I SA/Wa 1449/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant starszy referent Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi X S.A. z siedzibą w W. na postanowienie Ministra Gospodarki z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zarządzenia oddala skargę Minister Gospodarki postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...] po rozpatrzeniu wniosku Przemysłu [...] w [...] S. A. w [...] utrzymał w mocy postanowienie własne z dnia [...] marca 2015 r., nr [...]. Zaskarżone postanowienie wydane zostało w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. Wnioskiem z dnia 12 stycznia 2014 r. K. S. oraz M. K. – S., działający w imieniu spółki Przemysł [...] w [...] S. A. z siedzibą w [...], na podstawie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.) wystąpili do Ministra Gospodarki o " stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] listopada 1951 r. - zarządzenia nr [...] w sprawie utworzenia przedsiębiorstwa państwowego pod nazwą: Huta [...] "[...]" wydanego na podstawie art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1950 r. o przedsiębiorstwach państwowych (Dz. U. z 1950 r. Nr 49, poz. 439) ". Postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r., nr [...] Minister Gospodarki odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zarządzenia nr [...] Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] listopada 1951 r. W uzasadnieniu Minister wskazał, że ww. zarządzenie nr [...] Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] listopada 1951 r. nie jest decyzją administracyjną. Pismem z dnia 18 kwietnia 2015 r. spółka Przemysł [...] w [...] S.A. w [...] wystąpiła do Ministra Gospodarki z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej ww. postanowieniem Ministra Gospodarki z dnia [...] marca 2015r. Minister Gospodarki postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...] utrzymał w mocy postanowienie własne z dnia [...] marca 2015 r., nr [...]. W uzasadnieniu wskazano, że stwierdzenia nieważności, można dokonać jedynie w odniesieniu do decyzji administracyjnej, a kwestionowane zarządzenie nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu w rozumieniu Kpa, gdyż nie posiada minimum elementów przewidzianych przez przepisy prawa procesowego, a jednocześnie nie stanowi władczego i jednostronnego rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach adresowanych do indywidualnej osoby. Ponadto wskazano, iż przedsiębiorstwa państwowe tworzone były na podstawie dekretu z dnia 26 października 1950 r. o przedsiębiorstwach państwowych (Dz. U. z 1950 r. Nr 49, poz. 439 z późn. zm.) dla wykonywania zadań wynikających z narodowych planów gospodarczych. Utworzenie przedsiębiorstwa państwowego następowało w drodze zarządzenia właściwego ministra w porozumieniu z Ministrem Finansów i za zgodą Przewodniczącego Komisji Planowania Gospodarczego. Z faktu, iż Minister Przemysłu Lekkiego wydając zarządzenia nr [...] z dnia [...] listopada 1951 r. w sprawie utworzenia przedsiębiorstwa państwowego pod nazwą Huta [...] "[...]" w [...], działał na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 października 1950 r. o przedsiębiorstwach państwowych (Dz. U. z 1950 r. Nr 49, poz. 439 z późn. zm.), jako organ założycielski dla przedsiębiorstwa Huta [...] "[...]" w [...] wynika, że pomiędzy tymi podmiotami istniał stosunek podległości organizacyjnej, co tym samym wyklucza stosowanie Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym także przepisów dotyczących decyzji administracyjnych. Stosunki prawne łączące przedsiębiorstwo państwowe z organem założycielskim nie mają charakteru jednolitego, ale łączą w sobie zarówno elementy administracyjne, jak i elementy cywilne, co nadaje tym stosunkom prawnym swoisty charakter stosunków gospodarczo-prawnych, które trudno zakwalifikować - w myśl tradycyjnych założeń - do stosunków administracyjno-prawnych. W związku z powyższym Minister Gospodarki stwierdził, że zarządzenie nr [...] Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] listopada 1951 r. w sprawie utworzenia przedsiębiorstwa państwowego pod nazwą Huta [...] "[...]" w [...] będące aktem podjętym przez organ założycielski pozostający z utworzonym przedsiębiorstwem państwowym w stosunku podległości organizacyjnej, nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Podkreślono również, że przedmiotowe zarządzenie Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] listopada 1951 r. nie było adresowane do Przemysłu [...] w [...] S.A. i nie rozstrzygało o prawach i obowiązkach tego podmiotu. Wskazano, że wnioskodawczyni swój interes prawny opiera na fakcie, że przedsiębiorstwo państwowe pn. Huta [...] "[...]" w [...] zostało utworzone z wykorzystaniem składników majątkowych fabryki Huta [...] "[...]" należącej do Przemysłu [...] w [...] S.A., która zarządzeniem Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] sierpnia 1949 r. została objęta przymusowym zarządem, a następnie orzeczeniem Nr [...] Ministra Przemyślu Lekkiego z dnia [...] października 1949 r. została przejęta na własność Państwa. Ww. decyzje zostały wyeliminowane z obrotu prawnego decyzją Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] lipca 1993 r., nr [...] stwierdzającą ich nieważność oraz wydanie z naruszeniem prawa. W ocenie Ministra nieuzasadnione jest stanowisko skarżącej, że Huta [...] "[...]" w [...], jako przedsiębiorstwo państwowe nigdy nie powstała, gdyż została utworzona na składnikach majątkowych wadliwie znacjonalizowanego przedsiębiorstwa. Zarządzenie Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] listopada 1951 r. znajduje się przecież w obrocie prawnym. Nie można również tego faktu wywodzić z ostatecznej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2000 r. stwierdzającej nieważność orzeczenia Ministra Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia [...] maja 1956 r., które było orzeczeniem o zatwierdzeniu protokołu zdawczo-odbiorczego z przejęcia znacjonalizowanego przedsiębiorstwa. Wydając tę decyzję Minister Spraw Wewnętrznych nie orzekał w sprawie stwierdzenia skuteczności powstania tego przedsiębiorstwa państwowego. Organ nadzoru podkreślił również, że postępowanie nacjonalizacyjne oraz utworzenie przedsiębiorstwa państwowego były od siebie niezależne. Nie były przeprowadzone w ramach jednego postępowania. Postępowanie nacjonalizacyjne odbywało się na podstawie przepisów ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. Nr 3, poz., 17) i jego skutkiem było przejęcie mienia na rzecz Państwa. Z kolei, utworzenie przedsiębiorstwa państwowego zostało przeprowadzone w trybie przepisów dekretu z dnia 26 października 1950 r. o przedsiębiorstwach państwowych (Dz. U. z 1950 r. Nr 49, poz. 439 z późn. zm.)., a jego skutkiem było powstanie nowego podmiotu, nad którym nadzór miał sprawować organ założycielski. Skargę na powyższe postanowienie Ministra Gospodarki z dnia [...] czerwca 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła spółka Przemysł [...] w [...] S.A. z siedzibą w [...] wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia z dnia [...] czerwca 2015 r. oraz postanowienia Ministra Gospodarki z dnia [...] marca 2015 r. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono brak poszanowania podstawowych zasad postępowania: zasady praworządności (art. 6 K.p.a.), zasady prawdy obiektywnej (art.7 K.p.a.) i zasady pogłębiania zaufania jego uczestników do władzy publicznej (art, 8 K.p.a.), a nadto błędną interpretację art. art. 3 § 3 pkt 1 K.p.a. i art.61a § 1 K.p.a. W obszernym uzasadnieniu wskazano m. in., że Minister Gospodarki odmawiając wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zarządzenia nr [...] Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] listopada 1951 r. w sprawie utworzenia przedsiębiorstwa państwowego pod nazwą Huta [...] "[...]" w [...] - rozstrzygnął o istocie sprawy w całym zakresie, nie analizując nawet znaczenia prawnego § 10 tegoż zarządzenia w kontekście ostatecznych decyzji o oddaniu przedsiębiorstwa właścicielowi - spółce Przemysł [...] w [...] S.A. z siedzibą w [...], co pozostaje w sprzeczności z art. 123 § 2k.p.a. Kodeksu postępowania administracyjnego. Następnie podkreślono, iż Spółka Przemysł [...] w [...] S.A., opiera na fakcie, że przedsiębiorstwo państwowe pn. Huta [...] "[...]" w [...] zostało utworzone z wykorzystaniem składników majątkowych fabryki Huta [...] "[...]" należącej, do Przemysłu [...] w [...] S.A (KRS [...]), która zarządzeniem Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] sierpnia 1949 r. została objęta przymusowym zarządem, a następnie orzeczeniem Nr [...] Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] października 1949r. wydanym w porozumieniu z Przewodniczącym Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego została przejęta na własność Państwa. Wskazano, iż powyższe decyzje zostały wyeliminowane z obrotu prawnego decyzją Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] lipca 1993 r. , nr [...] stwierdzającą ich nieważność oraz wydanie z naruszeniem prawa. Odmowa oceny § 10 zarządzenia i wyeliminowania skutków majątkowych wynikających z tego przepisu nie wiąże się z hipotetycznym naruszeniem interesu faktycznego i prawnego spółki. Minister Gospodarki, odmawiając wszczęcia postępowania w sprawie skutków prawnych wynikających z § 10 zarządzenia nr [...] Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] listopada 1951 roku w sprawie utworzenia przedsiębiorstwa państwowego z wykorzystaniem przedsiębiorstwa, oddanego skarżącej spółce ostatecznymi decyzjami administracyjnymi, wydanymi przez to Ministerstwo; tym samym odmówił realizacji własnych decyzji w zakresie indywidualnej decyzji administracyjnej dotyczącej przekazania przedsiębiorstwa skarżącej spółki - innemu podmiotowi (przedsiębiorstwu państwowemu), do objęcia tego przedsiębiorstwa i jego prowadzenia. Podkreślono, iż Minister Gospodarki, nie dokonał właściwej interpretacji § 10 zarządzenia nr [...] w zmienionych okolicznościach prawnych powstałych na podstawie ostatecznych decyzji administracyjnych, zwracających skarżącej spółce przedmiotowe przedsiębiorstwo. W odpowiedzi na skargę Minister Gospodarki wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy). Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze treść wyżej przywołanych przepisów należało uznać skargę za bezzasadną. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie było postanowienie Ministra Gospodarki z dnia [...] czerwca 2015 r., który utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] marca 2015r. o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Podstawą odmowy wszczęcia postępowania stanowił przepis art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej k.p.a.). Przepis ten, obowiązujący od dnia 11 kwietnia 2011 r., został dodany ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18). Przepis ten stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z ich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Natomiast drugą przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 k.p.a. jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. W niniejszej sprawie przedmiotem wniosku Przemysłu [...] w [...] z siedzibą w [...] z dnia 12 stycznia 2015 r. było stwierdzenia nieważności zarządzenie nr [...] Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] listopada 1951 r. o w sprawie utworzenia przedsiębiorstwa państwowego pod nazwą Huta [...] "[...]"w [...]. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Minister Gospodarki stwierdził, że ww. zarządzenie nr [...] Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] listopada 1951 r. nie jest decyzją administracyjną. Przedmiotowym zarządzeniem Minister Przemysłu Lekkiego utworzył przedsiębiorstwo państwowe pod nazwa Huta [...] "[...]" z siedzibą [...]. W dalszych paragrafach zarządzenia określono przedmiot działania, podmiot uprawniony do zwierzchniego nadzoru, sposób reprezentacji przedsiębiorstwa, zaś w §. 10 zarządzenia wskazano, że przedsiębiorstwu przydziela się do prowadzenia Hutę [...] "[...]" w [...] podległą dotychczas Zarządowi Przemysłu Kosmetycznego. Powyższe zarządzenie zostało wydane na podstawie dekretu z dnia 26 października1950 r. o przedsiębiorstwach państwowych. Aby w stosunku do takiego zarządzenia można było wszcząć postępowanie o stwierdzenie nieważności należałoby w pierwszej kolejności ustalić, że ma charakter decyzji administracyjnej. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, prawidłowo organ wywiódł, że powyższe zarządzenie Ministra Przemysłu Lekkiego nie jest stanowi decyzji administracyjnej, o jakiej mowa w art. 107 § 1 k.p.a. Pierwszą i zasadniczą przesłanką warunkującą stwierdzenie nieważności jest przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji . Trafnie więc organ nadzoru uznał iż, skoro akt z dnia [...] listopada 1951 r. nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów k.p.a., wobec tego nie jest możliwym zastosowanie w niniejszej sytuacji instytucji stwierdzenia nieważności, a w konsekwencji są podstawy do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. W nauce i orzecznictwie administracyjnym ukształtowany został pogląd, że bez znaczenia jest nazwa nadana rozstrzygnięciu bowiem, kryterium kwalifikującym akt organu administracji publicznej do kategorii decyzji administracyjnej jest zewnętrzne, władcze, jednostronne rozstrzygnięcie o prawach lub obowiązkach jednostki, spełniające wymagania posiadania minimum elementów przewidzianych przez przepisy prawa procesowego, ażeby zaliczyć akt do decyzji istniejących w obrocie prawnym. Zarządzenie o utworzeniu przedsiębiorstwa państwowego z dnia [...] listopada 1951 roku nie spełnia tych warunków, dotyczy bowiem stosunków nadrzędności i podrzędności pomiędzy organem założycielskim a przedsiębiorstwem państwowym. Ponadto jest aktem wewnętrznym. Pomocniczo dla poparcia powyższego stanowiska należy przytoczyć tezę zawarta w wyroku Sądu Najwyższego III PRN 1/83 z dnia 21 października 1983 r., w którym wskazano, że zarządzenia czy inne akty dokonywane w stosunku do przedsiębiorstwa państwowego przez organ założycielski nie mają charakteru decyzji administracyjnych i w związku z tym nie stosuje się do nich przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Wyrok został wydany w związku z interpretacją ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych (Dz.U. Nr 24, poz. 122), jednak pogląd w nim przedstawiony odnosi się również do realiów niniejszej sprawy. Również za prawidłowe należy uznać dodatkowe rozważania organu odnoszące się do braku po stronie skarżącej spółki interesu prawnego do wszczęcia niniejszego postępowania. Zgodnie z art. 28 kpa stroną postepowania jest wyłącznie osoba, której interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo która żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Podstawowe znaczenie dla wykładni tego przepisu ma pojęcie interesu prawnego. Czynnikiem różnicującym interes prawny i interes faktyczny jest istnienie lub brak normy prawnej przyznającej ochronę danemu podmiotowi. O istnieniu interesu prawnego decydują przepisy prawa materialnego przyznające stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści. Interes prawny jest kwalifikowanym interesem faktycznym, który wynika z określonego przepisu prawnego odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu i pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną tegoż podmiotu (tak NSA w wyroku z 2 czerwca 1998r. IV SA 2164/97 – LEX nr 43262). Skarżąca spółka Swój interes prawny spółka opiera na fakcie, że przedsiębiorstwo Huta [...] "[...]" w [...] zostało utworzone z wykorzystaniem składników majątkowych fabryki Huta [...] "[...]" należącej do Przemysłu [...] w [...] S.A., która zarządzeniem Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] sierpnia 1949 r. zostało objęte przymusowym zarządem, a następnie orzeczeniem Nr [...] Ministra Przemyślu Lekkiego z dnia [...] października 1949 r. wydanym w porozumieniu z Przewodniczącym Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego została przejęta na własność Państwa. Ww. decyzje zostały wyeliminowane z obrotu prawnego decyzją Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] lipca 1993 r., nr [...] stwierdzającą ich nieważność oraz wydanie z naruszeniem prawa. W związku z powyższym przedsiębiorstwo państwowe Huta [...] "[...]", nigdy nie powstało, gdyż wyposażone zostało w majątek Przemysłu [...] w [...] S.A., który nigdy nie stanowił majątku Skarbu Państwa. Takie wnioskowanie należy uznać za błędne. Brak jest związku pomiędzy przedmiotowym zarządzeniem nr [...] a decyzjami stwierdzającymi nieważność orzeczeń nacjonalizacyjnych. Zarządzenie o utworzeniu przedsiębiorstwa państwowego miało odrębny charakter od orzeczeń nacjonalizacyjnych i związku tego nie tworzy majątek przydzielony przedsiębiorstwu do prowadzenia w §10 zarządzenia nr [...]. Przedmiotowe zarządzenie nie miało bezpośredniego wpływu na interes prawny lub obowiązek skarżącej spółki, dotyczyło bowiem powstania przedsiębiorstwa państwowego. Bezpośredni wpływ na interes prawny skarżącej spółki miało natomiast wydanie orzeczeń nacjonalizacyjnych, które nie są przedmiotem niniejszego postępowania. Tym samym nie można dopatrzeć się w przedmiotowej sprawie koniczności zastosowania uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. akt I OPS 2/12 ONSA i WSA 2013/1/1, gdyż zarządzenie nr [...] nie opierało się na orzeczeniach nacjonalizacyjnych, ale miało swój niezależny byt. Wobec przedstawionego stanu sprawy Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem, a organy orzekające w sprawie nie uchybiły zasadom postępowania administracyjnego i w sposób wyczerpujący przedstawiły motywy podjętych rozstrzygnięć. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyrok.