II SA/Kr 1309/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla (spr.) Sędziowie: WSA Beata Łomnicka WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi D. S. i S. S. na decyzję nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 31 lipca 2015 r. znak: [...] w przedmiocie zakazu użytkowania obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżących D. S. i S. S. kwotę 500 zł (pięćset złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. 1. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. decyzją z dnia 5.05.2015 r. (znak: [...]) wydaną na podstawie art. 66 ust. 2 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane zakazał współwłaścicielom budynku jednorodzinnego położonego w Z. przy ul. B. (dz. nr [...] obr. [...]) tj. D. S. oraz S. S. – użytkowania 3 balkonów na kondygnacji poddasza (oznaczonych symbolami B/3, B/4, B/5 na załączniku do decyzji) – do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. W sentencji rozstrzygnięcia organ wskazał, że zakaz użytkowania podlega natychmiastowemu wykonaniu, stosowanie do art. 66 ust. 2 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ podał, że w wyniku czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 23.04.2015 r. stwierdzono, że stan techniczny niektórych elementów budynku zagraża bezpieczeństwu jego użytkowników. Elementy te to 3 balkony oznaczone symbolami B/3, B/4, B/5, które, w ocenie organu I instancji muszą zostać natychmiast wyłączone z użytkowania. Podano także, iż PINB wydał w dniu 24.04.2015 r., na podstawie art. 81 c ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego - postanowienie nr [...], którym nałożył na właścicieli spornego obiektu obowiązek przedłożenia "wymaganych dokumentów dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] obr. [...] w Z.". Z treści tego postanowienia wynika, że chodzi o protokoły o których mowa w art. 62 ust. 1 Prawo budowlane. Wg organu I instancji, dokonane przez ten organ ustalenia oraz nieprawidłowości stwierdzone w protokołach okresowych kontroli, pozwolą wyznaczyć ewentualną konieczność ingerencji w trybie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, w celu doprowadzenia spornego obiektu do odpowiedniego stanu technicznego. 2. Odwołanie od tej decyzji wnieśli D. S. i S. S.. Wskazali, że istnieją podstawy do wydania decyzji nakazującej opróżnienie budynku. Podkreślili, iż nieprawidłowości stanu technicznego budynku wskazane zostały w przedłożonej do akt sprawy ekspertyzie P. J., która została sporządzona w styczniu 2015 r. 3. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 31.07.2015 r. (znak: [...]) utrzymał w mocy decyzję PINB w Z. z dnia 5.05.2015 r. Organ odwoławczy podał, że z akt sprawy wynika, że budynek mieszkalny zlokalizowany przy ul. B. nr [...] w Z. (działka nr [...] obr. [...]) jest w niewłaściwym stanie technicznym. Na powyższe wskazuje: - treść ekspertyzy ze stycznia 2015 r. autorstwa inż. P. J. w której wskazano m.in. że "W wyniku przeprowadzonej wizji lokalnej stwierdza się, że stan techniczny istniejących elementów budowlano-konstrukcyjnych jest mało zadowalający, częściowo nawet przedawaryjny ale nadający się do rewitalizacji". W ekspertyzie powyższej opisano szereg nieprawidłowości spowodowanych pożarem który wystąpił w w/w budynku oraz wynikłych z zawilgocenia (vide: karty 14-34 akt PINB); - ustalenia dokonane podczas czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 23.04.2015 r. podczas których stwierdzono m.in. że "Na kondygnacji II poddasza stan techniczny wynikający z pożaru z 2006 r. jest niezadowalający, konstrukcja więźby dachowej w znacznym stopniu zwęglona, przekroje dachowe zredukowane, liczne nieszczelności pokrycia (...) konstrukcja więźby dachowej w wielu miejscach jest wzmacniana nowymi elementami drewnianymi (...) Stan techniczny budynku wynika z wieloletniego zaniedbania przez właściciela poprzez brak wykonywania bieżących konserwacji, napraw, bądź leż remontów. Bezsporne pożar który miał miejsce w 2006 r. przyczynił się do pogorszenia stanu technicznego budynku, w wyniku jego gaszenia budynek w dużym stopniu został zalany wodą, co przyczyniło się także do zawilgocenia ścian (...) Istniejące balkony (od strony południowej) oraz pozostałe okapy posiadają widoczne odkształcenia biologiczną korozją materiału (...)".. Organ odwoławczy odnotował, że w dniu 24.04.2015r. PINB w Z. na podstawie art. 81c ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego wydał postanowienie nr [...] znak: [...] którym nałożył na D. S. i S. S.: "obowiązek przedłożenia dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego, położonego na działce ewid. nr [...] obr. II w miejscowości Z., protokołów kontroli, o których mowa w art. 62 ust. 1 ustawy Prawo Budowlane (...)". Natomiast zaskarżoną decyzją z dnia 05.05.2015r nr [...] znak: [...] w Z. zakazał użytkowania 3 balkonów na kondygnacji poddasza w budynku mieszkalnym jednorodzinnym, usytuowanym na działce ewid. nr [...] obr. [...] w miejscowości Z.. Powyższe wskazuje, że postępowanie dowodowe przed organem l instancji mające na celu doprowadzenie obiektu do właściwego stanu technicznego nie zostało zakończone. Zarzuty zawarte w odwołaniu dotyczące nie zebrania w pełni materiału dowodowego są wiec przedwczesne. W ocenie WINB w K. z uwagi na stwierdzone przez organ I instancji zagrożenie powodowane przez trzy balkony znajdujące się na poddaszu budynku, istniały podstawy do wydania przez PINB w Z. zaskarżonej decyzji. Nadmieniono, że z uwagi na zaistnienie stanu zagrożenia życia lub zdrowia ludzkiego odstąpiono od zasady określonej w art. 10 § 1 Kpa (vide: adnotacja urzędowa z art. 10 § 2 Kpa - karta 74 akt PINB). Organ odwoławczy wskazał, iż w sprawie prawidłowo, na podstawie art. 66 Prawa budowlanego, określony został krąg stron postępowania. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu zwrócił WINB uwagę, że PINB w Z. nie zakończył gromadzenia materiału dowodowego w sprawie. Przedłożona ekspertyza techniczna ze stycznia 2015 r. jest niewystarczająca do wydania decyzji z art. 66 Prawa budowlanego, gdyż nie wskazuje precyzyjnie zakresu robót jakie należy wykonać aby doprowadzić obiekt do właściwego stanu technicznego. Zajmując stanowisko wobec zarzutu braku wydania nakazu opróżnienia budynku wskazano, że niezbędnym warunkiem nakazu opróżnienia bądź wyłączenia całości lub części budynku z użytkowania, jest uprzednie stwierdzenie zagrożenia bezpośredniego zawalenia budynku przeznaczonego na pobyt ludzi. Wydanie decyzji nakazującej opróżnienie budynku powinno poprzedzać przeprowadzenie postępowania przez organ orzekający, wymaganego ze względu na skutki tej decyzji. Ocena stanu technicznego budynku i ustalenie zakresu prac zabezpieczających należą do organów nadzoru budowlanego, opartych na dokonanych wcześniej oględzinach obiektu. Z ustaleń protokolarnych dokonanych przez wykwalifikowanych pracowników PINB w Z. nie wynika, aby istniał stan bezpośredniego zagrożenia zawaleniem. 4. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na opisaną wyżej decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 31.07.2015 r. wnieśli D. S. i S. S.. Skarżący domagali się uchylenia tej decyzji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Podkreślili zły stan techniczny budynku, wskazując, że jego dalsze użytkowanie zagraża bezpieczeństwu i życiu osób tam przebywających. Zwrócili uwagę, że istnieje zagrożenie zawalenia budynku. 5. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone w sprawie stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna albowiem zaskarżona decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 31.07.2015 r. oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 par. 1 pkt 1 lit a ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej ustawa powoływana jako p.p.s.a.). Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji był art. 66 ust. 2 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2013 r., poz. 1409). Przepis ten stanowi, że "w decyzji, o której mowa w ust. 1 pkt 1-3 tegoż przepisu, właściwy organ może zakazać użytkowania obiektu budowlanego lub jego części do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Decyzja o zakazie użytkowania obiektu, jeżeli występują okoliczności, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2, podlega natychmiastowemu wykonaniu i może być ogłoszona ustnie". Należy zatem zauważyć, że literalne brzmienie cytowanego przepisu prowadzi do wniosku, iż nie dopuszcza on możliwości wydania samodzielnej decyzji zakazującej użytkowanie obiektu (części obiektu) bez jednoczesnego stwierdzenia przez organ nadzoru budowlanego, że wystąpiły przesłanki określone w art. 66 ust. 1 pkt 1-3 Prawa budowlanego i bez nakazania usunięcia dostrzeżonych nieprawidłowości, w określonym terminie. Analizowany przepis wprost bowiem stanowi, że zakazanie użytkowania obiektu jest możliwe "w decyzji o której mowa w ust. 1 pkt 1-3". Te zaś przepisy stanowią, że w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany: może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska (pkt 1) albo jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku (pkt 2), lub też jest w nieodpowiednim stanie technicznym (pkt 3) - właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Treść zatem art. 66 ust. 2 Prawa budowlanego jedynie fakultatywne, a nadto, poprzez odesłanie do ust. 1 pkt 1-3 tego przepisu - warunkowo uprawnia organ nadzoru budowlanego do zakazania użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Tymczasem w ocenianej sprawie, organy nadzoru budowlanego nie wydały decyzji o której mowa w art. 66 ust. 1 pkt 1-3 Prawa budowlanego tj. decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, lecz na podstawie art. 66 ust. 2 zakazały użytkowania trzech balkonów budynku przy ul. B. nr [...] w Z.. Jak wyżej podkreślono, w oparciu o wskazany ostatnio przepis, wydanie tego rodzaju zakazu możliwe było jedynie przy spełnieniu i zachowaniu przesłanek oraz warunków określonych w art. 66 ust. 1 pkt 1-3 ustawy. Organy nadzoru budowlanego obu instancji, stosując w tej sprawie art. 66 ust. 2 Prawa budowlanego, pominęły fakt, że przepis ten może być podstawą prawną rozstrzygnięcia tylko i łącznie z normą wynikającą z art. 66 ust. 1 ustawy. Wyłączenie bowiem obiektu budowlanego (lub jego części) z użytkowania dopuszczalne jest jedynie obok wydawanego nakazu polegającego na usunięciu stwierdzonych nieprawidłowości tego obiektu. Należy przy tym podkreślić, że przedstawionego zapatrywania i wykładni art. 66 Prawa budowlanego nie zmienia na gruncie kontrolowanej sprawy okoliczność, iż organ I instancji wydał w dniu 24.04.2015 r. postanowienie nakładające na właścicieli spornego budynku obowiązek przedłożenia protokołów kontroli, o których mowa w art. 62 ust. 1 Prawa budowlanego. Protokoły te bowiem, jak przyznały organy w zaskarżonych decyzjach miały dopiero na celu "wyznaczenie ewentualnej konieczności ingerencji w trybie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego w celu doprowadzenia obiektu do odpowiedniego stanu technicznego". Tymczasem, jak wyżej wskazano, dopiero niebudzące zastrzeżeń ustalenie cech obiektu budowlanego określonych w art. 66 ust. 1 ustawy wskazujące na konieczność usunięcia nieprawidłowości w oznaczonym przez organ terminie – uprawniało do wydania – w oparciu o art. 66 ust. 2 Prawa budowlanego - rozstrzygnięcia polegającego na zakazie użytkowania części obiektu budowlanego. Mając na uwadze przedstawione rozważania, uznać należało zaskarżoną decyzję WINB w K. z dnia 31.07.2015 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu nadzoru budowlanego I instancji – za naruszające art. 66 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego. Uchybienie to miało przy tym wpływ na wynik sprawy, skoro nie zostały w ogóle wykazane przesłanki od których zależy wydanie zakazu określonego w art. 66 ust. 2 ustawy. W ponownie prowadzonym postępowaniu rzeczą organu będzie jednoznaczne ustalenie, czy stan techniczny budynku przy ul. B. nr [...] w Z. wypełnia przesłankę/przesłanki określone w art. 66 ust. 1 pkt 1-3 Prawa budowlanego. Powyższe uprawniać będzie organ nadzoru budowlanego do nakazania, w drodze decyzji, usunięcia w określonym terminie, stwierdzonych nieprawidłowości. W tej też decyzji, organ uprawniony będzie do ewentualnego zakazania użytkowania spornego budynku lub jego części. Stwierdzając powyższe uchybienie, sąd na podstawie art. 145 par. 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzje WINB w K. z dnia 31.07.2015 r. oraz decyzję ją poprzedzającą, o czym orzekł w pkt I wyroku. O kosztach (pkt II sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.