II SA/Kr 978/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie: WSA Beata Łomnicka (spr.) WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi M. C. na decyzję nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 11 czerwca 2015 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę. II SA/Kr 978/15 Uzasadnienie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją nr [...] znak [...] na podstawie: - art. 138 §1 pkt. 1, w związku z art.104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013, poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.); - art.80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., dalej: u.p.b.); po rozpatrzeniu odwołania skarżącego – M. C., od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. nr [...] z dnia 2 lutego 2015 r., znak: [...], którą na podstawie art. 48 ust. 1 u.p.b. nakazano skarżącemu, zam. G., W. rozbiórkę samowolnie wykonanego placu składowego na działce nr [...] w miejscowości G., gmina [...] poprzez usunięcie kruszywa stanowiącego utwardzenie powierzchni działki z doprowadzeniem terenu do stanu pierwotnego utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 4 września 2014 r. na skutek pisma I. O. z dnia 30 czerwca 2014 r. PINB przeprowadził czynności kontrolne na działce o nr ewid. [...] położonej w miejscowości G.. W toku czynności kontrolnych ustalono, że działka nr [...] w miejscowości G. użytkowana jest na cele placu składowego, działka utwardzona kruszywem w sposób trwały, na działce składowane jest kruszywo budowlane, działka przylega bezpośrednio do drogi powiatowej, dostęp odbywa się bezpośrednio z drogi na utwardzony teren przepustu. Na działce od strony działki [...] ogrodzenie murowane o wysokości nieprzekraczającej 2,20m. Skarżący pouczony o odpowiedzialności karnej z art. 233 KK oświadczył, że działkę nr [...] nabył w roku w 2005r., pozostałymi współwłaścicielami działki są H. S. i T. C., działka nr [...] w miejscowości G. utwardzana była za życia rodziców ok. 2001 r., niemniej wcześniej również była częściowo utwardzana bo w roku 1992 r., gdyż na działce tej skarżący parkował samochody ciężarowe. Wcześniej działka była wykorzystywana w związku z prowadzoną działalnością transportową, na cele składowania kruszywa budowlanego użytkowana jest od 2005 r. Skarżący nie posiada żądnych dokumentów w tym pozwoleń na utwardzenie działki czy też budowę placu składowego, gdyż nie on utwardzał, a wyłącznie w ramach bieżącej konserwacji uzupełniał ubytki w nawierzchni utwardzonej, działka jest wykorzystywana na cele firmy handlowo usługowej, i na działce tej składowane jest kruszywo naturalne i piaski. W dniu 13 listopada 2014 r. na dziennik podawczy PINB wpłynęło oświadczenie T. C., iż jako spadkobierca i współwłaściciel działki stwierdza, że w/w nieruchomość gruntowa nie została nigdy geodezyjnie podzielona pomiędzy spadkobiercami, w związku z tym nie wiadomo która część działki należy do danego spadkobiercy. Stwierdził również, że obecny plac składowy kruszywa budowlanego nie istniał w 2005 r. - brat bez jego zgody jedynie parkował na działce samochody ciężarowe w związku z prowadzoną wówczas działalnością gospodarczą o charakterze transportowym. Nigdy nie wyraził zgody M. C. i jego żonie T. C. na postawienie ogrodzenia murowanego oraz użytkowania działki na cele placu składowego kruszywa budowlanego. Wyraził zgodę na likwidację w trybie pilnym w/w placu składowego oraz miejsc postoju dla samochodów należących do FHU [...] i przychylił się do działań prowadzonych przez I. O.. W dniu 17 listopada 2014 r. w siedzibie PINB T. C. pouczony o odpowiedzialności karnej z art. 233 KK oświadczył, że w 2001 r. po śmierci ojca pamięta, że działka była działką niezagospodarowaną, rosła na niej trawa i był na niej rów melioracyjny, zjazd był naturalny z drogi. Od tamtego czasu tj. od śmierci ojca wyłącznym dysponentem działki jest M. C., a T. C. żadnych robót budowlanych tam nie wykonywał. W dniu 2 lutego 2015 r. organ I instancji wydał decyzję nr [...] znak: [...] którą nakazano Inwestorowi: M. C., zam. G., rozbiórkę samowolnie wybudowanego placu składowego na działce nr [...] w miejscowości G., gmina [...] poprzez usunięcie kruszywa stanowiącego utwardzenie działki z doprowadzeniem terenu do stanu pierwotnego. Odwołanie od w/w decyzji I instancji złożył skarżący. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. po zweryfikowaniu kręgu stron postępowania wskazanego przez organ I instancji uznał go za prawidłowy i stwierdził, że pozostaje tożsamy w postępowaniu odwoławczym. Przedmiotem postępowania jest ocena zasadności nałożenia na skarżącego nakazu rozbiórki placu składowego na działce o nr ewid. [...] położonej w miejscowości G.. Organ odwoławczy wskazał, iż fakt użytkowania przedmiotowego obiektu jako placu składowego został w prowadzonym postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego udowodniony. Wynika to bezsprzecznie z protokołu kontroli z dnia 4 września 2014 r., dokumentacji fotograficznej, oświadczeń stron oraz zeznań świadków. W związku z powyższym w zaistniałym stanie faktycznym konieczne było uzyskanie uprzednio pozwolenia na budowę. Organ wskazał, iż jak wynika z pisma Wydziału Geodezji i Urbanistyki Urzędu Miasta i Gminy [...] z dnia 7 października 2014 r. znak: [...] poinformował, iż że zgodnie z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Miasta i Gminy Wieliczka zatwierdzonym uchwałą Nr XLV/334/05 z dnia 29.09.2005 r. Rady Miejskiej w Wieliczce w/w działka znajdują się w obszarze oznaczonym symbolem: B9.10.MN-tereny zabudowuj mieszkaniowej jednorodzinnej. (...) W związku z tym inwestycja pn.: skład materiałów budowlanych zlokalizowany na powierzchni działki oraz punkt przeładunku kruszyw wraz z miejscami postojowymi dla samochodów ciężarowych, nie jest zgodny z planem miejscowym. W związku z powyższym organ I instancji w przedmiotowym stanie faktycznym zasadnie odstąpił od legalizacji. Nadto organ odwoławczy miał także na uwadze stanowisko uczestnika T. C., współwłaściciela działki o nr ewid. [...] położonej w miejscowości G., że nie wyraża on zgody na legalizację przedmiotowej inwestycji budowlanej, domaga się by działka stanowiąca jego współwłasność wróciła do stanu pierwotnego, aby była zrekultywowana, zasiana trawą i został przywrócony rów melioracyjny. Odnosząc się do uwag zawartych w odwołaniu organ podzielił zapatrywania PINB w przedmiocie sprzeczności oświadczeń świadków co do daty powstania przedmiotowego obiektu oraz znaczenia dowodu ze zdjęć lotniczych uzyskanych przez stronę z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w W.. Z analizy przedmiotowych zdjęć lotniczych wynika bezsprzecznie iż w roku 1993 teren działki o nr ewid. [...] położonej w miejscowości G. nie był utwardzony. Zdjęcia z lat 1997-2007 dowodzą, iż obszar utwardzenia zwiększał się (coraz mniej koloru zielonego, a coraz więcej koloru beżowego na zdjęciach, charakterystycznego dla kruszywa, kamienia i piasku). Okoliczność prowadzenia ciągłych prac zmierzających do zwiększania obszaru utwardzenia wynika także z oświadczeń M. C. i T. C. złożonych w toku postępowania prowadzonego przez PINB. WINB podziela pogląd organu I instancji, iż w związku z przytoczonymi powyżej dowodami należy przyjąć, że prace te nie zostały zakończone w konkretnej dacie, tylko stanowiły ciąg czynności zmierzających do powiększania powierzchni utwardzenia terenu kruszywem. Zatem do tak zdefiniowanego stanu faktycznego należało zastosować ustawę Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. W zakresie zarzutu co do nieuwierzytelnienia w dostateczny sposób dowodu w postaci zdjęć lotniczych organ wskazał, że powyższe twierdzenie jest niezasadne, gdyż przedmiotowe dokumenty zostały pozyskane z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w W. oraz uwierzytelnione przez pracownika powyższego Urzędu. Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższą decyzje wniósł skarżący M. C.. Przedmiotowej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa: 1. procesowego, mające istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, tj. art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej k.p.a.) poprzez utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy zamiast zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i uchylenia zaskarżonej decyzji w całości; 2. procesowego, mające istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, tj. art. 10 w zw. z art. 79 § 1 i 2 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia skarżącego (jego pełnomocnika) o terminie i miejscu przeprowadzenie dowodu ze świadka K. K. czym naruszono gwarancję realizacji ogólnej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu - uczestnictwa w każdym stadium postępowania i wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego; 3. procesowego, mające istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, tj. naruszenie art. 84 k.p.a. poprzez odmowę przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego na okoliczność ustalenia charakteru obiektu na gruncie - działce nr [...]), której powierzchnia została utwardzona kruszywem, w sytuacji gdy organ bezpodstawnie uznał, że utwardzenie grunt pełni w rzeczywistości rolę placu składowego; 4. procesowego, mające istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, tj. naruszenie art. 107 § 2 i 3 k.pa. poprzez dowolność w wydaniu decyzji przez niedostateczne i niepełne uzasadnienie zaskarżonej decyzji, z którego nie wynika czy (w jakim zakresie) zarzuty zawarte w odwołaniu skarżącego z dnia 18 lutego 2015 r. były zasadne (brak odniesienia się do treści zarzutów), w szczególności w zakresie zarzutu naruszenia art. 79 § l i 2 k.p.a.; 5. procesowego, mające istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, tj. naruszenie art. 9 i 11 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji organu I instancji, tj. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. nr [...] z dnia 2 lutego 2015 r., nakazującej Skarżącemu rozbiórkę placu składowego na działce nr [...] w miejscowości G., gmina [...] poprzez usunięcie kruszywa stanowiącego utwardzenie powierzchni działki z doprowadzeniem terenu do stanu pierwotnego. 6. procesowego, mające istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, tj. naruszenie art. 7 k.p.a. oraz 77 § 1 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i wadliwe przeprowadzenie postępowania dowodowego, w wyniku czego doszło do niewłaściwego ustalenia stanu faktycznego (m. in. błędne ustalenie daty rozpoczęcia i zakończenia wykonywania prac budowlanych); 7. materialnego, tj. naruszenie art. 3 ust. 3 ustawy prawo budowlane, poprzez uznanie, że utwardzenie gruntu kruszywem na działce nr [...] w miejscowości G. stanowi budowlę w rozumieniu prawa budowlanego, na wykonanie której Skarżący legitymować się winien pozwoleniem na budowę; 8. materialnego, tj. naruszenie art. 103 § 2 prawa budowlanego poprzez zastosowanie przepisów prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w chwili obecnej zamiast przepisów prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym na gruncie przepisów prawa budowlanego z 1974 r. Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Badając legalność zaskarżonego aktu, zgodnie z kompetencją ustanowioną w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz w granicach zakreślonych art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. nie naruszają porządku prawnego i brak jest podstaw do ich eliminacji z obrotu prawnego. Wniesiona skarga jako nieuzasadniona podlegała bowiem oddaleniu. Przedmiotem niniejszego postępowania jest ocena zasadności nakazania, przez organy nadzoru budowlanego, rozbiórki wybudowanego placu składowego przez inwestora M. C., na działce nr [...] w miejscowości G., gmina [...]. Z uwagi na podniesione w skardze zarzuty w pierwszej kolejności niezbędne było odniesienie się do zarzutów zmierzających do wykazania naruszenia przepisów postępowania mających w ocenie skarżącego istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Analiza akt sprawy i sposób przeprowadzenia poszczególnych czynności wyjaśniających podejmowanych przez organ I instancji nie budzą żadnych zastrzeżeń co do zasadności ich przeprowadzenia oraz sposobu ich dokonania. W szczególności trudno doszukać się naruszania przepisu art. 79 § 1 i 2 k.p.a, a w konsekwencji także zasady określonej w art. 10 §1 k.p.a., jaka miała mieć miejsce przy przeprowadzeniu dowodu z przesłuchania świadka K. K.. Przede wszystkim strony postępowania, bądź ich pełnomocnicy, zostały powiadomione o planowanej czynności i jej przedmiocie, co wynika z treści wezwania opatrzonego datą 30.12.2014 r. (vide: k: 100 akt adm.) Podkreślenia wymaga, że określona w wezwaniu czynność i jej przedmiot zgodny był z treścią i tezą wniosku dowodowego skarżącego, który wpłynął do organu w dniu 29.12.2014 r.(vide k:99 akt adm.). Data wezwania i termin wyznaczonej czynności nie budzą zastrzeżeń Sądu w kontekście przepisu art. 79 §1 k.p.a. Nadto wypada zauważyć, że z przesłuchania świadka K. K. został sporządzony protokół, z treścią którego każda ze stron miała możliwość się zapoznać (k:101). O ile zatem, jak twierdzi pełnomocnik, zawiadomienie o terminie przesłuchania tego świadka odebrał on dopiero 19.01.2015 r., tak składając pismo datowane na dzień 26.01.2015 r. nie wnioskował on o ponowne przeprowadzenie tego dowodu w jego obecności, mało nawet w skardze nie kwestionuje by dowód został przeprowadzony niezgodnie z tezą dowodową zawartą we wniosku skarżącego. Rację ma skarżący jedynie w tym zakresie, że organ odwoławczy nie odniósł się w ogóle do tego zarzutu, podniesionego już w odwołaniu skarżącego od decyzji organu I instancji. Jest to uchybienie, lecz w ocenie Sądu, pozostaje ono bez wpływu na prawidłowość wydanej przez organ odwoławczy decyzji. Następnie należy odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania w zakresie wadliwie przeprowadzonego w ocenie skarżącego postępowania dowodowego skutkującego w konsekwencji błędnym ustaleniem stanu faktycznego. Otóż w pierwszej kolejności całkowicie chybiony jest zarzut naruszenia art. 84 k.p.a poprzez odmowę przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego. Warto zauważyć, że przepis art. 84 § 1 k.p.a. pozostawia kwestię dopuszczenia przez organ dowodu z opinii biegłego uznaniu organu, który może przyznać, że nie dysponuje wystarczającą wiedzą w rozstrzyganym przedmiocie. Wiadomości specjalne są zaś konieczne w tych sprawach, w których pojawia się zagadnienie, którego zakres przekracza wiadomości i doświadczenia życiowego osób mających wykształcenie ogólne. W stanie faktycznym niniejszej sprawy nie było potrzeby zasięgnięcia wiadomości specjalnych by ocenić czy mamy do czynienia z placem składowym czy też innym obiektem budowlanym. Należy zauważyć przede wszystkim, że okolicznością bezsporną jest, że na utwardzonej działce nr [...] składowane jest kruszywo budowlane (kruszywo naturalne i piaski), jest to także miejsce przeładunku kruszyw wraz z miejscami postojowymi dla samochodów ciężarowych. Wprawdzie ustawa Prawo budowlane nie zawiera definicji placu składowego, nie mniej słusznie organy wskazują na treść art. 3 pkt 1, w którym wymienione są obiekty o charakterze podobnym np. składowisko odpadów, wobec powyższego plac o cechach i funkcjach wyżej wskazanych prawidłowo został przez organy nadzoru budowlanego zakwalifikowany jako obiekt budowlany, wymagający pozwolenia na budowę, co pozostaje w zgodzie z zasadami logiki i doświadczenia życiowego. Podobnie należy ocenić zarzut naruszenia art. 7 i 77 § 1 kpa. W związku z tym przypomnieć należy, że przepis art. 7 kpa formułuje naczelną zasadę postępowania jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności oraz wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, na podstawie wszelkich dostępnych dowodów. Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie z urzędu jakie dowody są konieczne do wyjaśnienie stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji. W ocenie Sądu organ I instancji wyczerpująco zbadał okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy na podstawie materiału dowodowego zebranego zgodnie z przytoczonym powyżej obowiązkiem. Zawnioskowane i przeprowadzone w sprawie dowody, jak słusznie zauważył organ I instancji, nie dawały podstaw do jednoznacznego ustalenia kiedy działka nr [...] została utwardzona w zakresie istniejącym obecnie. Przytoczył bowiem w tym przedmiocie twierdzenia M. C. i T. C. oraz zeznania świadków, które wskazują na zasadnicze rozbieżności co do terminu wykonania tych prac i użytkowania przedmiotowej działki jako placu składowego. Prawidłowym było zatem, oparcie ustaleń w tym przedmiocie także na dowodzie ze wszech miar obiektywnym, bo pochodzącym z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w W., w postaci zdjęć lotniczych przedstawiających sposób zagospodarowania działki nr [...] na przestrzeni lat 1993, 1997,2004 i 2009. Istotnie, także w ocenie Sądu, dopiero tak zebrany materiał dowodowy pozwolił ponad wszelką wątpliwość ustalić, że obecnie użytkowany plac składowy powstał w wyniku sukcesywnego utwardzania przedmiotowej działki na przestrzeni wielu lat, bo począwszy od lat 90 ubiegłego wieku i tak na prawdę nie sposób wskazać konkretnej daty ich zakończenia, skoro sam skarżący wskazywał, że w ramach bieżącej konserwacji uzupełniał ubytki w nawierzchni, a ze zdjęć lotniczych z roku 2004 i 2009 wynika jednoznacznie, że był to proces dynamiczny albowiem zakres utwardzenia i wykorzystania działki na cele placu składowego znacznie odbiega od okresu wcześniejszego z lat 90. Zdjęcia korelują także z oświadczeniem M. C. złożonym do protokołu z oględzin działki nr [...] przeprowadzonej w dniu 4.09.20014 r., w którym wskazał, że na cele składowania kruszywa budowlanego działka użytkowana jest od 2005 r. Odmienna ocena powyższych dowodów przedstawiona w skardze jest jedynie nieudolną polemiką zmierzającą do potwierdzenia stanowiska skarżącego, że utwardzenie terenu działki w kształcie obecnym nastąpiło jeszcze za jego poprzedników prawnych. Nie można także zgodzić się z zarzutem, że organ nie próbował nawet wyjaśnić czy poprzedni właściciel działki, ojciec skarżącego, uzyskał pozwolenie czy też dokonał zgłoszenia utwardzenia przedmiotowej działki. Otóż z uzasadnienia organu I instancji wynika, że przeprowadził on kwerendę w Urzędzie Miasta i Gminy oraz w Starostwie Powiatowym w W. na okoliczność legalności utwardzenia działki nr [...] oraz jej użytkowania na cele placu składowego, która potwierdziła, że roboty wykonane na tej działce zostały wykonane w ramach samowoli budowlanej. A to, że była to samowola potwierdza sam skarżący, który do protokołu z dnia 4.09.20014 r. oświadczył, że nie posiada żądnych dokumentów, w tym pozwoleń na budowę placu składowego. Reasumując należy wskazać, że z ustaleń faktycznych w niniejszej sprawie, podzielanych w pełni przez Sąd wynika, że w skutek samowolnego, sukcesywnego utwardzania działki nr [...], poprzez uzupełnianie ubytków utwardzenia i zwiększenia jej powierzchni, powstał w okresie obowiązywania ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. obiekt budowlany w postaci placu składowego. Skoro zatem skład materiałów budowlanych zlokalizowany na działce nr [...] w miejscowości G. jest niezgodny z aktualnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (okoliczność bezsporna) brak było podstaw do legalizacji samowoli budowlanej i koniecznym stało się orzeczenie jego rozbiórki w oparciu o przepis art. 48 ust. 1 wyżej powołanej ustawy. Wydane zatem w niniejszej sprawie decyzje organów nadzoru budowlanego zostały wydane zgodnie z prawem i brak jest jakichkolwiek powodów do ich eliminacji z obrotu prawnego, powyższe skutkować więc musiało oddaleniem skargi jako bezzasadnej w oparciu o art. 151 p.p.s.a.