II OSK 2868/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.R. i L.R. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 sierpnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 1350/15 odrzucającego skargę D.R. i L.R. na uchwałę Rady Miejskiej Konstancin-Jeziorna z 21 maja 2014 r. Nr 568/VI/44/2014 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z 26 sierpnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę D.R. i L.R. na uchwałę Rady Miejskiej Konstancin-Jeziorna z 21 maja 2014 r. Nr 568/VI/44/2014 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że uchwała z 21 maja 2014 r. Rada Miejskiej w Konstancinie-Jezioma dotyczy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Lasów Chojnowsko-Oborskich i terenów przyległych. Pismem z 2 lutego 2015 r. skarżący wezwali organ do usunięcia naruszenia prawa, powołując się na art. 101 ust. 1 i 3 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r. poz. 594 ze zm., dalej jako "u.s.g."). Wezwanie dotyczyło uchwały w zakresie działek ewidencyjnych nr [...]/2 i [...]/6 z obrębu Obory-Łyczyn (0015) przeznaczenie 1MN oraz działki nr [...]/7 z obrębu Obory-Łyczyn (0015) przeznaczenie 1KDW. Skarżący podali że nieruchomości te graniczą z działkami nr [...]/1 i [...]/2 (obręb 0323) oraz są w bliskim sąsiedztwie z działkami nr [...]/1 i [...]/2 (obręb 0323), do których posiadają tytuł prawny. Skarżący zarzucili niezgodność z prawem § 8 pkt 1, § 8 pkt 15, § 36 oraz § 57 uchwały, a także innych postanowień uchwały dotyczących terenu, dla którego ustalono przeznaczenie 1MN dopuszczające zabudowę oraz 1KDW, obejmującego działki [...]/2, [...]/6 i [...]/7. Na powyższe wezwanie Rada Miejska nie udzieliła odpowiedzi. Skarżący wnieśli skargę na uchwałę z 21 maja 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Odrzucając skargę Sąd I instancji wskazał, że dla skuteczności skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. skarżący powinny wykazać, że zaskarżoną uchwałą został naruszony ich interes prawny lub uprawnienie, przy czym naruszenie to musi mieć charakter bezpośredni realny, a nie przyszły niepewny, oparty na przewidywaniach przypuszczeniach. Sąd I instancji podkreślił, że oceniał naruszenie interesu prawnego na dzień wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. Ponadto Sąd I instancji wyjaśnił, że skarżący nie są właścicielami nieruchomości położonych na terenie objętym planem. W ocenie Sądu I instancji, w postępowaniu planistycznym interes prawny z zasady ma podmiot, który posiada tytuł prawny do gruntu położonego na obszarze objętym projektowanym planem. Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna ogólna abstrakcyjna (akt normatywny) albo też jednostkowa konkretna (akt stosowania prawa). Zdaniem Sądu I instancji, nie można źródła interesu prawnego naruszonego zaskarżoną uchwałą wyprowadzać z samej zaskarżonej uchwały. Strona skarżąca powinna wykazać, że doszło do naruszenia konkretnego interesu prawnego wynikającego z określonej normy prawa materialnego. Sąd I instancji wyjaśnił, że w skardze skarżący powołali się na art. 140 i art. 233 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2014 r., poz. 121 ze zm., dalej jako k.c.), które określają treść prawa własności i prawa użytkowania wieczystego. Skarżący są właścicielami i wieczystymi działek, które przylegają do obszaru objętego ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Lasów Chojnowsko-Oborskich oraz właścicielami działek [...]/1 i [...]/2, które znajdują się w bliskim sąsiedztwie obszaru objętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Ponadto, jako źródło interesu prawnego skarżący wskazują przepisy § 1 ust. 2 rozporządzenia nr 7 Wojewody Mazowieckiego z 4 kwietnia 2005 r. w sprawie Chojnowskiego Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego Nr 75, poz. 1976), wprowadzającego otulinę Parku, to jest strefę ochronną graniczącą z Parkiem, w której położona jest nieruchomość sąsiednia i nieruchomość, do których skarżący mają tytuł prawny. Ponadto skarżący uważają, że po wprowadzeniu przeznaczenia 1MN oraz 1KDW, ich nieruchomości nadal będą sąsiadowały z Parkiem, ale faktycznie będą graniczyły z terenem zurbanizowanym i zmienionym. W ocenie skarżących, z art. 6 ust. 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz. 199 ze zm., dalej jako "u.p.z.p.") wynika prawo każdego, kto ma tytuł prawny do terenu, do swobodnego zagospodarowania tego terenu, które to prawo może być ograniczone jedynie wyjątkowo w drodze uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Sądu I instancji, z samego faktu sąsiedztwa z terenem oznaczonym symbolem 1MN, nie można wywodzić, że na skutek uchwalenia planu miejscowego doszło do zmiany sytuacji prawnej skarżących. Zdaniem Sądu I instancji, źródłem interesu prawnego skarżących nie mogą być również powołane w skardze przepisy rozporządzenia Wojewody Mazowieckiego nr 7, jak również art. 6 ust. 2 u.p.z.p. Sąd I instancji podkreślił, że żeby wnieść skutecznie skargę na tego rodzaju akt prawa miejscowego, skarżący muszą wykazać się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wezwania organu do usunięcia naruszenia. Zdaniem Sądu I instancji, skarżący nie wykazali, że kwestionowanym aktem zostało im odebrane bądź ograniczone wynikające z prawa materialnego uprawnienie. Nie wykazali również, że został nałożony na nich nowy lub zmieniony dotychczas ciążący obowiązek. Skarżący nie wykazali, że inwestycja planowana na działce objętej planem w jakikolwiek sposób będzie oddziaływała na ich nieruchomości. Sąd I instancji wyjaśnił, że skarżący uzasadniając naruszenie własnego interesu prawnego w wyniku uchwalenia planu miejscowego wskazywali naruszenie ich prawa do bezpieczeństwa ekologicznego, powołując się na rozporządzenie Wojewody Mazowieckiego nr 7. Sąd I instancji zwrócił jednak uwagę, że uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uwzględnia przepisy odrębne dotyczące ochrony tego obszaru, co wynika z § 17 zaskarżonej uchwały. W ramach procedury planistycznej uzyskano uzgodnienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie (postanowienie z 13 lutego 2014 r.). Sąd I instancji podkreślił, że procedura podejmowania uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może być źródłem interesu prawnego. Naruszenie procedury uchwałodawczej może powodować stwierdzenie nieważności uchwały, jednak w sytuacji, gdy dojdzie do jej badania po wykazaniu przez wnoszącego skargę, że jego interes prawny wywodzi się z prawa materialnego. Tego jednak, w ocenie Sądu I instancji, skarżący w tej sprawie nie uczynili. W ocenie Sądu I instancji okoliczność, że nieruchomość wchodzi w skład większego terenu sąsiadującego z obszarem objętym miejscowym planem nie prowadzi do wniosku, że zmiana przeznaczenia gruntów w sposób określony w planie, automatycznie wpływa na sposób korzystania przez skarżących z należącej do nich nieruchomości. Zdaniem Sądu I instancji, z materiału zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że położenie nieruchomości skarżących w stosunku do obszaru objętego planem, na obecnym etapie praktycznie wyklucza możliwość objęcia ich skutkami działań prowadzonych na tym obszarze. Zdaniem Sądu I instancji, skarżący wykazali jedynie interes faktyczny. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący. W pierwszej kolejności zarzucili naruszenie przepisów postępowania tj. art. 3 §1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 oraz w związku z art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a."), a także w związku z art. 101 ust. 1 u.s.g. przez błędnie przyjęcie, że skarżący nie wykazali naruszenia ich interesu prawnego lub uprawnienia na dzień wezwania Rady Miejskiej Konstancin-Jeziorna do usunięcia naruszenia ich interesu prawnego lub uprawnienia. Ponadto skarżący zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 140 w związku z art. 144 i art. 233 k.c., a także w związku z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. oraz w związku z § 1 ust. 2 rozporządzenia Wojewody Mazowieckiego nr 7 i w związku z art. 101 ust. 2 u.s.g., przez ich błędną wykładnię i w konsekwencji niezastosowanie. Polegało to na przyjęciu, że źródłem interesu prawnego skarżących w tej sprawie nie mogą być wyżej wskazane przepisy prawa materialnego regulujące m.in. granice prawa własności, w tym korzystania i rozporządzania nieruchomością oraz prawa sąsiedzkie, a także sposób zagospodarowania nieruchomości. W ocenie skarżących, doszło do pogorszenia ich sytuacji prawnej i ograniczenia przysługujących im uprawnień, a zatem spełniona została przesłanka z art. 101 ust. 1 u.s.g. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Ponadto wnieśli o dopuszczenie dowodu uzupełniającego z dokumentu w postaci operatu szacunkowego przygotowanego przez rzeczoznawcę majątkowego na okoliczność spadku wartości rynkowej nieruchomości skarżących. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Konstancin-Jeziorna wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej, oddalenie wniosku dowodowego skarżących oraz zasądzenie od skarżących na rzecz Gminy Konstancin-Jeziorna kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie ma ustalenie, czy zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżących w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że do tego rodzaju naruszenia w tej sprawie nie doszło, choć argumentacja Sądu I instancji nie jest w całości trafna. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że art. 144 k.c. może być w sprawie ze skargi na uchwałę w przedmiocie planu miejscowego powoływany w celu uzasadnienia twierdzenia, że plan miejscowy narusza interes prawny właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości położonych poza obszarem objętym tym planem. Zachodzi to, jeżeli właściciel nieruchomości objętej planem przy wykonywaniu swego prawa podejmuje działania, które ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych, zakłócają korzystanie z nieruchomości sąsiednich, właścicielowi nieruchomości sąsiedniej przysługuje roszczenie mające na celu ochronę jego prawa własności. Kryteria przeciętnej miary, o której mowa w tym przepisie, mogą być ustalane przy uwzględnieniu norm o charakterze administracyjnoprawnym, w tym wynikających z miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Istnieje bezpośredni związek pomiędzy ustaleniami planu dla nieruchomości w nim uwzględnionej, a sytuacją prawną właścicieli nieruchomości sąsiednich. Związek ten polega na tym, że ustalenia planu, poprzez to, że stanowią podstawę dla określenia przeciętnej miary w rozumieniu art. 144 k.c. dla nieruchomości objętej planem, oddziałują na zakres praw właścicieli nieruchomości sąsiednich. Jest to zależność polegająca na tym, że im więcej może właściciel nieruchomości wyjściowej, tym więcej musi znosić właściciel nieruchomości sąsiedniej (por. wyrok Naczelny Sąd Administracyjny z 3 grudnia 2014 r. sygn. akt II OSK 1206/13). Z tej przyczyny twierdzenie przez Sąd I instancji, że skarżący nie są właścicielami (użytkownikami wieczystymi) działek objętych planem miejscowym, było bez znaczenia dla rozstrzygnięcia. Obawy skarżących dotyczą objęcia działek sąsiadujących z działkami, do których posiadają tytuł prawny, ustaleniami planu miejscowego dopuszczającymi zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (§ 8 pkt 1 planu) oraz urządzenie drogi wewnętrznej (§ 8 pkt 15 planu). W ocenie skarżących, dopuszczenie tego rodzaju zagospodarowania działek będzie sprzeczne z przepisami rozporządzenia Wojewody Mazowieckiego nr 7, a w konsekwencji "zmieni" na tyle obszar ustanowionego tym rozporządzeniem parku krajobrazowego i jego otuliny, że wpłynie to negatywnie na wartość nieruchomości, do których skarżących posiadają tytuł prawny, ponieważ nie będą one już sąsiadowały bezpośrednio z terenem parku krajobrazowego. Tego rodzaju obawy nie mogą jednak prowadzić do wniosku, że interes prawny skarżących wynikający z norm prawa cywilnego lub przepisów cytowanego rozporządzenia nr 7, został w tej sprawie naruszony. Przede wszystkim zarówno urządzenie drogi wewnętrznej, jak również realizacja zabudowy mieszkaniowej nie jest możliwa tylko na podstawie planu miejscowego. Plan miejscowy może bowiem tego rodzaju zagospodarowanie dopuszczać, lecz dla realizacji konkretnych inwestycji konieczne uzyskanie jest szeregu decyzji właściwych organów administracyjni publicznej. Na etapie tych postępowań organy zobowiązane są badać zgodność inwestycji ze szczegółowymi przepisami obowiązującymi dla tego terenu, nie tylko wynikającymi z planu miejscowego. Przykładowo, w toku postępowania zmierzającego do wydania pozwolenia na budowę, właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. (art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.). Ponadto właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (art. 35 ust. 1 pkt 2 cytowanej ustawy Prawo budowlane). W praktyce oznacza to, że na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej będzie zobowiązany dokonać oceny realizacji inwestycji pod kątem zakazów wynikających z rozporządzenia ustanawiającego na tym terenie formę ochrony przyrody w postaci parku krajobrazowego. Ponadto, z § 17 ust. 3 zaskarżonej uchwały wynika, że zarówno dla obszaru Chojnowskiego Parku Krajobrazowego, jak również dla obszaru otuliny tego parku, które to obszary znajdują się w granicach obszaru objętego planem, obowiązują zakazy, nakazy i ograniczenia określone w odpowiednich przepisach odrębnych dotyczących ochrony tych obszarów, a więc przede wszystkim przepisach ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2013 r., poz. 627 ze zm.) i rozporządzenia Wojewody Mazowieckiego nr 7 wydanego na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w art. 16 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody i w celu jego wykonania. Brak jest więc podstaw, żeby podzielić obawy skarżących dotyczące zgodności planu z przepisami rozporządzenia nr 7 Wojewody Mazowieckiego. Normę z § 17 ust. 3 planu należy odczytywać jako lex specialis wobec pozostałych ustaleń planu miejscowego, co oznacza, że przewidziane w planie zagospodarowanie poszczególnych obszarów jest dopuszczalne, o ile nie pozostaje w sprzeczności z odrębnymi przepisami regulującymi status prawny obszarów chronionych. Powyższe oznacza, że w niniejszej sprawie nie można mówić o naruszeniu interesu prawnego skarżących. To z kolei oznacza, że na uwzględnienie nie zasługiwały zarzuty skargi kasacyjnej. Wbrew stanowisku Sąd I instancji, przepisy art. 140 w związku z art. 144 i art. 233 k.c., a także art. 6 ust. 2 u.p.z.p. oraz § 1 ust. 2 rozporządzenia Wojewody Mazowieckiego nr 7 mogłyby stanowić źródło interesu prawnego skarżących w niniejszej sprawie, jako podmiotów posiadających tytuł prawny do działek sąsiadujących z działkami objętymi planem. Stan faktyczny i prawny tej sprawy nie pozwalał jednak na stwierdzenie, że interes prawny skarżących został naruszony ustaleniami zaskarżonej uchwały. Zarzut wadliwej kontroli działalności organu administracji publicznej dokonanej w tej sprawie przez Sąd I instancji, a więc zarzut naruszenia art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., okazał się więc nieuzasadniony. Stwierdzenie, że w sprawie nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżących obligowało Sąd I instancji do zastosowania art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w związku z art. 101 ust. 1 u.s.g. Z tych względów i na podstawie art. 184 w związku z art. 182 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.