II OZ 54/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia A. A., A. A., A. A., B. E. B., C. [...] Sp. z o.o. Sp. K. w P., J. K., M. P., H. P., P. P., G. T., A. Z. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 3313/15 w zakresie odrzucenia skargi A. A., A. A., A. A., B. E. B., C. [...] Sp. z o.o. Sp. K. w P., J. K., M. P., H. P., P. P., G. T., A. Z. na uchwałę Sejmiku Województwa Mazowieckiego z dnia 7 lipca 2014 r., nr 180/14 w przedmiocie planu zagospodarowania przestrzennego Województwa Mazowieckiego postanawia: oddalić zażalenie. . Zaskarżonym postanowieniem z dnia 7 grudnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę A. A., A. A., A. A., B. E. B., C. [...] Sp. z o.o. Sp. K. w P., J. K., M. P., H. P., P. P., G. T. i A. Z. na uchwałę Sejmiku Województwa Mazowieckiego z dnia 7 lipca 2014 r. w przedmiocie planu zagospodarowania przestrzennego Województwa Mazowieckiego. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że skargę na przepis aktu prawa miejscowego podjęty przez organ województwa w sprawie z zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone danym przepisem (art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa; Dz. U. z 2013 r. poz. 596 ze zm.). Termin do wniesienia skargi na uchwałę sejmiku województwa określony został w art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej: "P.p.s.a.", zgodnie z którym skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Przepis ten wprowadza zatem dwa terminy do wniesienia skargi: pierwszy dotyczy sytuacji, gdy właściwy organ województwa udzielił odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (termin ten wynosi 30 dni i liczy się od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie), drugi zaś dotyczy sytuacji, gdy organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie – termin ten wynosi wówczas sześćdziesiąt dni i liczy się od dnia wniesienia do organu wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Oznacza to, że po wniesieniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa rozpoczyna się bieg drugiego z tych terminów. Jeżeli jednak przed jego upływem organ doręczył odpowiedź na wezwanie, termin ten staje się bezprzedmiotowy a rozpoczyna bieg termin trzydziestodniowy liczony od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie. Jeśli natomiast organ nie doręczył stronie odpowiedzi na wezwanie przed upływem sześćdziesięciu dni od dnia wezwania, to w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania, powinna być wniesiona skarga do sądu administracyjnego. W tej sprawie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zaskarżoną uchwałą z dnia 7 lipca 2014 r. skarżący wnieśli w dniu 10 czerwca 2015 r. Organ nie udzielił odpowiedzi na to wezwanie. Z akt sprawy wynika, że pismem z 13 sierpnia 2015 r. organ poinformował pełnomocnika skarżących o braku zajętego stanowiska w sprawie, jednak pisma tego nie można uznać za odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, albowiem zostało ono wysłane po upływie sześćdziesięciu dni od wpływu wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W konsekwencji skarżących obowiązywał sześćdziesięciodniowy termin do wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, który upłynął 10 sierpnia 2015 r., co oznacza że skarga złożona 24 września 2015 r. została wniesiona z uchybieniem tego terminu, ponieważ skarżący w dniu 10 czerwca 2015 r. wnieśli wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W zażaleniu zarzucono naruszenie art. 53 § 1, 2, 3 i 4, art. 58 § 1 pkt 2, art. 222 P.p.s.a., art. 35 § 3 K.p.a., art. 57 § 3 i 4 K.p.a., § 33 ust. 1 i 2 oraz § 35 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 5 sierpnia 2015 r. Regulaminu wewnętrznego urzędowania wojewódzkich sądów administracyjnych, a także art. 90 ust. 4 ustawy o samorządzie województwa. Skarżący podnieśli, że Sąd pierwszej instancji błędnie ustalił, że skarga nie została wniesiona w terminie. Wadliwie został zastosowany art. 53 § 2 P.p.s.a. dla potrzeb obliczenia terminu do wniesienia skargi. Zgodnie z art. 90 ust. 4 ustawy o samorządzie województwa w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia prawa stosuje się przepisy o terminach załatwiania sprawy w postępowaniu administracyjnym. Stosowanie do art. 35 § 3 K.p.a. załatwienie sprawy szczególnie skomplikowanej powinno nastąpić nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Nawet przyjmując, że art. 53 § 2 P.p.s.a. znajduje zastosowanie w sprawie, to skarga została wniesiona w terminie, albowiem została złożona w ciągu 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie. Sejmik Województwa Mazowieckiego przedłużył termin rozpatrzenia sprawy. Sąd błędnie przyjął, że pismo Wiceprzewodniczącej Sejmiku Województwa Mazowieckiego z dnia 13 sierpnia 2015 r. doręczone skarżącym w dniu 1 września 2015 r. nie stanowi odpowiedzi na wezwanie z dnia 9 czerwca 2015 r. Pismo to stanowi bowiem wiążącą informację o końcowym efekcie rozpoznawania sprawy przez Sejmik. Skarga została wniesiona w dniu 24 września 2015 r., a więc w okresie 30 dni od doręczenia skarżącym stanowiska organu. Ponadto Sąd pierwszej instancji wadliwie wezwał skarżących do uzupełnienia braków formalnych skargi, skoro później odrzucił tę skargę z uwagi na uchybienie terminu do jej wniesienia. Jeżeli skarga była złożona po terminie, to zgodnie z art. 222 P.p.s.a. oraz § 33 ust. 1 i 2 oraz § 35 powołanego rozporządzenia sąd powinien ją odrzucić bez wcześniejszego ustalania kwestii związanych z wpisem od skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Warunkiem wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę podjętą przez organ samorządu województwa w sprawie z zakresu administracji publicznej, jest wniesienie wezwania do usunięcia naruszenia do właściwego organu, który zaskarżoną uchwałę wydał (art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa). Do skarg wnoszonych do sądu administracyjnego na podstawie art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, wbrew twierdzeniom skarżących, ma zastosowanie art. 53 § 2 P.p.s.a. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 4 P.p.s.a. i wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, mają taki sam charakter prawny i służą temu samemu celowi, którym jest wykorzystanie możliwości załatwienia sprawy przez organ bez konieczności wnoszenia skargi do sądu. Z tego względu nie ma podstaw do wyłączenia stosowania art. 53 § 2 P.p.s.a. w przypadku wnoszenia skargi na uchwałę organu samorządu województwa. Wyłączenie w art. 88a ustawy o samorządzie województwa dotyczy jedynie zaskarżania rozstrzygnięć organu nadzorczego dotyczących województwa, a ponadto odnosi się tylko do stosowania art. 52 § 3 i 4 P.p.s.a., a więc wyłączenia wezwania, o którym mowa w tych przepisach. Należy zatem przyjąć, że wniesienie skargi na uchwałę sejmiku województwa jest przypadkiem, o którym mowa w art. 53 § 2 P.p.s.a. Nie można podzielić stanowiska zaprezentowanego w zażaleniu, że z art. 90 ust. 4 ustawy o samorządzie województwa wynika, iż to przepisy art. 35 § 3 oraz art. 36 § 1 K.p.a. decydują o terminie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Analiza art. 90 ust. 4 ustawy o samorządzie województwa w związku z art. 35 K.p.a. nie daje podstaw do wnioskowania, że po stronie organu powstaje uprawnienie do załatwienia wezwania do usunięcia naruszenia w terminie dwóch miesięcy od dnia wniesienia wezwania oraz że tego rodzaju uprawnienie organu samorządu województwa jest przeszkodą do wniesienia skargi przed załatwieniem wezwania przez organ samorządu województwa. Należy bowiem zwrócić uwagę, że art. 35 K.p.a. dotyczy nie tylko spraw skomplikowanych, ale także prostych. Nie sposób więc przyjąć, bez względu na to jaki akt i jakiego organu jest zaskarżany, iż z przepisu art. 90 ust. 4 ustawy o samorządzie województwa w związku z art. 35 K.p.a. wynika jednolity termin do załatwienia wezwania do usunięcia naruszenia wynoszący dwa miesiące albo że termin do wniesienia skargi zależy od stopnia skomplikowania sprawy oraz czynności podejmowanych przez organ samorządu województwa na podstawie art. 36 § 1 K.p.a. Jedynym warunkiem wniesienia skargi na uchwałę organu samorządu województwa jest uprzednie bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia, co należy rozumieć w ten sposób, że przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego skarżący ma obowiązek wezwać organ do usunięcia naruszenia i to wezwanie ma być bezskuteczne. Z dniem wniesienia wezwania do usunięcia naruszenie prawa rozpoczyna bieg termin sześćdziesięciu dni do wniesienia skargi, mimo że sprawa udzielenia odpowiedzi na to wezwanie jest otwarta. W okresie biegu tego terminu organ może udzielić odpowiedzi na wezwanie i w takim przypadku dalszy bieg tego terminu staje się bezprzedmiotowy, ponieważ od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie, rozpoczyna bieg termin trzydziestu dni od dnia doręczenia tej odpowiedzi. Jeżeli natomiast w tym okresie organ nie udzieli odpowiedzi na wezwanie, to nieprzerwanie biegnie termin sześćdziesięciu dni, liczony od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Takie stanowisko odnośnie sposobu liczenia terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zostało przyjęte i przekonywująco uzasadnione w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07 (ONSAiWSA z 2007 r., z. 3, poz. 60). Należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że z uwagi na to, iż uregulowanie zawarte w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym jest praktycznie tożsame z uregulowaniem w art. 90 ustawy o samorządzie województwa nie ma podstaw do odstąpienia od zaprezentowanej powyżej wykładni art. 90 ustawy o samorządzie województwa w związku z art. 53 § 2 P.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie skarżący w dniu 10 czerwca 2015 r. (data nadania w placówce pocztowej – k. 76 akt administracyjnych) wezwali Sejmik Województwa Mazowieckiego do usunięcia naruszenia ich interesu prawnego uchwałą z dnia 7 lipca 2014 r. w przedmiocie planu zagospodarowania przestrzennego Województwa Mazowieckiego. Z tym dniem rozpoczął bieg termin sześćdziesięciu dni do wniesienia skargi na uchwałę z dnia 7 lipca 2014 r. i upływał z dniem 10 sierpnia 2015 r. W tym terminie Sejmik Województwa nie udzielił odpowiedzi na wezwanie. Takiej odpowiedzi na wezwanie nie stanowiło pismo Przewodniczącego Sejmiku Województwa informujące, że Sejmik Województwa nie zajął stanowiska w tej sprawie, ponieważ zostało sporządzone w dniu 13 sierpnia 2015 r. i wysłane skarżącemu dopiero w dniu 14 sierpnia 2015 r., a zatem już po upływie sześćdziesięciodniowego terminu. Okoliczność, że Sejmik Województwa w dniu 6 lipca 2015 r. przełożył głosowanie w sprawie rozstrzygnięcia wezwań do usunięcia naruszenia prawa na inny termin, nie przerwała biegu sześćdziesięciodniowego terminu do wniesienia skargi. Oznacza to, że z dniem 10 sierpnia 2015 r. upłynął termin do wniesienia skargi na uchwałę z dnia 7 lipca 2014 r. Bezspornym jest, że skarga została wniesiona po tym terminie (po upływie sześćdziesięciu dni od wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia). Słusznie zatem Sąd pierwszej instancji odrzucił skargę jako wniesioną z uchybieniem terminu. Całkowicie chybione są zarzuty dotyczące naruszenia art. 222 P.p.s.a. oraz § 33 ust. 1 i 2 oraz § 35 powołanego rozporządzenia, ponieważ wbrew twierdzeniom skarżących nie zostali oni wezwani do uiszczenia wpisu, lecz do złożenia oświadczenia, w imieniu którego ze skarżących został uiszczony wpis od skargi. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.