VII SA/Wa 900/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , Sędzia WSA J Jolanta Augustyniak–Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Protokolant ref. staż. Magdalena Bąba, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi D. K. – S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2015 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej D. K. – S. kwotę 200 zł (dwieście) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. ([...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku D. K.-S. o ponowne rozpatrzenie sprawy – utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2014 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2013r. ([...]) uchylającej decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] czerwca 2013 r. nakazującą B. i M. Ł. doprowadzenie budynku warsztatowego przy ul. S. w K. do stanu poprzedniego tj. przywrócenie funkcji budynku określonej w decyzji Burmistrza Miasta i Gminy K. z dnia [...] lipca 1993 r. tj. z warsztatu stolarskiego na budynek gospodarczy i nakładającą obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego w części nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego i umorzył postępowanie I instancji w tej części, w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję organu powiatowego. Organ wskazał, że decyzją z dnia [...] lipca 1993 r. udzielono pozwolenia na budowę budynku gospodarczego wolnostojącego na działkach nr ew. [...],[...] i [...]. Z protokołu oględzin z dnia [...] czerwca 2000 r. wynika, że budynek warsztatowy (...) składa się z dwu części, części wysokiej w kształcie litery L i części niskiej. W części wysokiej znajdują się maszyny do produkcji mebli, część niska jest nie wykończona. Część niska budynku objęta została odrębnym postępowaniem. Postanowieniem z [...] lipca 2000 r. PINB w K. nakazał wstrzymać roboty budowlane z powodu stwierdzenia istotnych odstępstw od pozwolenia na budowę polegających na zwiększeniu powierzchni budynku, zmianie jego lokalizacji (wg projektu odległość od granicy z działką nr [...] miała wynosić 4,92 m, natomiast obiekt usytuowano w granicy), zmianie sposobu użytkowania z budynku gospodarczego na warsztat stolarski. Decyzją z dnia [...] września 2000 r. PINB w K. nałożył na inwestorów obowiązek złożenia do 30 grudnia 2000 r. oceny technicznej i projektu budowlanego na kontynuację robót budowlanych wraz z odpowiednimi uzgodnieniami. Starosta K. decyzją z dnia [...] października 2001 r., na podstawie art. 36a Prawo budowlane, uchylił decyzję z dnia [...] lipca 1993 r. Po wznowieniu postępowania organ powiatowy decyzją z dnia [...] stycznia 2003 r., uchylił decyzję z dnia [...] września 2000 r. oraz nałożył obowiązek złożenia do 28 lutego 2003 r. oceny technicznej budynku warsztatowego (bez części parterowej, której decyzją z dnia [...].01.2002 r. nakazano rozbiórkę) oraz projektu budowlanego na kontynuację robót budowlanych wraz z odpowiednimi uzgodnieniami. Następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r. organ powiatowy zatwierdził projekt budowlany zamienny i udzielił pozwolenia na wznowienie robot budowlanych, zobowiązując inwestora do uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku warsztatowego. [...] WINB decyzją z dnia [...] lutego 2004 r. uchylił ww. decyzję i odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót. Decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. udzielił zaś pozwolenia na użytkowanie warsztatu stolarskiego. Decyzją z dnia [...] października 2009 r. stwierdził, że decyzja z dnia [...] grudnia 2005 r. została wydana naruszeniem prawa i odmówił jej uchylenia, ponieważ we wznowionym postępowaniu zapadłaby decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. [...] WINB decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. uchylił decyzję z dnia [...] października 2009 r. oraz z dnia [...] grudnia 2005 r. Wyrokiem z dnia 11 sierpnia 2010 r., SA/Ke 134/10 WSA w Kielcach stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r. Orzekając ponownie decyzją z [...] listopada 2010 r. organ uchylił decyzję z [...] października 2009 r. i odmówił wydania pozwolenia na użytkowanie warsztatu stolarskiego. Wyrokiem z dnia 4 maja 2011 r., II SA/Ke 11/11 WSA w Kielcach oddalił skargę na ww. decyzję. NSA wyrokiem z dnia 22 lutego 2013 r., II OSK 1999/11 oddalił skargę kasacyjną. Decyzją z dnia [...] października 2011 r. PINB w K. nałożył obowiązek przedstawienia do 30 kwietnia 2012 r. projektu zamiennego. [...] WINB decyzją z dnia [...] maja 2012 r. stwierdził nieważność ww. decyzji. GINB decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. utrzymał w mocy ww. decyzję. Następnie zapadły opisane na wstępie decyzje kontrolowane w postępowaniu nieważnościowym z [...] czerwca 2013 r. i z dnia [...] września 2013 r., Dalej organ podkreślił, że decyzja PINB w K. z dnia [...] stycznia 2003 r. o nałożeniu obowiązku przedłożenia oceny technicznej i projektu budowlanego budynku warsztatowego wydana została w postępowaniu wznowieniowym, na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 kpa, jednak podstawę decyzji stanowi art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Organ podniósł, że ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawa budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 718) zmieniła art. 51 m.in. do dotychczasowych dwóch punktów ust. 1 art. 51 dodała pkt 3 dotyczący projektu budowlanego zamiennego. Zmianie uległ również przepis dotyczący sprawdzenia przez organ nałożonego wcześniej na inwestora obowiązku. W myśl art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego (Dz. U. 2010 r. Nr 243 poz. 1623 ze zm.) po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 i wydaje decyzję o stwierdzeniu wykonania obowiązku (pkt 1) albo w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (pkt 2). W związku z powyższym, weryfikacji nałożonego obowiązku dokonano na podstawie art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego. Przedłożona w 2001 r. dokumentacja "Ocena stanu technicznego wraz z projektem niezbędnych zmian i przeróbek dotyczące istniejącego budynku garażowego usytuowanego na działce nr [...] w K. w związku ze zmianą sposobu użytkowania" była przedmiotem badania organu wojewódzkiego. W decyzji z dnia [...] września 2013 r. organ wskazał, że "inwestor nie przedłożył prawidłowego projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych przy budynku z wyłączeniem części dobudowanej w 2000 r., w stosunku do której został orzeczony nakaz rozbiórki decyzją". Jednakże biorąc pod uwagę, że stan techniczny budynku jest dobry "Budynek nie stwarza zagrożenia pożarowego. (...) możliwe jest doprowadzenie tego budynku do stanu poprzedniego poprzez przywrócenie funkcji tego budynku określonej w pozwoleniu na budowę (...) tj. z warsztatu stolarskiego na budynek gospodarczy". Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia nieważności badanej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Następnie organ przedstawił charakter postępowania nieważnościowego jako nadzwyczajnego środka jej wzruszenia oraz wyjaśnił pojęcie rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. powołując się na orzecznictwo. Dodał, że decyzja o pozwoleniu na budowę kontrolowana w powyższym trybie podlega ocenie na podstawie przepisów obowiązujących w dacie jej wydania. W odniesieniu do zarzutów skarżącej wyjaśnił, że zmiana sposobu użytkowania budynku znajduje się w katalogu istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego (art. 36a ust. 5 pkt 6), w związku z czym prawidłowo organy nadzoru budowlanego uwzględniły tą kwestię w postępowaniu dotyczącym istotnych odstępstw od projektu. Odpowiadając na zarzut bezczynności organów wyjaśnił, że w postępowaniu nieważnościowym obowiązkiem organu jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach art. 156 § 1 Kpa. Organ nie może zatem rozstrzygać o żadnej innej kwestii. W związku z powyższym, zdaniem organu, kontrolowana decyzja z dnia [...] września 2013 r. nie jest obarczona wadami wymienionymi w art. 156 § 1 kpa. Została wydana przez właściwy organ, na podstawie właściwego przepisu i bez rażącego naruszenia prawa, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, została skierowana do właściwej strony postępowania, była wykonalna w dniu jej wydania, a jej wykonanie nie wywoła czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Skargę na powyższą decyzję złożyła D. K. – S. Zdaniem skarżącej ponownie bezprawnie odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] września 2013 r. - mimo jej wydania bez podstawy prawnej, tzn. - bez przeprowadzenia wymaganego postępowania administracyjnego stricte rozstrzygającego fundamentalne zagadnienie samowolnego zrealizowania w 1993 r. budynku (w zamiarze i w rzeczywistości garażowego) w sposób rażąco naruszający (w zamiarze i w rzeczywistości) ustalenia szczegółowe wówczas obowiązującego miejscowego, planu zagospodarowania przestrzennego) i rażąco naruszający (w zamiarze i w rzeczywistości) przepisy określające sytuowanie obiektów w odniesieniu do granic z nieruchomościami sąsiednimi W obu podejściach, korporacyjnie uwikłany GINB nie dostrzegł, że w "prowadzonych" od 2000r. "działaniach" organu I i II instancji nigdy nie nastąpiło rozstrzygnięcie tego* fundamentalnego zagadnienia - de facto przesądzające dalszy los tego budynku, gdyż zagadnienie to - bez najmniejszego wątpienia dla odwrócenia od niego) uwagi - zostało celowo i świadomie bezprawnie przykryte samowolami zupełnie drugorzędnymi (dokonaną w 1996r. samowolną zmianą funkcji budynku dotąd garażowego, - na z-d stolarski,, oraz dokonaną w 2000r. » samowolną rozbudową tego budynku»), których ostateczne rozstrzygnięcia — właśnie wobec ich drugorzędności - nastąpiły jednak w odrębnych postępowaniach. Natomiast dotąd jedynymi odniesieniami do tego zagadnienia w całokształcie kilkunastoletnich «działań« było: wkraczające w sferę prawa karnego poświadczenie nieprawdy w decyzji PINB dnia [...] września 2000r. mówiące, że budynek ten znajduje się na terenie MH,MR - a faktycznie samowolnie znalazł się na terenie RO, ZO; gołosłowne stwierdzenie w tej samej decyzji, że budynek został usytuowany w granicy posesji sąsiedniej, natomiast wg projektu odległość od granicy powinna wynosić 4,92 mb. Ponieważ; odniesienia te do końca pozostały nierozstrzygniętymi tzw. suchymi stwierdzeniami zastanych faktów, których w dalszym toku nie zestawiono z odnośnymi do nich przepisami, ta też – właśnie bez podstawy prawnej - jest wydawanie jakiegokolwiek rozstrzygnięcia tego fundamentalnego zagadnienia, co niestety bezskutecznie skarżąca podnosiła w szeregu ostatnich wystąpień do WINB w K. i do GINB. Skarżąca wniosła m.in. o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji, stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] września 2013r. wraz z nałożeniem obowiązku przeprowadzenia dotąd zaniechanego postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał przedstawione stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. W myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., nr 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i orzeka o ich uchyleniu w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie natomiast z art. 134 §1 ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd ma zatem nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. W świetle powyższych kryteriów skarga zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2015 r., którą organ ten utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2014 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2013r. uchylającej decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] czerwca 2013 r. – nakazującą doprowadzenie budynku warsztatowego przy ul. S. w K. do stanu poprzedniego tj. przywrócenie funkcji budynku określonej w decyzji Burmistrza Miasta i Gminy K. z dnia [...] lipca 1993 r. tj. z warsztatu stolarskiego na budynek gospodarczy jednocześnie nakładając obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego - w zakresie nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego i umarzającej postępowanie I instancji w tej części, w pozostałej części utrzymującej w mocy decyzję organu powiatowego. Wyjaśnić zatem na wstępie należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym, nadzwyczajnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest wyłącznie ustalenie, czy decyzja podlegająca kontroli dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest zatem jej ocena pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), lub spełnienia innych przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ma odrębną podstawę prawną, co oznacza, że nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego. W konsekwencji do wzruszenia decyzji w omawianym trybie nie wystarczy stwierdzenie naruszenia prawa mającego wpływ na wynik sprawy, ale musi to być rażące naruszenie prawa. W utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia, gdy łącznie zostaną spełnione trzy przesłanki: zachodzi oczywistość naruszenia konkretnego przepisu, za uznaniem naruszenia za rażące przemawia charakter naruszonego przepisu oraz racje ekonomiczne, społeczne skutki, które wywołała decyzja są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Oczywistość naruszenia prawa polega na niewątpliwej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym podstawę prawną decyzji. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Z rażącym naruszeniem prawa w świetle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. mamy zatem do czynienia wówczas, gdy w sposób jednoznaczny i bezsporny został naruszony przepis prawny i jednocześnie niemożliwe jest dokonanie jego odmiennej wykładni (por. wyrok NSA z dnia 23 grudnia 2004 r. sygn. akt OSK 992/04, wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994 r. sygn. akt V S.A. 535/94, wyrok NSA z dnia 27 października 2003 r. sygn. akt IV S.A. 905/02, wyrok NSA z dnia 26 września 2000 r. sygn. akt V S.A. 2998/99, wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2000 r. sygn. akt III S.A. 1935/99). Dodać trzeba, że w podstępowaniu nadzwyczajnym nieważnościowym, obowiązkiem organu jest przeprowadzenie postępowania z zachowaniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7, 77 i 107 § 3 kpa z uwzględnieniem zgromadzonego w postępowaniu zwykłym materiału dowodowego. Odnosząc powyższe rozważania do rozpoznawanej sprawy, wskazać należy, że zaskarżona decyzja w części utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji została wydana co najmniej przedwcześnie, natomiast w części uchylającej ww. decyzję nie została w ogóle oceniona. Zauważyć należy, co uszło uwadze organu, że podstawę kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji z dnia [...] września 2013r. stanowił m.in. art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego w brzmieniu już nieobowiązującym, bowiem przytoczona treść art. 51 ust. 3 i 4 Prawa budowlanego została zmieniona ustawą z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz.U.2004.93.888). Organ winien zatem odnieść się również do powyższego naruszenia pod kątem przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Niezależnie organ nie przedstawił jakichkolwiek rozważań, w zakresie wad kwalifikowanych - w ustalonym w tej sprawie stanie faktycznym i prawnym – odnośnie prawidłowości zakończenia postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, w tym również wyboru rozstrzygnięcia obejmującego przywrócenie obiektu do stanu poprzedniego tj. z warsztatu stolarskiego na budynek gospodarczy. Podkreślić trzeba, że decyzją z dnia [...] lutego 2004r. [...] WINB uchylił decyzję z dnia [...] grudnia 2003r. i odmówi – na podstawie art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego – zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budynku warsztatowym. Postępowanie legalizacyjne w omawianym przypadku winno zatem kończyć jedno z rozstrzygnięć, o których mowa w art. 51 ust. 4 i 5 Prawa budowlanego o treści obowiązującej w dacie wydania decyzji kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym. Z akt sprawy wynika bowiem, że odstępstwo od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z dnia [...] lipca 1993r. dotyczyło nie tylko zmiany funkcji obiektu, ale również zupełnie innego jego usytuowania na działce, innego układu konstrukcyjnego oraz zwiększenia powierzchni zabudowy. Natomiast organ w postępowaniu zwyczajnym ograniczył się do zbadania stanu technicznego elementów konstrukcyjnych budynku, kwestii zagrożenia pożarowego oraz faktu, że w dacie kontroli w budynku nie były prowadzone roboty budowlane, jak i nie prowadzono działalności gospodarczej. Organ II instancji nie przedstawił również argumentacji odnośnie prawidłowości rozstrzygnięcia z dnia [...] września 2013r. w części uchylającej decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy przeprowadził zatem postępowanie z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa w zw. z art. 156 § 1 kpa. Wobec niewyjaśnienia w sposób należyty wszystkich okoliczności sprawy i braku wyczerpującego, wskazującego motywy przyjętego rozstrzygnięcia uzasadnienia decyzji drugoinstancyjnej jakiekolwiek jednoznaczne w tej mierze oceny byłyby bowiem przedwczesne. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu odwoławczego będzie zatem przeprowadzenie postępowania z uwzględnieniem przedstawionego wyżej stanowiska Sądu. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c ppsa uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ppsa.