IV SA/Wa 2585/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jakub Linkowski, sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi Gminy C. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oddala skargę Minister Środowiska postanowieniem nr [...], z dnia [...] czerwca 2015 r., wydanym na podstawie art. 134 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.), dalej jako "k.p.a.", stwierdził niedopuszczalność wniosku Gminy C. reprezentowanej przez Burmistrza Miasta C., o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Środowiska z dnia [...] marca 2015 r., znak: [...]. W uzasadnieniu postanowienia Minister Środowiska wskazał, że decyzją z dnia [...] marca 2015 r., znak: [...], nie stwierdził nieważności decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] listopada 2013 r., znak: [...], udzielającej firmie [...] Spółka Jawna, ul. [...], [...], zgody na wydobywanie odpadów wydobywczych pozyskiwanych z zamkniętego obiektu unieszkodliwiania odpadów wydobywczych pozostałego po wzbogacaniu rud wydobywanych przez [...] S.A. w [...]. Decyzja Ministra Środowiska została wydana w wyniku postępowania nadzorczego wszczętego z urzędu w związku z pismem Burmistrza Miasta C. z dnia 11 września 2015 r., wnoszącym o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Marszałka ze względu na jej wadliwość z art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a. Decyzję doręczono stronie postępowania, tj. Spółce [...] z C., a ponadto przekazano do wiadomości Burmistrzowi Miasta C. W piśmie z dnia 21 kwietnia 2015 r. Burmistrz Miasta C., reprezentujący Gminę C., złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w zakresie wad wskazanych w art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a. Minister Środowiska wskazał, że stosownie do art. 129 § 3 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Powyższy przepis upoważnia jedynie stronę postępowania do złożenia środka odwoławczego. Minister Środowiska uznał, że Gmina C., będąca właścicielem działki nr [...] obręb [...], nie ma statusu strony postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] listopada 2013 r., gdyż decyzja ta wydana na podstawie art. 18 ustawy z dnia 10 lipca 2008 r. o odpadach wydobywczych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1136) i art. 144 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21), orzeka o zgodzie na wydobywanie odpadów wydobywczych pozyskiwanych z wydzielonej części zamkniętego obiektu unieszkodliwiania odpadów wydobywczych pozostałego po wzbogacaniu rud wydobywanych przez [...] S.A. w [...] głównie na działce nr [...] oraz w niewielkim zakresie na działkach nr [...] i nr [...] – C., obręb [...]. Minister Środowiska wskazał, że świetle art. 170 ust. 2 ustawy o odpadach stronami postępowań, w sprawach zgody na wydobywanie odpadów ze składowiska nie są właściciele nieruchomości sąsiadujących z instalacją lub nieruchomością, na której będzie prowadzone wydobywanie odpadów ze składowiska odpadów. Zatem status strony postępowania o wydanie decyzji miała wyłącznie Spółka [...] z [...], na wniosek której decyzja została wydana, legitymująca się tytułem prawnym do działek nr [...] i nr [...] i nr [...], na których prowadzony będzie proces wydobywania odpadów wydobywczych. Gmina C., będąca właścicielem działki nr [...] obręb [...], zgodnie z art. 170 ust. 2 ustawy o odpadach nie miała przymiotu strony postępowania. Ponadto Minister Środowiska wskazał, że Spółce [...] z [...], jako stronie postępowania, decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] marca 2015 r. doręczono w dniu 7 kwietnia 2015 r. Natomiast Burmistrzowi Miasta C. decyzję przekazano do wiadomości. Spółka nie złożyła wniosku ponowne rozpatrzenie sprawy, a zatem decyzja Ministra stała się ostateczną w dniu 21 kwietnia 2015 r. Wniosek Gminy C. o ponowne rozpatrzenie sprawy został nadany w Urzędzie Pocztowym w C. w dniu 22 kwietnia 2015 r., a więc po terminie przewidzianym do wniesienia środka zaskarżenia dla strony postępowania. W tej sytuacji na podstawie art. 134 k.p.a. należało stwierdzić niedopuszczalność złożonego wniosku. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] czerwca 2015 r. wniosła Gmina C. Skarżąca zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła: 1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, art. 28 w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, iż skarżącej nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji; 2. naruszenie art. 129 § 3 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, iż skarżąca uchybiła terminowi do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy; 3. naruszenie art. 157 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż organ wszczął postępowanie oraz wydał decyzję w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, działając z urzędu, podczas gdy wniosek pochodził od strony postępowania nadzwyczajnego, tj. od skarżącej. W konsekwencji powyższego Gmina C. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że w myśl art. 28 k.p.a. stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji stronami mogą być nie tylko te podmioty, które brały udział w postępowaniu zwykłym, ale również inne podmioty, o ile wykażą swój interes prawny w unieważnieniu takiej decyzji. Minister Środowiska w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej również jako "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślić należy, że dokonując kontroli legalności zaskarżonego aktu, sąd, stosownie do treści art. 134 p.p.s.a. nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten umożliwia sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów. Stosownie zaś do treści art. 119 pkt 3 p.p.s.a, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Mając na uwadze powyższe kryteria Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie Ministra Środowiska z [...] czerwca 2015 r. nie narusza prawa. Zaskarżonym postanowieniem Minister Środowiska stwierdził niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Środowiska z dnia [...] marca 2015 r. w przedmiocie nie stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] listopada 2013 r. udzielającej firmie [...] Spółka Jawna, [...], zgody na wydobywanie odpadów wydobywczych pozyskiwanych z zamkniętego obiektu unieszkodliwiania odpadów wydobywczych pozostałego po wzbogacaniu rud wydobywanych przez [...] S.A. w [...]. Podstawą wydania zaskarżonego postanowienia był przepis art. 134 k.p.a. w związku z art. 127 § 3 k.p.a. Zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Z kolei w myśl art. 127 § 3 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji ministra może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania od decyzji. W doktrynie panuje utrwalony pogląd, że stwierdzenie niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy może wynikać z przyczyn o charakterze podmiotowym, np. środek zaskarżenia wnosi jednostka nie mająca legitymacji do jego wniesienia albo osoba, która nie ma zdolności do czynności prawnych oraz przyczyn o charakterze przedmiotowym np. brak jest przedmiotu zaskarżenia, przepisy prawne wyłączają możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji lub wyczerpane zostały środki zaskarżenia w toku administracyjnym (por. B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005, s.590-591). W postępowaniu odwoławczym organ podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Organ odwoławczy musi w pierwszej kolejności stwierdzić dopuszczalność odwołania, a następnie ocenia zasadność odwołania. Podejmowane na tym etapie postępowania rozstrzygnięcie ma zatem charakter wyłącznie procesowy i nie rozstrzyga sprawy merytorycznie. Warunkiem przystąpienia do oceny merytorycznej zarzutów odwołania jest pozytywna ocena organu odwoławczego co do dopuszczalności odwołania. Jak podkreśla się w doktrynie postępowania administracyjnego, zagadnienie dopuszczalności odwołania należy rozpatrywać w kontekście wymagań stawianych odwołaniu przez przepisy kodeksu i/lub przez przepisy szczególne. W doktrynie przyjmuje się, że ze środka odwoławczego można skorzystać wówczas, gdy spełnione są następujące warunki: środek odwoławczy musi być dopuszczalny z ustawy, musi być wniesiony w przepisanej formie, musi być wniesiony w przepisanym czasie, musi być wniesiony przez legitymowaną do tego osobę. Decyzja Marszałka Województwa [...] z [...] listopada 2013 r. została wydana na podstawie art. 18 ustawy z dnia 10 lipca 2008 r. o odpadach wydobywczych i art. 144 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Decyzją tą udzielono firmie [...] Spółka Jawna, zgody na wydobywanie odpadów wydobywczych pozyskiwanych z wydzielonej części zamkniętego obiektu unieszkodliwiania odpadów wydobywczych pozostałego po wzbogacaniu rud wydobywanych przez [...] S.A. w [...] głównie na działce nr [...] oraz w niewielkim zakresie na działkach nr [...] i nr [...] – C., obręb [...]. Zgodnie z art. 170 ust. 1 ustawy o odpadach do postępowań w sprawach zezwolenia na zbieranie odpadów, zezwolenia na przetwarzanie odpadów, zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów, decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów, zgody na zamknięcie składowiska odpadów lub jego wydzielonej części oraz zgody na wydobywanie odpadów ze składowiska odpadów nie stosuje się art. 31 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Z kolei ust. 2 tego przepisu stanowi, że stronami postępowań, o których mowa w ust. 1, nie są właściciele nieruchomości sąsiadujących z instalacją lub nieruchomością, na której będzie prowadzone zbieranie odpadów, przetwarzanie odpadów lub wydobywanie odpadów ze składowiska odpadów. Przepis art. 170 ustawy o odpadach określa strony postępowania o wydanie decyzji z zakresu gospodarki odpadami. W Komentarzu do Ustawy o odpadach pod red. Bartosza Rakoczego opublikowanym – LexisNexis 2013 – komentarz stwierdza się, że ustawodawca w art. 170 określa w negatywny sposób zakres podmiotowy administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego (prowadzonego w trybie zwykłym i w trybach nadzwyczajnych) w sprawach z zakresu gospodarki odpadami. Wyłączenia podmiotowe określone w art. 170 dotyczą: w przypadku strony - właścicieli nieruchomości sąsiadujących z instalacją lub nieruchomością, na której będzie prowadzone zbieranie odpadów, przetwarzanie odpadów lub wydobywanie odpadów ze składowiska odpadów (ust. 2) oraz w przypadku podmiotu na prawach strony - organizacji społecznej (ust. 1). Z decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] listopada 2013 r. wynika, że wydobywanie odpadów wydobywczych pozyskiwanych z zamkniętego obiektu unieszkodliwiania odpadów wydobywczych pozostałego po wzbogacaniu rud wydobywanych odbywać się będzie na działkach: nr [...], nr [...] i nr [...] – C., obręb [...], do których tytuł prawny posiada wnioskujący o zezwolenie podmiot. Natomiast Gmina C. jest właścicielem działki nr [...] obręb [...], na której wydobywanie odpadów nie będzie miało miejsca. Na tej podstawie Minister Środowiska uznał, że Gmina C. nie miała przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją Marszałka Województwa [...] z [...] listopada 2013 r. oraz w postępowaniu nieważnościowym dot. tej decyzji. Z decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] marca 2015 r. wynika, że postępowanie nieważnościowe zostało wszczęte z urzędu. O ewentualnych przesłankach nieważnościowych decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] listopada 2013 r., Minister dowiedział się z informacji uzyskanych z Gminy C. zawartych w piśmie Burmistrza Miasta C. z dnia 11 września 2014 r. W toku postępowania nieważnościowego Gmina C. nie została uznana za stronę tego postępowania, o czym świadczy fakt doręczenia jej decyzji z dnia [...] marca 2015 r. jedynie do wiadomości. Sąd podziela stanowisko organu, że Gmina C. nie ma przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu nieważnościowym. Sąd podziela stanowisko organu, że art. 170 ust. 2 ustawy o odpadach kształtuje krąg stron postępowań z zakresu gospodarki odpadami toczących się w trybie zwykłym jak i w trybie nieważnościowym. Wynika to z zapisu art. 170 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach, zgodnie z którym ma on zastosowanie do postępowań w sprawach zezwolenia na zbieranie odpadów, zezwolenia na przetwarzanie odpadów, zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów, decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów, zgody na zamknięcie składowiska odpadów lub jego wydzielonej części oraz zgody na wydobywanie odpadów ze składowiska odpadów. Przepis ten nie dotyczy jedynie postępowań, którego przedmiotem są poszczególne zezwolenia i zgody z zakresu gospodarki odpadami, ale z woli ustawodawcy dotyczy wszystkich postępowań w sprawach zezwolenia i zgody z zakresu gospodarki odpadami. Postępowania administracyjne prowadzone w sprawach z danego zakresu przedmiotowego dotyczą wszystkich postępowań, i tych prowadzonych w trybie zwykłym, i tych prowadzonych w trybach nadzwyczajnych. Wobec powyższego, w ocenie Sądu, Gmina C. w przedmiotowym postępowaniu nieważnościowym nie może skutecznie wywodzić swojego interesu prawnego do bycia stroną z prawa własności działki nr [...] obręb [...], skoro na działce tej nie będzie prowadzone wydobycie odpadów wydobywczych pozyskiwanych z zamkniętego obiektu unieszkodliwiania odpadów wydobywczych pozostałego po wzbogacaniu rud wydobywanych przez [...] S.A. w [...], którego dotyczy zgoda wyrażona decyzją Marszałka Województwa [...] z [...] listopada 2013 r. Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że zarzuty skargi nie są uzasadnione i na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.