IV SAB/Wa 338/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.) Sędziowie sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska sędzia WSA Tomasz Wykowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi W. F. na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania 1. zobowiązuje Prezydenta W. do rozpatrzenia wniosku W. F. z dnia 27 grudnia 2005 r. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną – w terminie dwóch miesięcy od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; 2. stwierdza, że Prezydent W. dopuścił się bezczynności w zakresie rozpatrzenia wniosku, o którym mowa w pkt 1. wyroku; 3. stwierdza, że bezczynność Prezydenta W. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. wymierza Prezydentowi W. grzywnę w wysokości 500 (pięćset) złotych; 5. zasądza od Prezydenta W. na rzecz skarżącego W. F. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 12 czerwca 2015r. W.F. wniósł skargę na bezczynność Prezydenta W. w sprawie dotyczącej ustalenia na podstawie art. 73 ust.4 ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z póź. zm.) odszkodowania za wywłaszczenie działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 37m2, oraz nr [...] o powierzchni 148 m2 z obrębu [...] zajęty pod drogę publiczną ulicę [...] i jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 37 m2 zajęty pod drogę publiczną ulicę [...]. Wskazując, że stosowny wniosek został złożony dnia 27 grudnia 2005r. przez J.F. i W.F. Pomimo uznania przez Wojewodę [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2014r. zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie i wyznaczenia mu przez w/w organ 3-miesięcznego terminu na rozpoznanie sprawy, Prezydent W. do dnia wniesienia skargi nie wydał stosownego rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, że z akt sprawy faktycznie wynika, że dnia 27 grudnia 2005r. przez J.F. i W.F. wystąpili o ustalenie i wypłatę odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną ul. [...]. Z odpisu z księgi wieczystej KW Nr [...] z dnia 4 września 2014 roku wydanego przez Centralną Informację Ksiąg Wieczystych Ekspozyturę w [...] wynika, że współwłaścicielami nieruchomości stanowiącej część ul. [...] i ul. [...] stanowiącą działki ewidencyjne oznaczone w ewidencji gruntów w obrębie [...] jako działki nr [...] (opisana jako droga ul. [...] róg ul. [...]) i nr [...] o powierzchni łącznej 74 m2 (opisana jako droga ul. [...]) są T.Z. w udziale 1/2 części, I.F. (c. A. i M.) i W.F. (S. i E.) w udziale 1/2części na zasadach wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej. Pod wykreślonymi numerem w dziale l-O 1.4 - oznaczenie nieruchomości wpisana była działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] (opisana jako droga ul. [...] róg ul. [...]), nr [...] z obrębu [...] (opisana jako droga - ulica [...]). Z powyższego odpisu wynika, że działka nr [...] z obrębu [...] odłączona została do KW [...]. Dział III i IV księgi wieczystej brak wpisów. Właścicielami ww. nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 roku byli; - T.Z. (s. J. i J.) w udziale 1/2 części - I.F. (c. A. i M.) i W.F. (s. S. i E.) w udziale 1/2 części na zasadach wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej. Pismem z dnia 27 września 2013 roku Wydział Nieruchomości Skarbu Państwa na art. 64 § 2 kpa wezwał Panią I.F. oraz Pana W.F. do uzupełnienia wniosku poprzez podpisanie go przez Panią I.F. i Pana W.F. w związku z kopią podpisu widniejącą na piśmie. W/w pismo kierowane do pełnomocnika Pana W.F. Pani A.P. z Kancelarii Adwokackiej, odebrane zostało przez Kancelarię Adwokacką w dniu 3 października 2013r. siedmiodniowy termin uzupełnienia podpisu przez Pana W.F. upływał 10 października 2013r. Zawiadomieniem z dnia 26 listopada 2013 roku wobec nieuzupełnienia braków w w/w terminie, zgodnie z dyspozycją art. 64 § 2 kpa wniosek dotyczący ustalenia wysokości i wypłaty został pozostawiony bez rozpoznania. Adwokat A.P. działająca w imieniu Pana W.F. 7 stycznia 2014 złożyła zażalenie na bezczynność Prezydenta W . Rozpatrując przedmiotowe zażalenie Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2014 roku uznał zażalenie za uzasadnione i wyznaczył Prezydentowi W. 3 miesięczny termin na podjęcie stosownego rozstrzygnięcia. Decyzją Nr [...] z dnia [...] lipca 2013 roku Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Powiat W. (obecnie W.) z mocy prawa dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości zajętej pod część ulicy [...] w W. oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni 37 m2 z obrębu [...] stanowiąca część gruntów uregulowanych w księdze wieczystej KW Nr [...]. W rozdzielniku w/w decyzji jako stronę postępowania wskazał: I.F. i W.F. Na podstawie w/w decyzji Wojewody [...] w księdze wieczystej o numerze KW Nr [...] wpisano jako właściciela Miasto W. do gruntu stanowiącego działkę ewidencyjną nr [...] o powierzchni 37 m2 z obrębu [...]. Dział III i IV księgi wieczystej nie zawiera wpisów. Potwierdza to odpis zwykły księgi wieczystej z dnia 19 listopada 2014 roku wydany przez Centralną Informację Ksiąg Wieczystych Ekspozyturę w W. Decyzją Nr [...] z dnia [...] lipca 2013 roku Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości zajętej pod część ulicy [...] w W. oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie ewidencyjnym [...] jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni 37 m2 oraz [...] o powierzchni 148 m2, stanowiącej część gruntu uregulowanego w księdze wieczystej KW Nr [...]. W rozdzielniku w/w decyzji jako stronę postępowania wskazał: I.F. i W.F. Z informacji otrzymanej z Biura Geodezji i Katastru w dniu 29 października 2014 roku wynika, że działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 2718 1112 została podzielona, w wyniku podziału powstały działki ewidencyjne nr [...] o powierzchni 37 m2 oraz nr [...] o powierzchni 2681 m2. Na podstawie w/w decyzji Wojewody [...] w księdze wieczystej o numerze KW Nr [...] wpisano jako właściciela Miasto W. do gruntu stanowiącego działkę ewidencyjną nr [...] o powierzchni 148 m2 z obrębu [...] i nr [...] o powierzchni 37 m2 z obrębu [...]. Dział III i IV księgi wieczystej nie zawiera wpisów. Potwierdza to odpis zwykły księgi wieczystej z dnia 15 października 2014 roku wydany przez Centralną Informację Ksiąg Wieczystych Ekspozyturę w W. Urząd W. powziął informację, że Pan T.Z. (s. J. i J.) zmarł [...] listopada 2007 roku. Jak wynika z powyższego, Wojewoda [...] w decyzji Nr [...] z dnia [...] lipca 2013 roku jako strony postępowania uznał tylko Panią I.F. i Pana W.F., jak również tylko do nich skierował decyzję. Nie uwzględnił spadkobierców Pana T.Z. Prezydent W. dnia 18 listopada 2014 wystąpił zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego, z wnioskami o stwierdzenie nieważności ostatecznych decyzji Wojewody [...] Nr [...] i Nr [...] obie z dnia [...] lipca 2013 roku oraz następnie, w chwili wszczęcia postępowań w sprawie stwierdzenia nieważności o wstrzymanie wykonania decyzji Wojewody [...] Nr [...] i Nr [...] obie z dnia [...] lipca 2013 roku zgodnie z art. 159 § 1 kpa. z uwagi na to, że w decyzjach z dnia [...] lipca 2013 roku Wojewoda [...] nie uwzględnił wszystkich stron postępowania tj. następców prawnych Pana T.Z. W związku z tym, iż zostały skierowane wnioski do Ministra Infrastruktury organ pismem z dnia 21 kwietnia 2015 roku poinformował strony przedmiotowego postępowania, iż rozstrzygnięcie merytoryczne w przedmiotowej sprawie nastąpi do 31 grudnia 2015 roku. Minister Infrastruktury i Rozwoju Postanowieniami znak [...] i znak [...] oba z dnia [...] marca 2015 roku odmówił wstrzymania wykonania decyzji Wojewody [...] Nr [...] i Nr [...] obie z dnia [...] lipca 2013 roku. Następnie decyzjami z dnia [...] kwietnia 2015 roku Minister Infrastruktury i Rozwoju znak [...] i znak [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] Nr [...] i Nr [...] obie z dnia [...] lipca 2013 roku. W uzasadnieniu wskazał, iż fakt, że nie wszystkie strony postępowania (spadkobiercy T.Z.) brały udział w postępowaniach przed Wojewodą [...] zakończonych decyzjami z dnia [...] lipca 2013 roku mogłoby stanowić ewentualnie podstawę do wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. Jednocześnie wskazał, iż decyzje Wojewody nie są obarczone żadnymi wadami wymienionymi wart. 156 § 1 Kpa, które uzasadniałyby stwierdzenie nieważności tych decyzji. Pismem z dnia 12 czerwca 2015 roku Wydział Nieruchomości Skarbu Państwa zwrócił się do Pana A.Z. - syna Pana T.Z. czy jako potencjalny spadkobierca wiedział o wydaniu przez Wojewodę [...] decyzji Nr [...] i Nr [...] (obie z dnia [...] lipca 2013 roku). Ewentualnie czy występował o wznowienie postępowania zakończonego ostatecznymi decyzjami Wojewody [...], gdyż w przedmiotowych decyzjach Wojewoda [...] nie uwzględnił wszystkich stron postępowania tj. następców prawnych Pana T.Z. Jednocześnie w celu ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną (gminną) zlecone zostało wykonanie przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego określającego wartość prawa własności działek ewidencyjnych: nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 37m2, nr [...] o powierzchni 148 m2 z obrębu [...] zajęty pod drogę publiczną ulicę [...] i nr [...] z obrębu [...]. Organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie konieczne jest uzupełnienie materiału dowodowego o wyjaśnienia od Pana A.Z. oraz po otrzymaniu operatu szacunkowego wyznaczenie rozprawy administracyjnej. Ponadto zaznaczył, że na każdym stadium postępowania strona jest informowana o czynnościach podejmowanych w tej sprawie, jak również została poinformowana o przewidywanym terminie zakończenia postępowania, tj. do dnia 30 grudnia 2015 roku. Zatem w przedmiotowej sprawie w ocenie organu zostały spełnione przesłanki wynikające ż treści art. 35 i 36 kodeksu postępowania administracyjnego a działania Prezydenta nie wyczerpują znamion przewlekłości postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Dokonując oceny wniesionej skargi, Sąd uznał, że jest ona uzasadniona w zakresie w jakim zarzuca organowi bezczynność. Bezczynność organu zachodzi bowiem wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie - ale mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Tak rozumiana bezczynność oznacza naruszenie prawa obywatela UE do dobrej administracji. Prawo do dobrej administracji wynika z treści art. 41 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (Dz.U.UE.C.2007.303.1). Jednym z fundamentalnych elementów tego prawa jest w myśl art. 41 ust. 1 Karty, prawo do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie przez instytucje, organy i jednostki organizacyjne Unii. Trzeba podkreślić, że dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma znaczenia z jakich powodów dany akt administracyjny nie został wydany, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu. Okoliczności, które spowodowały zwłokę organu oraz sposób działania organu w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania), w tym stopień przekroczenia terminów, mają znaczenie dla oceny sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca w rozumieniu art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej jako ppsa. Sąd stwierdza, że okoliczności faktyczne niniejszej sprawy nie są sporne. Jak wynika z akt administracyjnych wnioskiem z dnia 27 grudnia 2005r. J.F. i W.F. wystąpili o ustalenie i wypłatę odszkodowania za wywłaszczenie działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 37m2, oraz nr [...] o powierzchni 148 m2 z obrębu [...] zajętej pod drogę publiczną ulicę [...] i jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 37 m2 zajęty pod drogę publiczną ulicę [...], w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 roku - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Zawiadomieniem z dnia 21 kwietnia 2006r. organ wszczął postępowanie w sprawie, informując jednocześnie strony o trybie i przesłankach jakie winny być spełnione aby doszło do wydania żądanej decyzji. Następnie w dniu 27 września 2013r. wezwał strony do uzupełnienia wniosku o oryginalne podpisy w związku z ich kopią widniejącą na wniosku. Zarządzeniem z dnia 26 listopada 2013r. pozostawił zaś wniosek bez rozpoznania, uznając, że podpisanie wniosku przez pełnomocnika zawodowego nie spełnia przesłanki uzupełnienia braków formalnych wniosku. Na skutek wniesionego zażalenia na nierozpoznanie sprawy w terminie, postanowieniem z dnia [...] marca 2014r. Wojewoda [...] uznał zażalenia stron za zasadne, zakwestionował także pozostawienie wniosku przez Prezydenta W. bez rozpoznania i wyznaczył organowi 3 miesięczny termin na podjęcie rozstrzygnięcia. Do dnia wniesienia skargi czyli rok od upływu terminu zakreślonego przez Wojewodę organ nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie. Z akt sprawy wynika, że zawiadomieniem z dnia 30 września 2014r. wyznaczono nowy termin jego rozpoznania tj. 31 marca 2015r. wskazując, że na obecnym etapie postępowania konieczne jest zlecenie operatu szacunkowego. Następnie przesunięto ten termin zawiadomieniem z dnia 21 kwietnia 2015r. na 31 grudnia 2015r. tym razem wskazując, że koniecznym do rozpoznania sprawy jest wcześniejsze rozstrzygniecie przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Wodnej wniosku o stwierdzenie nieważności ostatecznych decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2013r. : Nr [...] stwierdzającej nabycie przez Powiat W. (obecnie Miasto W.) z mocy prawa dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości zajętej pod część ulicy [...] w W. oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni 37 m2 z obrębu [...] stanowiącej część gruntów uregulowanych w księdze wieczystej KW Nr [...]. oraz decyzji Nr [...] stwierdzającej nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości zajętej pod część ulicy [...] w W. oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie ewidencyjnym [...] jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni 37 m2 oraz [...] o powierzchni 148 m2, stanowiącej część gruntu uregulowanego w księdze wieczystej KW Nr [...]. W ocenie Sądu analiza akt sprawy nie budzi wątpliwości, iż ponad 9 letni okres prowadzenia postępowania, w tym kilka lat całkowitej bezczynności, oznacza, że słusznie strona skarżąca zarzuca organowi bezczynność. Nie ulega bowiem wątpliwości, że postępowanie Prezydenta pozostaje w sprzeczności z zasadą szybkości wyrażoną w art. 12 k.p.a. Podkreślenia wymaga, że z nieuzasadnianych przyczyn przez okres kilku lat po wszczęciu postępowania nie podjął on żadnej czynności w sprawie. Nie wydał również postanowienia o ewentualnym jego zawieszeniu, jeżeli uważał, że jego rozstrzygniecie uzależnione jest od wydania innej decyzji. Nie informował także stron o przyczynach zwłoki. Stosowne czynności w tym zakresie podjął dopiero po zobowiązaniu go do rozpoznania sprawy przez Wojewodę. Takie procedowanie podważa wyrażoną w art. 8 k.p.a zasadę prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa. Zasady ogólne wyrażone wart. 6-16 k.p.a nie są bowiem tylko dezyderatami czy postulatami bądź nie wiążącymi zaleceniami, ale stanowią normy prawne obowiązujące, ustalające prawne wytyczne działania organów administracji. Stanowią one integralną część przepisów regulujących procedurę administracyjną i są dla organów administracji wiążące na równi z innymi przepisami tej procedury, są wytycznymi do stosowania przepisów Kodeksu i dlatego należy je stosować razem z przepisami dotyczącymi poszczególnych instytucji procesowych. Taki charakter zasad ogólnych jest powszechnie akceptowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz w literaturze (por. wyrok NSA z dnia 4 maja 1982 r., sygn. akt I SA 258/82, ONSA 1982, z. 1, poz. 53; wyrok NSA z dnia 29 stycznia 1992 r., sygn. akt SAlKa 963/91; Z. Janowicz: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1996; E. Ochendowski: Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądem administracyjnym, Toruń 1996). Zasada m.in. szybkości wynika wprost z art. 12 k.p.a, który nakazuje, aby organy administracji działały możliwie szybko, a sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwiane niezwłocznie. W związku z tym nowy termin załatwienia sprawy, wyznaczony przez organ w trybie art. 36 § 1 k.p.a, należy oceniać przez pryzmat generalnej zasady szybkości postępowania w powiązaniu z podanymi przez organ przyczynami zwłoki. W związku z powyższym zarzut bezczynności organu przy rozpoznawaniu wniosku skarżących należało uznać za uzasadniony. Stwierdzenie stanu bezczynności zobowiązuje sąd administracyjny do zastosowania art. 149 p.p.s.a. Stosownie do tej regulacji, sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 a p.p.s.a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo-uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie- sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, termin 2 miesięcy od daty zwrotu akt organowi, jest terminem z całą pewnością wystarczającym do tego aby zakończyć postępowanie administracyjnej w niniejszej sprawie. Powyższe okoliczności przemawiają również za uznaniem, że bezczynność Prezydenta W. miała rażący charakter skoro organ ponad 9 lat nie rozpoznał wniosku, a w tym czasie przez kilka lat nie podejmował żadnych czynności i tylko 2 razy poinformował strony o przewidywanym terminie wydania rozstrzygnięcia, podając przyczyny zwłoki. Sąd uznał zatem, że bezczynność organu ustalona od podjęcia postępowania 21 kwietnia 2006r. do dnia wyrokowania jest nadzwyczaj naganna i nosi cechy rażącego naruszenia prawa ze względu na długotrwałość prowadzenia postępowania i brak jakiejkolwiek aktywności organu przez bardzo długi okres. Uwzględniając skargę, przy takiej ocenie zaniechania organu jak przedstawiona wyżej, na podstawie art. 149 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd z urzędu orzekł o wymierzeniu organowi grzywny, biorąc pod uwagę zaniechania organu w podejmowaniu czynności zmierzających do zakończenia postępowania w sprawie w terminach wynikających z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz uznając, że wysokość wymierzonej grzywny jest adekwatna do stopnia przyczynienia się organu do rażącej bezczynności przekraczającej wielokrotnie maksymalny dwumiesięczny termin rozpoznania sprawy. Z powyższych względów, na podstawie art. 149 p.p.s.a w związku z art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w punktach 1-4 sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł na mocy art. 200 w związku z art. 205 powołanej ustawy.