchomości, gdyż stanowi ona tylko część granic projektowanych do wydzielenia działek gruntu. Przepis ten, jak wskazano już wyżej, wymaga naniesienia w kolorze czerwonym wszystkich granic projektowanych do wydzielenia działek gruntu. W świetle przedstawionej argumentacji zarzut błędnej wykładni § 3 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia, uznać należało za nieuzasadniony. Naczelny Sąd Administracyjny nie rozważał natomiast kwestii związanej z dostępem projektowanych do wydzielenia działek gruntu do drogi publicznej ze względu na brak zarzutu kasacyjnego w tym zakresie. Polemizując ze stanowiskiem organów w tym przedmiocie autor skargi kasacyjnej nie wskazał bowiem odpowiedniego przepisu prawa, którego naruszenia dopuścił się Sąd I instancji w odniesieniu do tej kwestii. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.