II SA/Sz 1082/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Wojewody Z. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody Z. na rzecz skarżącego Spółki A. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Starosta K. decyzją z dnia [...] r., nr[...] , zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. K. pozwolenia na budowę budynku handlowego wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...] obręb[...] , gm.[..] . Wojewoda, rozpatrując odwołanie Spółki A. z o.o. w G., decyzją z dnia [...] r., numer [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Powyższa decyzja organu drugiej instancji została przez Spółkę A. z o.o. w G. zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S.. Spółka zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1. naruszenie przepisów postępowania (mające istotny wpływ na wynik sprawy): a) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy poprzez niewskazanie dowodów i udowodnionych faktów pozwalających na uznanie, że w niniejszej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony umożliwiający odstępstwo od przepisów § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, b) art. 8 i art. 107 § 3 K.p.a., przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonego decyzji, w szczególności nienależyte wyjaśnienie dlaczego organ uznał, że w opisywanej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek uzasadniający odstępstwo od ww. przepisów techniczno-budowlanych. 2. naruszenie przepisów prawa materialnego: a) art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w związku z § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w niniejszej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek uzasadniający dopuszczenie do odstępstwa od przepisów ww. rozporządzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. uwzględnił wniesioną skargę i wyrokiem z dnia 25 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 990/14 uchylił decyzję organu II instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd nie zgodził się z oceną Wojewody, że zaskarżona decyzja zawiera wyczerpujące uzasadnienie prawne i ocenę, czy w danej sytuacji zaszły przesłanki do zastosowania art. 9 ustawy Prawo budowlane. Nadto organ odwoławczy nie dość wnikliwie rozpoznał zarzuty podniesione w odwołaniu od decyzji. Sąd wskazał, że rozpatrując ponownie sprawę organ winien uzupełnić materiał dowodowy, a następnie podjąć rozstrzygnięcie i uzasadnić je zgodnie z regułami obowiązującymi w postępowaniu administracyjnym. Ponownie rozpatrując sprawę z odwołania Spółka A. z o.o. w G. od decyzji Nr [..] Starosty K. z dnia [...] r., znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku handlowego (sprzedaż pamiątek) wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...] obręb U., gm. U., Wojewoda decyzją z dnia [...] r., nr[...] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 267), w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. z dnia [...] r., sygn. akt II SA/Sz 990/14, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że w dniu [...] r. inwestor M. K. wystąpił do Starosty K. wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę budynku handlowego wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...] obręb U. M., gm. U.. Przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę inwestor, zgodnie z art. 9 w powiązaniu z art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, wystąpił z wnioskiem do Starosty K. o odstępstwo od warunków technicznych. Starosta K. postanowieniem z dnia [...] r., znak: [...] wyraził zgodę na odstępstwo od przepisów § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Następnie organ I instancji, po sprawdzeniu zgodności przyjętych rozwiązań z prawem w zakresie określonym ustawą Prawo budowlane, decyzją z dnia [...] r., znak: [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę wnioskowanego zamierzenia oraz przyjął zgłoszenie w trybie art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na budowie przyłącza wody i kanalizacji sanitarnej. Dalej Wojewoda podał, że od powyższej decyzji odwołało się Spółka A. z o.o., użytkownik wieczysty działki nr [...] na której stoi budynek OW "[..] ", wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i postanowienia z dnia [...] r. Zaskarżonej decyzji i postanowieniu Spółka zarzuciła naruszenie art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. oraz art. 124 § 2 K.p.a. poprzez brak pełnego uzasadnienia faktycznego i prawnego, oraz niedoręczenie postanowienia z dnia [...] r. wyrażającego zgodę na odstępstwo od przepisów § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Rozpatrując wniesione odwołanie organ II instancji w pierwszej kolejności dokonał oceny postanowienia z dnia [...] r., znak: [...] wydanego przez Starostę K. w trybie art. 9 Prawa budowlanego, którym wyrażono zgodę na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych umożliwiając usytuowanie obiektu w odległości 1,5 m od granicy z sąsiednimi działkami budowlanymi. Wojewoda wyjaśnił, że przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, inwestor zgodnie z art. 9 w powiązaniu z art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, wystąpił z wnioskiem o odstępstwo od warunków technicznych. Starosta K. pismem z dnia [...] r. zwrócił się do Ministra Infrastruktury i Rozwoju, o udzielenie zgody na odstępstwo od przepisów § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Minister pismem z dnia [...] r., znak: [...] Nr [...] , upoważnił Starostę K. do wyrażenia zgody w drodze postanowienia na przedmiotowe odstępstwo. Według Wojewody za udzieleniem zgody na odstępstwo od warunków technicznych przemawia to, że projekt budowlany dotyczy jednokondygnacyjnego, drewnianego (w kształcie łodzi), sezonowego budynku handlowego związanego ze sprzedażą pamiątek na terenie przeznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę usługową. Przy tym działka nr[...] , o powierzchni [...] m2, posiada kształt zbliżony do trójkąta i zlokalizowana jest na końcowym odcinku ul.[...] , a powierzchnia zabudowy projektowanego budynku handlowego wynosi [...] m2. Zdaniem organu odwoławczego wybudowanie budynku handlowego zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi spowodowałoby, że działka przeznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę usługową nie mogłaby być racjonalnie wykorzystana. Działka objęta wnioskiem graniczy bezpośrednio od strony południowo-wschodniej z drogą publiczną, od strony północno-zachodniej z działką zabudowaną nr [...] znajdującą się w użytkowaniu wieczystym Spółka A. z o.o., od strony południowo-zachodniej z działką nr [...] stanowiącą własność Z. M.. Projekt zagospodarowania terenu dokładnie wskazuje lokalizację planowanej inwestycji. Obiekt zlokalizowany jest od strony północno-zach. od granicy działki nr [...] Spółka A. . z o.o. w odległości 1,5 m. Na działce nr [...] obiekty wczasowe zlokalizowane są w znacznej odległości około [...] m od granicy działki, a w bezpośrednim sąsiedztwie jest teren wolny od zabudowy i znajdują się miejsca postojowe. Od strony południowo-zachodniej budynek handlowy zlokalizowany jest w odległości 1,5 m od granicy niezabudowanej działki [...] , a od strony południowo-wschodniej w odległości 1,0 m od drogi publicznej. Odstępstwo nie powoduje zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia, a w stosunku do obiektów, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 4 - ograniczenia dostępności dla osób niepełnosprawnych oraz nie powoduje pogorszenia warunków zdrowotno-sanitarnychi użytkowych, a także stanu środowiska. Zaproponowana lokalizacja budynku handlowego nie utrudnia zagospodarowania działek sąsiednich i kwalifikuje się do uznania, że jest to szczególnie uzasadniony przypadek. Nadto decyzją z dnia [..] r., znak: [...] Wójt Gminy U. wyraził zgodę na usytuowanie obiektu na działce nr [...] w odległości 1,0 m od linii rozgraniczającej krawędź jezdni drogi gminnej nr [...] - ul. [...] w U.. Według Wojewody, przy takiej lokalizacji na działkach nr [...] i [...] nie zostaną naruszone przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie dotyczące: § 13 - odnośnie przesłaniania budynków sąsiednich przez nowo projektowany budynek handlowy, § 57 odnośnie dostępu światła, § 271 odnośnie spełnienia warunków ochrony przeciwpożarowej oraz § 314 odnośnie ochrony przed promieniowaniem jonizującym i polami elektromagnetycznymi. Inwestycja nie powoduje także ograniczeń dla sąsiednich działek co do możliwości korzystania z mediów (woda, ciepło, prąd, telekomunikacja) i nie pozbawia sąsiednich działek dostępu do drogi publicznej. Na kształt i wielkość zaprojektowanego budynku handlowego miał wpływ obrys i niewielka powierzchnia działki, a jego forma nakreślona została zgodnie z planem przy nienaruszeniu interesów osób trzecich. Przedstawiony stan faktyczny stanowi szczególnie uzasadniony przypadek umożliwiający wydanie zgody na odstępstwo. Spółka A. z o.o. w G. ponownie zaskarżyła decyzję Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S.. Spółka podniosła takie same zarzuty jak w skardze złożonej poprzednio a dodatkowo zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 153 P.p.s.a., poprzez niezastosowanie się przez organ do wiążących wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. z dnia 25 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 990/14, polegające na ponownym nienależytym uzasadnieniu skarżonej decyzji oraz nierozważeniu możliwości naruszenia interesu właścicieli nieruchomości sąsiednich. W oparciu o tak sformułowane zarzuty Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego. Odpowiadając na skargę Wojewoda, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), określanej dalej skrótem "P.p.s.a.". Nadto, zgodnie z art. 153 P.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W związku z tym, że w tej sprawie zapadł już prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, przystępując do rozpatrzenia niniejszej sprawy obecny skład orzekający Sądu związany jest treścią prawomocnego wyroku z dnia 25 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 990/14, a tym samym wyrażoną w nim oceną prawną. W pojęciu tym mieści się zarówno ocena poczynionych przez organ ustaleń faktycznych, jak i ocena wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego. Konsekwencją takiej oceny są wskazania Sądu co do dalszego postępowania organów administracyjnych. Ponownie rozpatrując sprawę Sąd nie może formułować nowych ocen prawnych, odmiennych, czy sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się im w pełnym zakresie. Powyższe oznacza, że Sąd, po raz drugi rozpoznając sprawę ze skargi Spółki A. z o.o. w G., na rozstrzygnięcie Wojewody w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, zobligowany był przede wszystkim do kontroli, czy organ administracji ponownie wydając rozstrzygnięcie, zastosował się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, zawartych we wskazanym, wcześniejszym, orzeczeniu Sądu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciążący na organie i na Sądzie może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, czyniącej pogląd prawny nieaktualnym, a także w razie wzruszenia wyroku w trybie przewidzianym prawem (por. np. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2000 r. sygn. akt I SA/Ka 2408/98, Lex 44392). W niniejszej sprawie stan faktyczny, ani stan prawny nie uległy zmianom, a więc aktualna pozostaje ocena okoliczności faktycznych i wykładnia przepisów prawa wyrażona w wyroku Sądu z dnia [...] r. Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409) w przypadkach szczególnie uzasadnionych dopuszcza się odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w art. 7. Odstępstwo nie może powodować zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia, a w stosunku do obiektów, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 4 - ograniczenia dostępności dla osób niepełnosprawnych oraz nie powinno powodować pogorszenia warunków zdrowotno-sanitarnych i użytkowych. W orzecznictwie sądowym podkreśla się - na co trafnie zwróciła uwagę skarżąca Spółka - że każde odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych może być zaaprobowane przez organy tylko w sytuacji bezwzględnej konieczności, gdy rzeczywiście bez jego dokonania niemożliwe jest zrealizowanie obiektu budowlanego. Dopiero w sytuacji bezwzględnej konieczności takie odstępstwo może być zaaprobowane. Zdaniem Sądu, rozpatrując ponownie sprawę Wojewoda nadal nie wykazał, aby istniały szczególne okoliczności, z powodu których należało udzielić inwestorowi zgody na odstępstwo od konieczności zachowania § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Trafnie strona skarżąca powołała się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 21 października 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 455/08 (dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodzić bowiem należy się ze stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu tego wyroku, iż fakt, że inwestor zaplanował budowę obiektu o takich gabarytach i powierzchni, że niemożliwe jest zachowanie przewidzianych w przepisach odległości budynku od granicy sąsiedniej działki, nie może przesądzać o konieczności udzielenia zgody na odstępstwo. Innymi słowy nie można mówić o szczególnie uzasadnionym przypadku w rozumieniu art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego w sytuacji, gdy inwestor mógł zaplanować budowę obiektu o mniejszych rozmiarach, który spełniałby wymagania przepisów techniczno-budowlanych. Wskazać należy, że okoliczności, iż realizacja projektowanej inwestycji nie spowoduje przesłaniania budynków sąsiednich, zacieniania, ani nie utrudni zagospodarowania działek sąsiednich oraz nie powoduje ograniczeń dla sąsiednich działek co do możliwości korzystania z mediów (woda, ciepło, prąd, telekomunikacja) i nie pozbawia sąsiednich działek dostępu do drogi publicznej, nie stanowią jeszcze tzw. szczególnie uzasadnionego przypadku. Wymienione okoliczności organ zobowiązany jest rozważyć w każdym przypadku orzekania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, a nie spełnienie któregokolwiek z tych warunków skutkuje odmową wydania pozwolenia na budowę. Spełnienie zatem warunków wymaganych w każdym postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę nie może być traktowane jako szczególny przypadek uzasadniający wydanie zezwolenia na odstępstwo od obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w S., na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. Rozstrzygnięcie w pkt II sentencji wyroku zapadło na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 P.p.s.a.