II OSK 951/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Teresa Kobylecka Sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2017r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.D. i A.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 grudnia 2015 r. sygn. akt II SAB/Kr 204/15 w sprawie ze skargi M.D. i A.D. na przewlekłe prowadzenie przez Burmistrza DT postępowania znak [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 8 grudnia 2015 r., sygn. akt II SAB/Kr 204/15 oddalił skargę M.D. i A.D. na przewlekłe prowadzenie przez Burmistrza D.T. postępowania (znak: [...]) w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Powyższy wyrok zapadł na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy. M.D. i A.D wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na przewlekłe prowadzenie przez Burmistrza D.T. postępowania w sprawie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że dnia 3 lipca 2015 r. wystąpili z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, a organ I instancji kilkakrotnie wzywał skarżących do uzupełnienia wniosku. Wyjaśnili, że każdorazowo odpowiadali na wezwania, ale wniosek o wydanie decyzji Burmistrz D.T. pozostawił bez rozpatrzenia. Skarżący złożyli zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania do organu nadrzędnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. postanowieniem z dnia [...]r., nr [...], uznało jednak zażalenie za nieuzasadnione. Podstawą takiego rozstrzygnięcia było przyjęcie, iż nie zostało sprecyzowane żądanie. Twierdzenie to - zdaniem skarżących - jest bezpodstawne ponieważ ostatecznie doprecyzowali przyszłe przeznaczenie budynku na cele biurowe. Zdaniem organu administracji niedopuszczalne było określenie przeznaczenia budynku na cele biurowe, skoro organ nadzoru budowlanego prowadzi postępowanie w sprawie budynku gospodarczego. Oznaczałoby to, że wniosek powinien dotyczyć budynku gospodarczego. Skarżący wskazali, że Burmistrz D.T. decyzją z dnia [...] r. odmówił wydania decyzji o warunkach zabudowy właśnie dla budynku gospodarczego. Sprawa nie została prawomocnie zakończona. Skarżący nie mogli zatem ponownie wystąpić z takim samym wnioskiem. Prowadzenie przez organ nadzoru budowlanego postępowania legalizacyjnego budynku, określonego na tym etapie jako gospodarczego, nie przesądza ostatecznie o docelowym przeznaczeniu budynku. Przede wszystkim jednak nie uniemożliwia dokonania zmiany jego przeznaczenia w trakcie procedury legalizacyjnej. Ostatecznie kwestia ta byłaby rozstrzygnięta na etapie rozpatrywania wniosku o wydanie pozwolenia na jego użytkowanie. W ocenie skarżących organ I instancji nie dołożył należytej staranności dla dokładnego wyjaśnieniu stanu faktycznego, nie uwzględnił specyfiki postępowania o wydanie warunków zabudowy nie dla obiektu projektowanego, lecz już istniejącego, a dla wyjaśnienia domniemanych wątpliwości mógł np. przeprowadzić oględziny na działce, czego jednak zaniechał i procedował jak w przypadku budynku projektowanego. Skarżący podkreślili, że ich wniosek był kompletny i jednoznacznie określał przeznaczenie budynku na l etapie procedury legalizacyjnej. W ocenie skarżących organ administracji, w celu uniknięcia rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji merytorycznej, kończącej postępowanie, stworzył pozory dla sformułowania tezy o tym, że wniosek nie był kompletny i nie wyjaśniał przedmiotu postępowania, pozostawiając wniosek bez rozpoznania. Oznacza to, że organ samorządowy nie wydając decyzji w ustawowym terminie, w sposób rażący naruszył przepisy art. 35 k.p.a. Brak było przesłanek do pozostawienia wniosku bez rozpoznania. W odpowiedzi na skargę Burmistrz D.T. wniósł o jej oddalenie i opisał dotychczasowy przebieg postępowania, wyjaśniając, że w dniu 3 lipca 2015 r. do Burmistrza wpłynął wniosek inwestorów w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pn. cyt: "budynek produkcyjny kat. II - budynek, będący przedmiotem postępowania legalizacyjnego użytkowany jest przejściowo jako zakład pogrzebowy. Po wybudowaniu docelowego budynku zakładu, budynek ten zmieni sposób użytkowania na budynek produkcyjny (kat. II). Linia zabudowy, zgodnie z usytuowanym budynkiem, nie mniejsza niż 15 m od krawędzi jezdni ul. Św. B. A. Ch. na działce nr [...] położonej przy ul. Św. B. A. Ch. w D. T. - obr. D.". W wyniku przeprowadzonej analizy wniosku w dniu 9 lipca 2015 r. organ I instancji wezwał wnioskodawców do uzupełnienia podania z dnia 3 lipca 2015 r. poprzez: 1. sprecyzowanie czy wniosek dotyczy ustalenia warunków zabudowy dla legalizacji zakładu pogrzebowego czy budynku produkcyjnego (w takim przypadku należy wyraźnie wskazać, która z funkcji budynku będzie przedmiotem legalizacji) ewentualnie czy wniosek dotyczy ustalenia warunków zabudowy dla budowy budynku produkcyjnego; 2. w przypadku, gdy wniosek dotyczy ustalenia warunków zabudowy dla budowy budynku produkcyjnego przedłożenie charakterystyki inwestycji (w szczególności rodzaju i wielkości produkcji); 3. w przypadku, gdy wniosek dotyczy ustalenia warunków zabudowy dla legalizacji zakładu pogrzebowego albo budynku produkcyjnego, przedłożenie ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dotyczącej legalizacji zakładu pogrzebowego bądź budynku produkcyjnego; 4. wypełnienie w formularzu wniosku pozycji dotyczących istniejącego zagospodarowania terenu; 4.1 charakterystyki projektowanej zabudowy; 4.2 planowanej powierzchni użytkowej, planowanej powierzchni sprzedaży; 4.3 wjazdu na działkę (istniejący/projektowany zjazd); 4.4 charakterystycznych parametrów inwestycji oraz danych charakteryzujących wpływ inwestycji na środowisko lub jego wykorzystanie; 5. uiszczenie opłaty skarbowej w wysokości 107 złotych. Inwestorzy w piśmie z dnia 16 lipca 2015 r. (data wpływu 21 lipca 2015 r.) odnieśli się jedynie do części określonych w wezwaniu braków. Stwierdzili tylko, że wniosek dotyczy warunków zabudowy w celu legalizacji budynku użytkowanego przejściowo, jako zakład pogrzebowy, jednocześnie wskazując, że w przyszłości budynek ten będzie przeznaczony na cele produkcyjne służące gospodarce rolnej. Zdaniem organu I instancji w żaden sposób nie określili funkcji planowanego obiektu, a jeżeli wniosek dotyczy legalizacji nie uzupełnili podania o dokument to potwierdzający. Burmistrz D.T. wskazał, że realizując zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej ponownie wezwał inwestorów do uzupełniania wniosku przywołując treść § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1589) w celu jednoznacznego oraz czytelnego scharakteryzowania inwestycji przez inwestorów. Równocześnie ponownie wezwano inwestorów o przedłożenie dokumentu potwierdzającego, że niniejsze postępowanie jest częścią postępowania zmierzającego do legalizacji samowoli budowlanej. Odpowiadając na powtórne wezwanie inwestorzy oprócz stwierdzenia, że wniosek dotyczy obiektu istniejącego objętego postępowaniem naprawczym i doręczenia kserokopii postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D. T. nie sprecyzowali zamierzenia inwestycyjnego. W celu wyjaśnienia rozbieżności w kwestii nazewnictwa funkcji legalizowanego budynku występujących między wnioskiem wraz z jego uzupełnieniami, a postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D. T., organ I instancji po raz trzeci wystosował do inwestorów wezwanie. Inwestorzy w odpowiedzi na wezwanie nie tylko nie wyjaśnili rozbieżności w kwestii nazewnictwa, ale dodatkowo stwierdzili, że budynek będzie jednak pełnił funkcję biurową. W związku z nieuzupełnieniem podania w zakresie wskazanym w wezwaniach z dnia 9 lipca 2015 r., z dnia 27 lipca 2015 r. i z dnia 7 sierpnia 2015 r. w piśmie z dnia 28 sierpnia 2015 r. pozostawiono wniosek bez rozpoznania. Inwestorzy w dniu 15 września 2015 r. wnieśli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. zażalenie na przewlekłe załatwienie sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. postanowieniem z dnia [...]r., uznało zażalenie za nieuzasadnione, wskazując, że pomimo wezwań inwestorzy nie uzupełnili w sposób dostateczny wniosku, tak aby możliwe było odpowiednie zakwalifikowanie obiektu. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze, Burmistrz D.T. wskazał, że dokonał wszelkich czynności mających na celu wydanie merytorycznej decyzji o warunkach zabudowy. Art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. 2015 r. poz. 199 z późn. zm.) nakazuje zawarcie we wniosku o ustalenie warunków zabudowy określenia planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych w formie opisowej i graficznej. Doprecyzowaniem powołanych przepisów jest Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. 2003 r. nr 164, poz. 1589). Zasady te stosuje się również do obiektów już istniejących. Niezbędnym elementem wniosku jest przedstawienie charakterystyki inwestycji w taki sposób, aby można było ją odpowiednio zakwalifikować do właściwego rodzaju zabudowy, a "(...) ma to szczególne znaczenie dla określenia dopuszczalności projektowanego zagospodarowania terenu z punktu widzenia przepisów prawa, w tym zasady dobrego sąsiedztwa." ("Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz" Z. Niewiadomski (red.), Warszawa 2008, str. 404-406). Burmistrz D.T. wyjaśnił, że w wezwaniach kierowanych do inwestorów dążył przede wszystkim do ustalenia przeznaczenia legalizowanego ewentualnie projektowanego budynku, jako kluczowego dla wydania prawidłowej merytorycznie decyzji. Ponadto wnioskodawcy posługiwali się rozbieżnym nazewnictwem obiektu (zakład pogrzebowy/budynek produkcyjny), którego precyzyjne określenie jest kluczowe przy stwierdzaniu istnienia kontynuacji funkcji i ma wpływ na końcowy wynik prowadzonego postępowania. Dodatkowo wnioskodawcy przy określaniu przeznaczenia budynku powoływali się na terminologię używaną w prawie budowlanym, mianowicie załącznikiem do ustawy Prawo budowlane, pomimo wspomnianych pouczeń w tym zakresie. Organ administracji zwrócił również uwagę na to, że wątpliwości dotyczyły kwestii czy wniosek dotyczy budowy nowego obiektu czy jest częścią postępowania legalizacyjnego. Opisane powyżej sposoby uzupełnienia wniosku uniemożliwiały organowi administracji prawidłową kwalifikację obiektu, a tym samym wydanie decyzji merytorycznej. Podsumowując Burmistrz D.T. wskazał, że nie można postawić organowi administracji zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania, wobec nieuzupełnienia przez stronę pierwotnego wniosku i pozostawienia sprawy bez rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, powołanym we wstępie wyrokiem z dnia 8 grudnia 2015 r., sygn. akt II SAB/Kr 204/15 na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił. W uzasadnieniu wyroku Sąd wyjaśnił, że sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. poz. 658) sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W sprawach ze skargi na przewlekłość postępowania administracyjnego sąd administracyjny bada, czy podejmowane przez organ czynności zmierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy i podejmuje rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 149 p.p.s.a. Sąd wskazał, że w literaturze przedmiotu i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pod pojęciem przewlekłości postępowania administracyjnego rozumie się stan, w którym organ administracji nie załatwia sprawy w terminie. Podejmowane przez organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nie istotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności, w tym dowodowych, pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (np. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1956/12). Ponadto zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sąd wskazał, że przedmiotem skargi wniesionej w rozpoznawanej sprawie było przewlekłe - w ocenie skarżących - prowadzenie postępowania zainicjowanego ich wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2015 r. poz. 199 z późn.zm.) powołanym przez Burmistrza we wszystkich trzech kolejnych wezwaniach do skarżących, jak i w odpowiedzi na skargę - wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać charakterystykę inwestycji, obejmującą: a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów, b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej, c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko. Zastosowanie w sprawie znajdzie również rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. 2003 r. nr 164, poz. 1589). Sąd wskazał, że we wniosku o ustalenie warunków zabudowy skarżący określili planowaną inwestycję jako "budynek produkcyjny kat. II - budynek, będący przedmiotem postępowania legalizacyjnego użytkowany jest przejściowo jako zakład pogrzebowy. Po wybudowaniu docelowego budynku zakładu, budynek ten zmieni sposób użytkowania na budynek produkcyjny (kat. II)", a takie określenie przeznaczenia obiektów budowlanych nie spełniało warunków określonych w wymienionych powyżej przepisach i Burmistrz wezwał skarżących do sprecyzowania przedmiotu postępowania poprzez określenie, czy wniosek dotyczy warunków zabudowy dla legalizacji zakładu pogrzebowego, czy budynku produkcyjnego, czy też dla budowy budynku produkcyjnego (wówczas należy wskazać rodzaj i wielkość produkcji). Później jeszcze dwukrotnie wzywano skarżących do dokładnego określenia, jakie ma być przeznaczenie budynku będącego przedmiotem postępowania. W ocenie Sądu istotą sporu pomiędzy stronami jest ocena, czy skarżący wykonali wezwania do sprecyzowania przedmiotu postępowania. Zdaniem skarżących ostatecznie doprecyzowali przyszłe przeznaczenie budynku na cele biurowe. Podnieśli również, że prowadzenie przez organ nadzoru budowlanego postępowania legalizacyjnego budynku nie uniemożliwia dokonania zmiany jego przeznaczenia w trakcie procedury legalizacyjnej. Ostatecznie kwestia ta byłaby rozstrzygnięta na etapie rozpatrywania wniosku o wydanie pozwolenia na jego użytkowanie. Wskazano również, że w razie wątpliwości organ mógł przeprowadzić oględziny w terenie. Z takim stanowiskiem nie zgodził się Sąd wskazując, że rozważania na temat zakresu postępowania legalizacyjnego i możliwości zmiany przeznaczenia samowolnie wybudowanego obiektu w trakcie takiego postępowania leżą poza granicami niniejszej sprawy. Natomiast wniosek o ustalenie warunków zabudowy musi precyzyjnie określać przeznaczenie budynku - bez względu na to, czy dotyczy inwestycji dopiero planowanej do wykonania, czy też już istniejącego obiektu budowlanego w trakcie postępowania legalizacyjnego. W przypadku ustalenia warunków zabudowy organ prowadzący postępowanie jest związany wnioskiem inicjującym postępowanie, również co do przeznaczenia obiektu budowlanego. To strona inicjująca postępowanie określa, dla jakiej inwestycji domaga się ustalenia warunków zabudowy, a organ prowadzący postępowanie ustala, czy wydanie decyzji pozytywnej dla wnioskodawcy jest możliwe w świetle przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czy też nie. Jednym z elementów postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest badanie kontynuacji funkcji zabudowy, a więc analiza, czy przeznaczenie, sposób wykorzystania nieruchomości jest zgodny z ładem przestrzennym. Nie można w ramach jednego postępowania określić kilku rodzajów przeznaczenia budynku (zakład pogrzebowy, budynek produkcyjny, gospodarczy, biurowy). Nie ma pod tym względem różnicy pomiędzy postępowaniem w sprawie obiektu już istniejącego i obiektu dopiero planowanego do realizacji. Zdaniem Sądu całkowicie pozbawiona podstaw jest uwaga dotycząca możliwości przeprowadzenia oględzin przedmiotowej nieruchomości. Wszystkie elementy zabudowy winny być dokładnie określone we wniosku wszczynającym postępowanie, który definiuje zakres postępowania. W ocenie Sądu, Burmistrz słusznie nabrał wątpliwości co do zakresu wniosku, bowiem wskazano w nim tylko na przejściowe użytkowanie budynku jako zakładu pogrzebowego i na planowaną zmianę sposobu użytkowania "po wybudowaniu docelowego budynku zakładu". Na pierwsze wezwanie organu skarżący wyjaśnili, że budynek objęty wnioskiem przeznaczony będzie "na cele produkcyjne, służące gospodarce rolnej (...) będzie to obiekt towarzyszący, związany z produkcją warzywniczą". Podkreślili również, że wniosek nie obejmuje nowej, projektowanej zabudowy. W odpowiedzi na drugie wezwanie, przywołujące nomenklaturę używaną w § 2 pkt 1 powołanego wcześniej rozporządzenia, skarżący wyrazili zdziwienie stanowiskiem Burmistrza podkreślając, że przeznaczenie budynku zostało już wskazane. Do pisma dołączyli kopię postanowienia PINB wydanego w postępowaniu legalizacyjnym przedmiotowego budynku jako "budynku gospodarczego". W trzecim wezwaniu Burmistrz wezwał skarżących do wyjaśnienia rozbieżności w kwestii nazewnictwa funkcji legalizowanego budynku występujących pomiędzy wnioskiem i jego uzupełnieniami, a postanowieniem PINB. Wskazano, że "(...) z przedłożonego wniosku wynika wyłącznie, że będzie to obiekt towarzyszący, związany z produkcją warzywniczą, natomiast nie wynika z niego jaką funkcję będzie on spełniał (przykładowo czy będzie się w nim odbywała produkcja, czy będzie służył jako magazyn, czy chociażby będą mieściły się w nim biura)". Skarżący w piśmie z dnia 17 sierpnia 2015 r. poinformowali, że budynek będzie obiektem towarzyszącym produkcji określonej we wcześniejszych pismach i pełnił będzie funkcję biurową. Zdaniem Sądu w tych okolicznościach prawidłowe było pozostawienie wniosku bez rozpoznania. Mimo kolejnych wezwań wnioskodawcy nie sprecyzowali ostatecznie, czy ich wniosek dotyczy zabudowy gospodarczej, produkcyjnej czy usługowej. Samo wskazanie w piśmie z dnia 17 sierpnia 2015 r. na funkcję biurową przy jednoczesnym wskazaniu na "towarzyszenie" funkcji produkcyjnej (związanej z produkcją warzywniczą) nie jest jednoznaczne, zwłaszcza w kontekście powołanego wcześniej postanowienia PINB. Sąd nie dopatrzył się przewlekłości postępowania, lecz stwierdził po stronie Burmistrza dążenie do jednoznacznego ustalenia zakresu wniosku, który - jak już wcześniej wskazano - determinuje również zakres postępowania administracyjnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli do Naczelnego Sądu Administracyjnego M.D. i A.D, reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, który zaskarżonemu wyrokowi zarzucił na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, tj. art. 12 k.p.a poprzez błędne uznanie, że postępowanie administracyjne prowadzone przez Burmistrza D.T. nie kwalifikuje się jako postępowanie prowadzone w sposób przewlekły. Wskazując na powyższy zarzut pełnomocnik skarżących kasacyjnie wniósł o: - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie reformatoryjne w trybie art. 188 p.p.s.a. lub w razie stwierdzenie przez Sąd braku przesłanek do wydania orzeczenia reformatoryjnego: - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; - zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżących wskazał, że organ administracji nie dołożył należytej staranności dla dokładnego wyjaśnieniu stanu faktycznego. Nie uwzględnił specyfiki postępowania o wydanie warunków zabudowy nie dla obiektu projektowanego, lecz już istniejącego. Dla wyjaśnienia domniemanych wątpliwości mógł np. przeprowadzić oględziny na działce, czego jednak zaniechał i procedował, jak w przypadku budynku projektowanego, a nie istniejącego. Wniosek był kompletny i jednoznacznie określał przeznaczenie budynku, co powinno było skutkować wydaniem decyzji merytorycznej: ustalającej lub odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. Skarżący odnieśli wrażenie, iż organ administracyjny kilkakrotnie wzywając do uzupełnienia wniosku, czynił jedynie pozory prowadzenia postępowania, a służyć miały one uniknięciu wydania decyzji merytorycznej i pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Zdaniem pełnomocnika skarżących zwrócić należy uwagę również na fakt braku dla tego terenu obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, za co winę ponosi Burmistrz, ten sam który utrudnia później uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy. Organ administracji mógł np. przeprowadzić rozprawę administracyjną i ustnie przedstawić i uzasadnić swoje wymagania. Inwestorzy również mieliby możliwość uzyskania szczegółowych wyjaśnień. Przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. Organ kierując kolejne wezwania do uzupełnienia wniosku, stwarzał pozory prowadzenia postępowania. Pełnomocnik skarżących kasacyjnie uznał, że Sąd I instancji nie ocenił pod względem merytorycznym treści wezwań do uzupełnienia i bezkrytycznie przyjął, że skoro organ wzywał do uzupełnienia, a strona rzekomo nie zadośćuczyniła wezwaniu, to nie dostrzegł winy organu, lecz jedynie winę strony. Taka merytoryczna analiza Sądu mogłaby doprowadzić do wniosku, że co najmniej nie wszystkie żądania o uzupełnienie były uzasadnione i bezwzględnie konieczne, bez których organ w żaden sposób nie mógłby - zamiast pozostawienia wniosku bez rozpoznania - wydać decyzję merytoryczną. Sąd przyjął zatem system wykładni i oceny, polegający jedynie na formalnym zbadaniu czynności organu, z pominięciem ich wartości merytorycznej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji Sądu. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. Oznacza to, że poza przypadkami wymienionymi w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w rozpoznawanej sprawie nie występują, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Rozpoznawana skarga kasacyjna M.D. i A.D nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego tj. art. 12 k.p.a. zmierzał w istocie do podważenia zasadności oddalenia skargi na przewlekłe prowadzenie przez Burmistrza D.T.. Rozpatrując skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania Sąd I instancji badał czy podejmowane przez organ administracji czynności zmierzały do szybkiego i należytego załatwienia sprawy. Podnieść należy, że zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, jak również zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia - stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej ma miejsce, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żądanych czynności w sprawie lub opieszale prowadził postępowanie i - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Zauważyć przy tym należy, iż przewlekłość postępowania występuje w przypadku podejmowania przez organ czynności nie zmierzających bezpośrednio do załatwienia sprawy (organ powinien wykonywać czynności celowe, a nie jakiekolwiek), albo co prawda organ podejmuje czynności w sprawie, ale czyni to w znacznych odstępach czasu, a także w przypadku przedłużania przez organ zakończenia postępowania i nieustannego wyznaczania nowych terminów zakończenia sprawy bez podania rzeczywistych i uzasadnionych przyczyn takiego działania - co prowadzi do znacznego przesunięcia w czasie załatwienia sprawy decyzją administracyjną. Instytucja skargi na przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania ma bowiem na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. (np. wyrok NSA z dnia 26 października 2012 r., sygn. II OSK 1956/12). Podsumowując wskazać należy, że przewlekłość postępowania zaistnieje wtedy, gdy postępowanie trwało dłużej niż to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne przy jednoczesnym uwzględnieniu stopnia skomplikowania sprawy i jej charakteru związanego z jej przedmiotem i postawą samej strony (stron). Ocena, czy postępowanie przed organem administracji publicznej trwa dłużej niż to konieczne dokonywana musi być na podstawie zarówno charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Sąd I instancji rozpoznając skargę na przewlekłość postępowania ustalił przebieg postępowania i dokonał jego oceny pod kątem, czy ustalone okoliczności wskazują na przewlekłość w działaniach organu, czy też działanie organu prowadzącego postępowanie jest wynikiem okoliczności od niego niezależnych. Sąd również ustalił rodzaj podejmowanych przez organ czynności podkreślając, że mimo kolejnych wezwań wnioskodawcy nie sprecyzowali ostatecznie, czy ich wniosek dotyczy zabudowy gospodarczej, produkcyjnej czy usługowej. Nie ulega wątpliwości, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że Burmistrz D.T. nie naruszył norm ustawowych dotyczących terminów załatwienia spraw, tj. przede wszystkim art. 35 i 12 k.p.a. Analiza przebiegu postępowania przed organem administracji prowadzi do wniosku, że organ administracji działał wnikliwie i szybko oraz dokładał wszelkich starań by zakończyć postępowanie w jak najkrótszym możliwym terminie. Od dnia złożenia wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy (3 lipca 2015 r.) do dnia pozostawienia wniosku bez rozpoznania (28 sierpnia 2015 r.) minęły niespełna 2 miesiące, przy czym organ administracji podejmował czynności bez zbędnej zwłoki (zaledwie kilka dni po składaniu przez skarżących pism), wzywając skarżących trzykrotnie do sprecyzowania wniosku, obligowany przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz wydanego na podstawie art. 67 ust. 3 powyższej ustawy, rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. 2003 r. nr 164, poz. 1589). Za słuszne należy uznać stanowisko Sądu I instancji, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy musi precyzyjnie określać przeznaczenie budynku. W przypadku ustalenia warunków zabudowy organ prowadzący postępowanie jest związany wnioskiem inicjującym postępowanie, m.in. co do przeznaczenia obiektu budowlanego. To wnioskodawca określa, dla jakiej inwestycji domaga się ustalenia warunków zabudowy, a organ prowadzący postępowanie ustala, czy wydanie decyzji pozytywnej dla wnioskodawcy jest możliwe w świetle przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym konieczne jest badanie kontynuacji funkcji zabudowy, a więc analiza, czy przeznaczenie, sposób wykorzystania nieruchomości jest zgodny z ładem przestrzennym. Podsumowując wskazać należy, że nie można skutecznie postawić Burmistrzowi D.T. zarzutu niedochowania należytej staranności w takim prowadzeniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Zarzut naruszenia art. 12 k.p.a. okazał się więc niezasadny. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.