IV SA/Wa 3140/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Sękowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w W. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenie niedopuszczalności odwołania oddala skargę Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w P. decyzją z [...] maja 2015 r. określił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na "modernizacji linii kolejowej [...] na odcinku [...]". Odwołanie od powyższej decyzji z zachowaniem ustawowego terminu, wniosła skarżąca (dalej także "fundacja") – Fundacja [...]. Pismem z 19 czerwca 2015 r. odwołanie to zostało uzupełnione poprzez podanie zarzutów naruszenia prawa przez organ I instancji oraz ich uzasadnienia. Fundacja wniosła o uchylenie ww. decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w całości. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z [...] lipca 2015 r. stwierdził niedopuszczalność ww. odwołania. Na wstępie organ odwoławczy wskazał, że warunkiem uczestniczenia organizacji ekologicznej na prawach strony w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa na etapie postępowania administracyjnego jest nie tylko to, aby dana organizacja spełniała legalną definicję organizacji ekologicznej, a więc takiej, której statutowym celem jest ochrona środowiska, ale też to, aby organizacja taka prowadziła działalność statutową w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia danego postępowania wymagającego udziału społeczeństwa. Organ odwoławczy zauważył, że postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem [...] S.A. z 8 kwietnia 2014 r., natomiast jak wynika z informacji zawartej w Krajowym Rejestrze Sądowym fundacja została wpisana do tego Rejestru [...] listopada 2013 r., a zatem nie prowadziła działalności statutowej przez wymagany ustawą czas. W związku z tym fundacja nie jest legitymowana do wniesienia odwołania od decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na "modernizacji linii kolejowej [...] na odcinku [...]". Ewentualną legitymację fundacji do wniesienia odwołania należało również rozpatrywać w myśl zasad ogólnych przyjętych dla organizacji społecznych, wynikających z art. 31 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.) – zwanej dalej "k.p.a." Jednakże bezwzględnym warunkiem legitymacji organizacji społecznej do wniesienia odwołania jest dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu I instancji na zasadach ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego przewidzianych dla wszystkich organizacji społecznych, wykazując przy tym zgodność celu statutowego organizacji z przedmiotem postępowania oraz ważny interes społeczny. Z akt przedmiotowej sprawy me wynika jednakże, aby fundacja wystąpiła z takim wnioskiem. Dokumentacja sprawy nie dowodzi również, aby należała ona do kręgu podmiotów uznanych przez organ I instancji za strony postępowania. Organizacja ta pismem z 19 stycznia 2015 r. złożyła jedynie uwagi i wnioski dotyczące planowanej inwestycji kolejowej. Podsumowując organ wskazał, że fundacja [...] nie uczestniczyła jako strona postępowania, ani podmiot na prawach strony w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia, a jako organizacja ekologiczna me mogła również złożyć odwołania, ponieważ nie spełnia warunku dotyczącego prowadzenia działalności statutowej w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia danego postępowania wymagającego udziału społeczeństwa. Tym samym fundacja pozbawiona jest prawa do złożenia odwołania od decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowej linii kolejowej, co wypełnia przesłankę podmiotową stwierdzenia niedopuszczalności wniesionego odwołania. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca zwróciła uwagę na niezgodność zapisu art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm.), zwanej dalej "u.i.o.ś." z art. 11 ust. 1 dyrektywy parlamentu europejskiego i rady nr 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz.U.UE.L. z 2012, nr 26, poz. 1). Skarżąca podkreśliła, że w treści dyrektywy nie ma nigdzie ograniczenia, zgodnie z którym organizacje ekologiczne musiałyby spełniać warunek działalności statutowej w ciągu 12 miesięcy przed dniem wszczęcia postępowania. W związku z tym wymóg określony w art. 44 ust. 1 u.i.o.ś. jest niezgodny z prawem unijnym, a przez to nie może rodzić skutków prawnych. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje; Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (jedn. tekst Dz. U. z 2014, poz. 1647, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) - dalej w skrócie: p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy zakreślonej skargą, nie będąc jednak związany – stosownie do art. 134 p.p.s.a. – zarzutami i wnioskami skargi, uznał, iż postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2015r., odpowiada prawu. Na wstępie należy zauważyć, że przedmiotem zaskarżenia było postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania skarżącego Fundacji [...] od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P. określającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na "modernizacji linii kolejowej [...] na odcinku [...]" Kontrolowane postanowienie stanowi rozstrzygnięcie o charakterze formalnym. Oznacza to, iż Sąd objął kontrolą tylko to postanowienie, pozostawiając poza swoją oceną decyzję wydaną przez organ I instancji. Innymi słowy – zadaniem Sądu w niniejszym postępowaniu sądowym było sprawdzenie – czy w okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy administracyjnej istniały podstawy do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania skarżącej Fundacji od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P. z dnia [...] maja 2015r. W ocenie Sądu na tak postawione pytanie należy udzielić odpowiedzi twierdzącej. Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia pod wskazanym względem, wyjaśnić w pierwszym rzędzie należy, że w postępowaniach związanych z ustaleniem środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia udział społeczeństwa, w tym organizacji społecznych, został uregulowany w sposób szczególny. Wynika to z art. 44 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm.). Przepis ten dopuszcza organizacje ekologiczne do udziału w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, na prawach strony, jeżeli prowadzą działalność statutową w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody, przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia tego postępowania. (ust.1). Jednocześnie w ust. 2 przepis ten stanowi, że organizacji ekologicznej służy prawo wniesienia odwołania od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, także w przypadku, gdy nie brała ona udziału w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa prowadzonym przez organ pierwszej instancji. Przy czym wniesienie odwołania jest równoznaczne ze zgłoszeniem chęci uczestniczenia w takim postępowaniu. Regulacje zawarte w ust. 1 i 2 art. 44 u.i.o.ś. należy odczytywać łącznie. Oznacza to zdaniem Sądu, iż warunek dopuszczenia do udziału w postępowaniu w razie prowadzenia działalności statutowej w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia postępowania wymagającego udziału społeczeństwa, znajduje również zastosowanie przy ocenie dopuszczalności złożenia odwołania od decyzji wydanej w takim postępowaniu. Podkreślić bowiem należy, że z ustępu 1 art. 44 u.i.o.ś wynika, iż udział w postępowaniu zapewnione mają te organizacje, które po pierwsze są organizacjami ekologicznymi, a po drugie prowadzą działalność statutową w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody, przez okres co najmniej 12 miesięcy przed wszczęciem postępowania. Postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Zatem postępowanie, które toczy się na skutek złożenie odwołania, jest tożsamym przedmiotowo postępowaniem administracyjnym, które prowadził organ I instancji, podlegającym jednak kontroli instancyjnej. Skoro zaś, zgodnie z wolą ustawodawcy wyrażoną w ustępie 2 art. 44 u.i.o.ś., wniesienie odwołania przez organizację ekologiczną jest równoznaczne ze zgłoszeniem chęci uczestniczenia w postępowaniu odwoławczym, a ust. 1 art. 44 u.i.o.ś uzależnia możliwość uczestniczenia organizacji ekologicznej w postępowaniu między innymi od długości okresu w jakim organizacja zgłaszająca chęć uczestniczenia w nim prowadzi działalność w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody, zatem nie ma racjonalnego powodu, aby na etapie postępowania odwoławczego wymóg długości prowadzenia działalności statutowej nie był egzekwowany. Brak bowiem w ocenie Sądu przyczyn, dla których prawidłowy uznać należy pogląd, że organizacja ekologiczna będzie miała zapewniony udział w postępowaniu odwoławczym w razie wniesienia odwołania od decyzji wydanej w postępowaniu, w którym organizacja nie brała udziału i – co warte podkreślenia – brać go z woli ustawodawcy nie mogła, gdyż nie spełniła warunku określonego w ust. 1, tj. nie prowadziła działalności statutowej przez odpowiednio długi czas. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznanej sprawy, wskazać należy, że jak prawidłowo ustalił organ wydając zaskarżone postanowienie, postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem [...] S.A. z 8 kwietnia 2014 r. Jak wynika z informacji zawartej w Krajowym Rejestrze Sądowym fundacja została wpisana do tego Rejestru [...] listopada 2013 r. Powyższe oznacza, że fundacja nie prowadziła działalności statutowej przez wymagany przepisami u.i.o.ś. czas, a przez to zasadnie organ uznał, że fundacja nie jest legitymowana do wniesienia odwołania od decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na "modernizacji linii kolejowej [...] na odcinku [...]". Wydając zaskarżone postanowienie organ rozważył również, czy w myśl zasad ogólnych przyjętych dla organizacji społecznych, wynikających z art. 31 k.p.a., przysługuje skarżącej legitymacja do wniesienia odwołania, wskazując że bezwzględnym warunkiem do wniesienia odwołania było uprzednie dopuszczenie skarżącej do udziału w postępowaniu prowadzonym przez organ I instancji w trybie wskazanego przepisu k.p.a.. Z akt przedmiotowej sprawy nie wynika jednakże, aby fundacja w ogóle wystąpiła z takim wnioskiem. Fundacja tych ustaleń zresztą nie kwestionuje. Powyższe okoliczności, w ocenie Sądu, przesądzają o prawidłowym ustaleniu przez organ, że fundacja [...] nie uczestniczyła jako strona postępowania poprzedzającego wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na "modernizacji linii kolejowej [...] na odcinku [...]". Nie brała w nim również udziału jak podmiot na prawach strony, zaś jako organizacja ekologiczna me mogła również złożyć odwołania, ponieważ – co wyżej wskazano – nie spełnia warunku dotyczącego prowadzenia działalności statutowej w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia danego postępowania wymagającego udziału społeczeństwa. Tym samym odwołanie od decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowej linii kolejowej złożone przez fundację, jako odwołanie złożone przez podmiot, który nie posiada przymiotu strony, należało uznać za niedopuszczalne. W konsekwencji zdaniem Sądu organ prawidłowo wydał postanowienie w oparciu o przepis art. 134 k.p.a. Sąd za niezasadny uznał również zarzut dotyczący niezgodności regulacji zawartej w art. 44 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko z art. 11 ust. 1 dyrektywy parlamentu europejskiego i rady nr 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko,. Przepis art. 11 ust. 1 wskazanej dyrektywy nakłada bowiem na państwa członkowskie, obowiązek zapewnienia, aby zgodnie z odnośnym krajowym systemem prawnym, zapewniły członkom zainteresowanej społeczności mającym wystarczający interes ewentualnie podnoszącym naruszenie prawa, dostęp do procedury odwoławczej przed sądem lub organem, by zakwestionować materialną lub proceduralną legalność decyzji, działań lub zaniechać. W myśl natomiast definicji zawartej w art. 1 ust. 2 lit. e) tej dyrektywy, pod pojęciem "zainteresowanej społeczności" należy również uważać organizacje pozarządowe działające na rzecz ochrony środowiska i spełniające warunki wynikające z porządku krajowego. Warunek określony w art. 44 ust. 1 u.i.o.ś w ocenie Sądu mieści się w ramach udzielonych dyrektywą krajowemu ustawodawcy kompetencji do ustalenia wymogów do uznania organizacji pozarządowej za uprawnioną do uczestniczenia w postępowaniu o ustalenie środowiskowych uwarunkowań zgody. Dyrektywa bowiem wyraźnie wskazuje, że dla jej potrzeb jako zainteresowaną społeczność rozumie się również organizacje pozarządowe, które spełniają warunki wynikające z porządku krajowego. Warunki te nie mogą oczywiście uniemożliwiać kontroli społecznej postępowania związanego z korzystaniem ze środowiska, a w ocenie Sądu warunek prowadzenia działalności w zakresie ochrony środowiska przez okres 12 miesięcy przed wszczęciem postępowania, takiej kontroli nie uniemożliwia, ale czyni ją bardziej racjonalną. Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd nie podzielił zarzutów zawartych skardze. Ponieważ jednocześnie brak jest w sprawie okoliczności, które należałoby wziąć pod uwagę z urzędu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.