VI SA/Wa 1963/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Kozik Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Protokolant ref. staż. Piotr Niewiński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z [...] maja 2015 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 2 ust. 35a, art. 64 ust. 1, 2, art. 64c, art. 140aa ust. 1, 3, pkt 1, 4, art. 140 ab ust. 1 pkt 2, ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm.) – dalej jako p.r.d. lub ustawa - art. 41 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260 ze zm.) – dalej jako u.d.p., § 2 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. z 2015 r. poz. 305) utrzymał w mocy decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [...] kwietnia 2015 r. nakładającą na M. K. – dalej jako strona, skarżący – karę pieniężną w kwocie 5.000 zł za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia kat. IV. Decyzję wydano w następujących ustaleniach: [...] lutego 2015 r. w miejscowości Styków - Wygoda na drodze krajowej nr 9, o dopuszczalnych naciskach osi do 10t, zatrzymano do kontroli zespół pojazdów składający się z dwuosiowego ciągnika samochodowego o nr rej. [...] wraz z trzyosiową naczepą o nr rej. [...]. Pojazdem kierował M .K., który jako przedsiębiorca prowadzący działalność gospodarczą pod firmą M. K. T., wykonywał przejazd desek dębowych umieszczonych na paletach. W ramach kontroli dokonano: ważenia pojazdu na zalegalizowanym stanowisku do ważenia pojazdu przenośnymi wagami do pomiarów statycznych SAW 10C/II, których numery podano w protokole kontroli, posiadającymi ważne świadectwa legalizacji ponownej oraz pomiaru wysokości pojazdu członowego przy zastosowaniu wysokościomierza teleskopowego, którego numer podano w protokole kontroli, posiadającego ważne świadectwo wzorcowania. W wyniku pomiarów pojazdu stwierdzono: - przekroczenie nacisku pojedynczej osi napędowej pojazdu na drogę (nacisk wg pomiaru wynosił 10,95t, po odjęciu 2% i zaokrągleniu do 0,1t w górę - nacisk osi wynosił 10,65t), według formularza pomiaru tej osi nacisk jednego koła wynosił 5,4t oraz drugiego 5,55t; - przekroczenie wysokości pojazdu członowego o 0,07 cm (wysokość pojazdu członowego wynosiła 4,07 m). Powyższe kwalifikowało kontrolowany przewóz do zezwolenia kat. IV, którego kierowca nie posiadał. Kierujący pojazdem został zapoznany z procedurą kontroli i z wynikami ważenia, ze świadectwami legalizacji wag oraz z protokołem pomiaru pochylenia terenu w miejscu ważenia. Otrzymał do wglądu dokumenty legalizacyjne wag użytych do kontroli i protokół legalizacji stanowiska do ważenia pojazdów oraz świadectwo wzorcowania wysokościomierza teleskopowego. Z przeprowadzonych kontroli został sporządzony protokół, podpisany przez kierowcę bez uwag. Do akt sprawy załączono instrukcję obsługi wag SAW 10C użytych do kontroli. Z protokołu przesłuchania kierowcy wynika, że był obecny przy załadunku. Towar miał zostać załadowany na całej długości pojazdu, a na tylnych osiach piętrowany. Kierowca podał, że chciał zważyć pojazd, gdyż nie wiedział ile waży jedna paleta, a załadowca tych danych nie podał. Załadowca nie podał także całkowitej wagi towaru. Kierowca nie żądał ponownego ważenia i mierzenia pojazdu stwierdzając, iż nie wnosił uwag do kontroli i jej wyniku. Po zawiadomieniu M. K. o wszczęciu postępowania administracyjnego i o prawach przysługujących stronie, przedłożył wyjaśnienia, w których podał, że z protokołu kontroli wynika, iż ważenia pojazdu dokonano za pomocą dwóch wag typu SAW10C/II, a kierowca odczytywał wyniki pomiaru na poszczególnych wagach przenośnych, co wskazuje na brak ich połączenia ze sobą w celu utworzenia wagi do pomiarów nacisku osi. W ocenie strony przewożąc ładunek podzielny nie ma możliwości uzyskania zezwolenia, którego brak został zakwestionowany. Zgodnie bowiem z art. 140ab ust 2 prd. w przypadku naruszenia zakazu o którym mowa w art. 64 ust. 2 ustawy za przejazd pojazdem nienormatywnym nakłada się karę jak za przejazd bez zezwolenia nie zaś za przekroczenia dopuszczalnych wartości nacisków osi. Właściwą byłaby kategoria I, która nie jest wydawana na przejazd pojazdu nienormatywnego z ładunkiem podzielnym po drodze krajowej. Dla pojazdu z ładunkiem podzielnym o dopuszczalnej masie całkowitej do 40t o normatywnych wymiarach, ale z naciskiem na osi 10,65 t, poruszającego się po drodze krajowej o nośności do 10t nie przewidziano w ogóle możliwości uzyskania zezwolenia. Skoro zatem ustawodawca nie przewidział zezwolenia, które przewoźnik mógłby uzyskać to nie powinien być karany za jego brak. Strona podkreśliła, że przewożąc deski dębowe nie przekroczyła dmc i w związku z tym zgodnie z art. 140aa ust. 4 pkt 1 i 2 prd. Postępowanie winno być umorzone. W tym stanie faktycznym P. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego wydał [...] kwietnia 2015 r. decyzję nakładającą na stronę karę pieniężną w kwocie 5.000 zł za brak zezwolenia kategorii III-VI. Opisując przebieg postępowania organ administracji stwierdził, że przewożony ładunek był podzielny, a w wyniku ważenia stwierdzono nacisk pojedynczej osi napędowej na drogę – 10,65 t., tj. z przekroczeniem o 0,65 t, ponadto wysokość pojazdu członowego wynosiła 4,07 m tj. z przekroczenie o 0,07 m. Wobec przekroczenia dopuszczalnego nacisku na osi oraz przekroczenia dopuszczalnej wysokości pojazdu organ nałożył na stronę karę pieniężną za brak zezwolenia kategorii IV. Odnosząc się do twierdzeń strony dotyczących ważenia pojazdów organ podał, że z informacji uzyskanej od przedstawiciela producenta wag C. sp. z o.o. wynika, że nacisk osi można ustalić używając dwóch wag typu SAW 10C, które nie są połączone ze sobą za pomocą przewodu i odczytać naciski osi jako sumę wskazań z obydwóch wag. Organ podał, że podczas odczytywania wyników nacisku osi napędowej stwierdzono na jednej wadze nacisk 5,4t a na drugiej 5,55t co po dodaniu wyniosło 10,95 t. Od powyższej decyzji, K. M., złożył odwołanie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania administracyjnego. Strona zarzuciła, naruszenie: - art. 6 i art. 7 k.p.a. poprzez brak podjęcia przez organ czynności celem dostatecznego wyjaśnienia stanu faktycznego, nałożenie kary pieniężnej przewidzianej za wykonywanie przewozu pojazdem nienormatywnym ładunku niepodzielnego; - art. 9 i art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak należytego i wyczerpującego informowania o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały wpływ na ustalenie praw i obowiązków strony; - art. 11, 68, 75 § 1 k.p.a. oraz art. 140ab ust. 1 pkt 2 prd. poprzez nie przyjęcie jako dowodu danych zawartych w dokumentach przewozowych, określających rodzaj ładunku, który dyskwalifikował możliwość uzyskania zezwolenia kategorii IV; - art. 2, 7, 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez złamanie zasady proporcjonalności i błędne zastosowanie wysokości sankcji. W uzasadnieniu odwołania strona w zasadniczej części powtórzyła argumentację zawartą w odpowiedzi na zawiadomienie o wszczęciu postępowania. Strona podniosła, iż naciski na poszczególne koła opisane w decyzji organu nie wynikają z protokołu kontroli. Ponadto w protokole kontroli wskazano, że kontrolowano samochód ciężarowy z przyczepą, natomiast w rzeczywistości kontroli poddano zespół pojazdów składających się z ciągnika siodłowego i naczepy. Podkreślano także naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. przez brak uzasadnienia wysokości zastosowanej sankcji. Decyzją wymienioną na wstępie, Główny Inspektor Transportu Drogowego, opisując przebieg postępowania, zasady określania kategorii zezwoleń i zastosowane przepisy w sprawie, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W ocenie organu odwoławczego ustalenia kontroli były dokonane prawidłowo i nie budzą wątpliwości. Pojazd zważono dwukrotnie, przyjmując wyniki korzystniejsze dla kontrolowanego. Organ podkreślił, iż procedura ważenia i mierzenia przebiegała prawidłowo, za pomocą zalegalizowanych urządzeń i w miejscu do tego przeznaczonym. Podczas pomiaru nacisku osi zastosowano dwie wagi SAW 10C/II, które zgodnie z homologacją nie muszą być ze sobą połączone podczas pomiaru nacisku osi. Zapis kontrolującego na pierwszej stronie protokołu kontroli dotyczący kontrolowanego pojazdu organ uznał za oczywistą omyłkę, niemającą znaczenie dla sprawy ponieważ w opisie stwierdzonego naruszenia podano, iż kontrolowano pojazd członowy składający się z ciągnika samochodowego i naczepy. Według arkuszu pomiaru wartość nacisku kół wynosiła odpowiednio 5,4 t. i 5,55 t. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ podał, że zabrania się przewozu pojazdem nienormatywnym ładunków innych niż ładunek niepodzielny, z wyłączeniem pojazdów uprawnionych do poruszania się na podstawie zezwolenia kategorii I i II. Niemożność uzyskania zezwolenia kategorii I i II nie upoważnia do poruszania się takim pojazdem po drodze krajowej. Brak zezwolenia kategorii IV ustalono ze względu na parametry wagowe, wymiarowe uzyskane podczas czynności kontrolnych oraz kategorię drogi. Według organu odwoławczego nie zachodziły podstawy do uwolnienia przewoźnika od odpowiedzialności za stwierdzone naruszenie i do umorzenia postępowania. Przewożony ładunek nie był ładunkiem sypkim ani drewnem, a w związku z niedochowaniem przez przewoźnika należytej staranności i wystąpieniem wpływu na naruszenie, nie mógł mieć zastosowania przepis art. 140aa ust. 4 ustawy. Organ odwoławczy stwierdził, iż organ I instancji prawidłowo zakwalifikował stwierdzone naruszenie. Postanowieniem z [...] lipca 2015 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (zawierającej w istocie powtórzenie argumentacji zawartej w odwołaniu) M. K. wnosił o uchylenie obu decyzji w całości i umorzenie postępowania. Decyzjom zarzucił naruszenie: art. 140ab ust. 1 pkt 2 prd. przez bezprawne zastosowanie sankcji w podanej wysokości zamiast zastosowania sankcji z kat VII w wysokości 500zł; art. 7, art. 9, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. przez nieinformowanie strony postępowania o przysługujących prawach, brak ustaleń faktycznych pozwalających na wydanie obu decyzji i dowolność tych ustaleń, co do stwierdzonych nacisków osi oraz brak uzasadnienia decyzji w zakresie oceny zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie; zarzucił także na ruszenie art. 2, art. 7 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przez złamanie zasady proporcjonalności. Skarżący podkreślał, że wagami użytymi do kontroli (zastosowanymi pojedynczo) można było pomierzyć naciski do 10t, a kontrola wykazał przekroczenie tej wielkości. Organ wskazując na brak zezwolenia kat IV nie zauważył, że skarżący (przewożąc ładunek podzielny) takiego zezwolenia nie mógł uzyskać. Natomiast przy stwierdzonych naruszeniach (procentowo wykazanych przez organ) powinien mieć zastosowanie przepis odnoszący się do braku zezwolenia kat VII, który ewentualnie uzasadniałby nałożenie kary pieniężnej w kwocie 500zł. Nałożenia zatem kary w wysokości 5000zł naruszyło zasadę konstytucyjną – proporcjonalności. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wnosił o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje; Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają w pierwszej instancji wojewódzkie sądy administracyjne – art. 3 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.). Zgodnie z art. 1 § 1 wymienionej ustawy, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zatem kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej nie jest sprawowana przez sąd według kryteriów słuszności, lecz dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż skarga ma uzasadnione podstawy dla jej uwzględnienia. Pomiaru pojazdu członowego dokonano przy pomocy dwóch wag typu SAW 10C dokładności IIII posiadających w chwili dokonywania kontroli świadectwa homologacji i dokumenty potwierdzające ich legalizację, a więc dokumenty potwierdzające spełnienie stosownych wymagań w zakresie zgodności z dyrektywą Rady (WE) nr 90/384/EWG. Z akt sprawy wynika także, iż procedura ważenia została przeprowadzona w miejscu do tego przeznaczonym i odpowiednio wypoziomowanym. Powyższe ustalenia nie mogą dla rozstrzygnięcia tej sprawy mieć decydującego znaczenia, bowiem problemem dla sprawy istotnym nie jest to, że organy posługiwały się nielegalnymi urządzeniami, ale to, czy legalne urządzenia posiadające odpowiednie homologacje i świadectwa legalizacji zostały wykorzystane w sposób zgodny z warunkami ich stosowania określonymi w instrukcji ich obsługi i w homologacji. Nie można bowiem przyjąć, iż pozostaje obojętne dla uzyskanych wyników, użycie przyrządu kontrolnego niezgodnie z jego instrukcją obsługi i jego homologacją, w tym jego użycia w celu do którego przyrząd ten został przeznaczony. Wagi, którymi wykonano pomiary kontrolowanego pojazdu, zostały przeznaczone, zgodnie z instrukcja obsługi ich kanadyjskiego producenta, do wykonywania ważenia pojazdów w konfiguracjach podanych w pkt 2.4 tej instrukcji. Indywidualnie, czyli jedną wagą, można dokonać zważenia jednego koła. W konfiguracji dwóch wag można dokonać pomiaru obciążenia (nacisku na drogę) jednej osi. Natomiast w grupach od czterech do sześciu wag można dokonać pomiaru obciążenia grupowego osi lub pomiaru wagi netto pojazdu dwu lub trzyosiowego, podczas jednej procedury ważenia. Na te okoliczność zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 lipca 2015 r. wydanym w sprawie II GSK 1342/14 stwierdzając, że brak jest podstaw do interpretowania zapisu instrukcji obsługi wag SAW 10C w ten sposób, że treść pkt 2.4 instrukcji, wskazując w sposób wyczerpujący dopuszczalne konfiguracje, w których są używane w/w wagi, poprzez sformułowanie "przy pomiarach obciążenia osi", nie określając ilości osi, zezwala na zastosowanie tych wag w konfiguracji dwóch wag do pomiaru nacisku osi wielokrotnych. Ze Świadectwa Homologacji UE nr [...] (w tym z drugiej rewizji tej homologacji ważnej do 11 czerwca 2018 r.) wynika, że wagi SAW 10C przeznaczone są do pomiaru obciążenia koła i osi (także pkt 2.4 ich instrukcji obsługi) w ramach nadzoru ruchu drogowego. Jak wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r. wydanym w sprawie II GSK 1333/13, przewidziana jest możliwość połączenia dwóch wag przeznaczonych do pomiaru obciążenia koła i wówczas waga wyświetli wartość obciążenia osi. Na ten sposób wykonania pomiaru obciążenia osi wskazuje również ich świadectwo homologacji (załącznik PTB, str. 3 pkt 5.2 oraz str. 4 pkt 4.1 i str. 5 pkt 5.2 drugiej rewizji), w których stwierdza się, że istnieje możliwość połączenia dwóch wag do pomiaru obciążenia koła o tej samej konstrukcji, przy wykorzystaniu istniejącego interfejsu oraz przewodu, w celu stworzenia wagi do pomiaru obciążenia osi. Z arkusza pomiarowego natomiast daje się wyprowadzić wniosek, że wagi użyte do kontroli nie były połączone przewodem, wskazywały bowiem na pierwszym i drugim kole drugiej osi napędowej pojazdu różne wartości (5,4t oraz 5,55t). Organ odwoławczy niejako potwierdza fakt niepołączenia wag użytych do ustalenia nacisku osi na drogę, gdyż podkreślał, że ich połączenie nie było konieczne. Zatem trudno nie uznać zarzutów skargi za zasadne, że ustalenia faktyczne nie uzasadniały stwierdzenia o faktycznych naciskach zakwestionowanej pojedynczej osi napędowej. W tym zakresie powołane przepisy postępowania (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.) nakładały na organ administracji obowiązek dokonania takich ustaleń, które pozwalałyby na ich przyjęcie za wiarygodne jedynie wówczas, gdyby wynikały z prawidłowego zastosowania się do przepisów określających właściwe zasady użycia wag do pomiaru nacisku osi. Pominięcie tych zasad prowadziło do ustaleń z naruszeniem art. 80 k.p.a. oraz z naruszeniem wymienionych przepisów postępowania. Które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wątpliwości tych nie usuwa także uzyskana przez wagi ocena zgodności, bowiem nie chodzi o to, że wagi były wadliwe, tylko o to, czy używane w zespołach dwóch wag nie połączonych mogły dawać precyzyjne pomiary nacisku osi na drogę w pojazdach członowych więcej niż trzy osiowych. Inną kwestią są także ustalenia organu odwoławczego, który w zaskarżonej decyzji stwierdza, iż pojazd był ważony dwukrotnie i dla nałożenia kary pieniężnej przyjęto wyniki korzystniejsze dla kontrolowanego. Tymczasem z ustaleń kontroli, w tym z zeznań kontrolowanego jednoznacznie wynika, że pojazd był ważony jednokrotnie, zaś kierowca nie żądał ponownego jego ważenia. W związku z tym, Sąd rozpoznający sprawę nie wie, na podstawie jakiego materiału dowodowego organ odwoławczy ustalił stan faktyczny, uzasadniający stwierdzenia zawarte w uzasadnieniu decyzji ostatecznej. W sytuacji zatem, kiedy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego istnieją wymienione wątpliwości, zasadne było poszerzenie tego materiału poprzez uzyskanie jednoznacznej opinii Głównego Urzędu Miar w przedmiocie możliwości zastosowania jednej pary wag SAW 10 do wyżej wskazanych celów, ewentualnie także opinii biegłego dla ustalenia, czy uzyskane w czasie kontroli pomiary pozyskano wagami połączonymi (zgodnie z instrukcją i homologacją), a jeżeli wagi nie były połączone, to czy pozwalały obliczyć w sposób obiektywny i precyzyjny rzeczywiste naciski kontrolowanej osi, bowiem wbrew twierdzeniu organu odwoławczego, także z drugiej rewizji homologacji nie wynika, by jedną parą wag nie połączonych można było zmierzyć nacisk pojedynczej osi napędowej pojazdu. To zalecenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego odnośnie postępowania dowodowego powinien zrealizować organ, rozpatrując sprawę ponownie. W warunkach niniejszej sprawy, przy wątpliwościach dotyczących prawidłowości ustaleń w procedurze zastosowanej podczas kontroli, co do powstania naruszenia w wymiarze podanym w obu decyzjach, trudno jest mówić o prawidłowym ustaleniu wysokości zastosowanej sankcji, skoro wątpliwości te odnoszą się bezpośrednio do zbadania kontrolowanego pojazdu z jednoczesnym zakwalifikowaniem jego nie normatywności do braku zezwolenia kategorii IV. W tych warunkach Wojewódzkie Sąd Administracyjny, stwierdzając naruszenie przepisów postępowania powołanych w skardze, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.