I OSK 604/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska (spr.) sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Dorota Apostolidis Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Baryga po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.K. i M.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 5 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Ol 608/13 w sprawie ze skargi J.K. i M.K. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia nieruchomości oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 608/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę M. K. i J. K. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] w przedmiocie udostępnienia nieruchomości. Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: [...] S.A., działając jako wykonawca inwestycji celu publicznego, w ramach umowy zawartej z właścicielem urządzeń przemysłowych [...] S.A. z/s w Gdańsku, wystąpiła do Starosty Ostródzkiego z wnioskiem o wydanie decyzji zobowiązującej M. i J. małż. K. do czasowego udostępnienia nieruchomości, będących ich własnością, położonych w obrębie nr 8 J., gmina Morąg, oznaczonych w rejestrze gruntów jako działki: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] oraz nr [...] w celu przeprowadzenia niezbędnych prac remontowo-konserwacyjnych. Przedmiotowy wniosek poprzedzony był rokowaniami przeprowadzonymi z właścicielami w celu uzyskania ich zgody na udostępnienie wskazanych nieruchomości, jednak prowadzone pertraktacje nie przyniosły rezultatu. Decyzją z dnia [...] maja 2013 r. Starosta Ostródzki odmówił zobowiązania M. i J. małż. K. do udostępnienia wnioskowanych przez [...] S.A. nieruchomości. Od decyzji tej Spółka wniosła odwołanie. Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski uchylił zaskarżoną decyzję Starosty Ostródzkiego w całości. Ponadto zobowiązał właścicieli wyżej wymienionych nieruchomości do udostępnienia ich Spółce na okres 6 miesięcy, w celu wykonania czynności związanych z konserwacją i remontem na linii 110 kV relacji Morąg – Zalewo. Organ zobowiązał również [...] S.A. do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po zakończeniu wykonywania prac remontowo-konserwacyjnych, a jeżeli nie byłoby to możliwe albo powodowałoby nadmierne trudności lub koszty, do wypłaty odszkodowania. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, iż Starosta niesłusznie przyjął, że charakter prac planowanych przez Spółkę wynika z umowy zawartej w dniu 20 kwietnia 2012 r. pomiędzy Spółkami: [...] z/s w Gdańsku i [...] S.A., gdzie prace te określa się jako "Budowa stacji 110/15 kV GZP Zalewo". Organ I instancji nie odniósł się bowiem do zebranego w toku postępowania materiału dowodowego, a swoje orzeczenie wydał tylko w oparciu o nazwę zadania zleconego wykonawcy w umowie pomiędzy ww. spółkami, tj. wykonanie prac budowlanych określonych jako "Budowa stacji 110/15 kV GPZ Zalewo". Zdaniem Wojewody wykonawca, zarówno we wniosku, jak i na etapie prowadzenia negocjacji z właścicielami oraz w toku samego postępowania, wyjaśnił jaki zakres prac zostanie wykonany na poszczególnych nieruchomościach. Wskazał również, iż "Budowa stacji 110/15 kV GPZ Zalewo" jest nazwą zadania inwestycyjnego w ramach którego będą wykonane prace – budowa nowej stacji GPZ Zalewo oraz remont istniejącej linii. Bezsporny jest fakt, że napowietrzna linia energetyczna Morąg – Zalewo, przebiegająca przez nieruchomości Państwa K., jest linią o napięciu 110 kV, o czym świadczy decyzja Głównego Architekta Wojewódzkiego z dnia [...] lipca 1985 r. – nr [...] udzielająca pozwolenia na jej budowę. Załączone dotąd niższe napięcie – 15 kV – nie zmienia charakteru linii. Wojewoda podkreślił nadto, że treść wniosku Spółki z dnia 12 lutego 2013 r. oraz pism, złożonych w toku postępowania, jest wystarczająca i jednoznacznie wskazuje na remontowo-konserwacyjny charakter planowanych robót. Skargę od powyższej decyzji wnieśli M. K. i J. K., zarzucając organowi naruszenie: 1) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 6 pkt 2, art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez uchylenie decyzji Starosty Ostródzkiego i zezwolenie na ograniczenie na okres 6 miesięcy władania nieruchomościami należącymi do M. K. i J. K. celem dokonania czynności związanych z konserwacją i remontem linii relacji Morąg – Zalewo, zakładając, że istniejąca linia jest 110 kV, a nie chodzi o modernizację linii z 15 kV na 110 kV przyjmując, iż zachodzą przesłanki wskazane w art. 124b ustawy o gospodarce nieruchomościami; 2) art. 124b ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 3 ust. 8 ustawy – Prawo budowlane przez błędne zastosowanie przejawiające się w przyjęciu, iż zaplanowana inwestycja przez [...] S.A. o nazwie "Budowa stacji 110/15 KV GPZ Zalewo" jest w rzeczywistości modernizacją linii zamiast uznania, iż mamy do czynienia z nową inwestycją energetyczną, bo fakt jest taki, że jest prowadzona przebudowa z dotychczasowej 15 kV na 110 kV; 3) art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w związku z art. 3 pkt 8 ustawy – Prawo budowlane przez uchylenie decyzji Starosty Ostródzkiego i zezwolenie [...] S.A. na realizację inwestycji celu publicznego polegającej na przebudowie linii elektroenergetycznej, bez rozważenia tego, aby przebieg planowanej inwestycji był dla nieruchomości skarżących jak najmniej uciążliwy, a zakres ingerencji inwestora w prawa właściciela nieruchomości sprowadzony do niezbędnego minimum; 4) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez uchylenie decyzji Starosty Ostródzkiego i zezwolenie na realizację inwestycji celu publicznego polegającej na przebudowie linii elektroenergetycznej z 15 kV na 110 kV, pomimo prowadzonych rokowań w przedmiocie udzielenia zezwolenia przez skarżących na ograniczenie korzystania z ich nieruchomości, albowiem w trakcie prowadzonych "rokowań" inwestor całkowicie ignorował składane przez właścicieli zarzuty oraz propozycje zmiany zakresu inwestycji; 5) przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez ich niezastosowanie i przyjęcie przez Wojewodę Warmińsko-Mazurskiego, że w pojęciu "zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości przewodów służących do przesyłu energii elektrycznej" mieści się pojęcie przebudowy istniejącej linii energetycznej co wypełnia przesłanki art. 124b ustawy o gospodarce nieruchomościami i w związku z tym uznano, że w sprawie zostały prawidłowo przeprowadzone rokowania zmierzające do zawarcia ugody; 6) art. 7 k.p.a., wyrażające się w zaniechaniu podjęcia czynności pozwalających na ustalenie koniecznego stanu faktycznego (sprawdzenia, czy spełnione są przesłanki konieczne dla zastosowania art. 124b ustawy o gospodarce nieruchomościami), a więc czy roboty planowane przez wnioskodawcę mają charakter remontowych. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wskazał, iż nie ulega wątpliwości, że skarżący nie wyrazili zgody na wejście na ich nieruchomości celem umożliwienia uczestnikowi postępowania wykonania prac remontowych na linii energetycznej przebiegającej przez nieruchomości będące własnością skarżących, pomimo że uczestnik postępowania zwracał się do skarżących z taką prośbą. W ocenie Sądu także charakter prac jakie zamierzał wykonać uczestnik postępowania na linii energetycznej przemawia za prawidłowością zastosowania w sprawie trybu z art. 124b ustawy o gospodarce nieruchomościami. Sąd uznał, iż Wojewoda właściwie przyjął, że charakter prac jakie miały być zrealizowane na nieruchomościach należało zakwalifikować jako remont. Spółka [...] nie zamierzała wykonać bowiem nowej sieci, przebudować jej, czy też odbudować istniejącej sieci przechodzącej przez nieruchomość skarżących. Zakres robót ograniczał się jedynie do wymiany uszkodzonych brakujących elementów słupów, wymiany przewodu odgromowego, naprawy uziemień i pomiaru napięcia, wymiany izolacji, uzupełnienia ubytków i konserwacji fundamentów. Charakteru wykonanych robót jako remontu tego odcinka sieci nie zmienia okoliczność wymiany elementów konstrukcyjnych dwóch słupów o numerach 29 i 31. Przyjąć bowiem należało, zdaniem Sądu, że przedmiotem oceny co do kwalifikacji wykonanych robót winien być cały odcinek sieci przechodzący przez nieruchomość skarżących, a charakter tego zamierzenia inwestycyjnego w odniesieniu do spornego odcinka sieci należało określić jako wykonywanie robót remontowych. Nie można także było przyjąć, że Spółka wykonywała nową linię energetyczną lub też dokonała przebudowy linii ze względu na okoliczność, że dotychczas na linii było załączone niższe napięcie – 15 kV. Z przedłożonych przez Spółkę dokumentów wynika bowiem, że linia była zbudowana jako linia energetyczna 110 kV. Okoliczność załączenia niższego napięcia nie może oznaczać, że linia energetyczna traci przez to parametry linii w jakiej ją zaprojektowano i zbudowano, a załączenie następnie wyższego napięcia o wartości takiej w jakiej zbudowano linię, powoduje zmianę charakteru linii energetycznej. Nie można też przyjąć, że okoliczność wcześniejszego załączenia napięcia 15 kV, samo w sobie zmienia charakter linii energetycznej i robót wykonanych na tej linii. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli M. K. i J. K., prawidłowo reprezentowani, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia i zasądzenia kosztów postępowania. Skarga kasacyjna oparta została na podstawie z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", a wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego: 1) niewłaściwe zastosowanie i wadliwą wykładnię art. 124b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651) w związku z art. 3 ust. 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane czego skutkiem było przyjęcie, że inwestycja wykonywana przez uczestniczkę – [...] S.A. o nazwie "Budowa stacji 110/15 kv GPZ Zalewo" jest remontem linii, podczas gdy w istocie stanowiła przebudowę dotychczasowej linii o napięciu 15 kV na 110 kV, a charakteru tej konkluzji nie zmienia fakt wybudowania przedmiotowej linii pierwotnie jako linii 110 kV, które to uchybienie stanowi jednocześnie naruszenie proceduralne art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a.; 2) przez niewłaściwą wykładnię w uzasadnieniu wyroku art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który to artykuł w ocenie WSA nie powinien być zastosowany w tej sprawie, co wynikało z błędnej oceny zakresu wykonanych prac uznanych za remontowe, a nie budowlane, co według WSA sprawiało, że wobec braku zgody właścicieli nieruchomości na wejście na grunt, inwestor zobowiązany był do uzyskania decyzji zobowiązującej właściciela do udostępnienia nieruchomości celem dokonania na niej czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii urządzeń służących m.in. do przesyłania energii elektrycznej, podczas gdy prace prowadzone przez uczestniczkę były w istocie przebudową linii a wykonawca powinien był uzyskać decyzję, na mocy której sposób korzystania z nieruchomości zostałby ograniczony poprzez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzanie na nieruchomości urządzeń służących m.in. do przesyłania energii elektrycznej, tj. decyzję opartą na art. 124 u.g.n., które to uchybienie stanowi jednocześnie naruszenie proceduralne art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. [...]S.A. z/s w Olsztynie wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej, informując jednocześnie o zmianie nazwy (odpis z KRS). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W sprawie spór dotyczy podstawy prawnej decyzji. Był nią art. 124b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zaś skarżący uważają, że powinien to być art. 124 tej ustawy. Nie ma wątpliwości co do tego, że skoro na nieruchomości skarżących posadowione są urządzenia służące do przesyłania energii wkracza to w ich prawo własności. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami dopuszczają takie sytuacje. Artykuł 124 stanowi, że starosta może ograniczyć sposób korzystania z nieruchomości, wydające zezwolenie na zakładanie ciągów, przewodów, linii przesyłowych, zaś art. 124b przewiduje, że organ ten może zobowiązać właściciela nieruchomości do jej udostępnienie w celu wykonania konserwacji, remontów, usuwania awarii tychże urządzeń. Z akt sprawy wynika, że umowa jaka zawarta została między [...] S.A. z/s w Gdańsku a [...] S.A. z/s w Olsztynie mówiła o budowie stacji 110/15 kV GPZ Zalewo. Jednak [...] konsekwentnie w całym postępowaniu podnosiła, iż chodzi o remont urządzeń znajdujących się na nieruchomości skarżących. W korespondencji z nimi prowadzonej informowała, że zostanie przeprowadzona modernizacja urządzeń i jakie prace zostaną wykonane. Skarżący zaś twierdzili, także konsekwentnie w całym postępowaniu, iż jest to w istocie budowa nowych urządzeń. Starosta Ostródzki, rozpoznając wniosek Spółki [...] wziął pod uwagę tylko przedmiot umowy, zaś Wojewoda Warmińsko-Mazurski również właśnie korespondencję prowadzoną pomiędzy Spółką a skarżącymi. Należy podkreślić, że obowiązkiem organu jest wyjaśnienie stanu sprawy, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, o której mowa w art. 7 k.p.a., co nakazuje wzięcie pod uwagę całego materiału dowodowego. Zasadnie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał, iż Wojewoda postąpił zgodnie z tą zasadą, biorąc pod uwagę cały materiał dowodowy sprawy, a nie tylko umowę, jak to uczynił Starosta. Mając na uwadze właśnie konsekwentne wyjaśnienia [...] S.A., pozwolenie na budowę linii 110 kV, jak i wykonany już przez Spółkę zakres robót należy zgodzić się z Wojewódzkim Sądem, że skarżący jednak nie mieli racji, a prace przy urządzeniach przesyłowych miały za cel ich remont. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.).