I OSK 914/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge- Lissowska Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. WSA Rafał Wolnik (spr.) Protokolant asystent sędziego Łukasz Sielanko po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 544/15 w sprawie ze skargi J.T. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty odprawy mieszkaniowej oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 8 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 544/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.T. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wypłaty odprawy mieszkaniowej oddalił skargę. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne: Zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji decyzją Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Warszawie utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego w Warszawie Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] stycznia 2015 r., którą odmówiono skarżącemu przyznania odprawy mieszkaniowej w związku z odejściem z zawodowej służby wojskowej. W motywach uzasadnienia organ podał, że skarżący pełnił służbę wojskową w latach 2009-2014. Zwolnienie ze służby i przeniesienie w stan spoczynku nastąpiło z mocy prawa w związku z ustaloną trwałą niezdolnością do zawodowej służby wojskowej. Powołując się na treść orzeczenia Rejonowej Wojskowej Komisji Lekarskiej w Warszawie (dalej: RWKL) z dnia [...] sierpnia 2014 r. organ stwierdził, że skarżącego zaliczono do II grupy inwalidztwa w związku ze służbą wojskową, przy czym nie zaliczono skarżącego do żadnej grupy inwalidztwa w związku ze służbą, powstałego wskutek wypadku/choroby z tytułu, w których przysługują świadczenia odszkodowawcze. Jednocześnie RWKL wyjaśniła, że okoliczności towarzyszące zdarzeniu, jakiemu uległ żołnierz, spełniły przesłanki z art. 7 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o świadczeniach odszkodowawczych przysługujących w razie wypadków i chorób pozostających w związku ze służbą wojskową (obecnie: Dz.U. z 2017 r., poz. 1950), co sprawia, że skarżącemu nie przysługują świadczenia odszkodowawcze. Jako podstawę materialnoprawną odmowy organ wskazał art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (obecnie: Dz. U. z 2018 r., poz. 133) i stwierdził, że z powodu braku uznania, że inwalidztwo miało związek z wypadkiem lub chorobą, za które przysługują świadczenia odszkodowawcze, odmówił żołnierzowi przyznania odprawy mieszkaniowej. Organ odwoławczy wskazał, że orzeczenie RWKL jest dla niego wiążące, bowiem nie było kwestionowane i na podstawie tegoż orzeczenia nie można uznać, że żołnierzowi przysługuje odprawa mieszkaniowa, o której mowa w art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Z orzeczenia tego wynika bowiem, że skarżącego nie zaliczono do żadnej grupy inwalidztwa w związku ze służbą, powstałego wskutek wypadku/choroby z tytułu, w których przysługują świadczenia odszkodowawcze. W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucił naruszenie art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz przepisu art. 7 art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 w związku z art. 10 § 1 oraz art. 8 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), zwanej dalej p.p.s.a., wskazał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że w sprawie jest bezsporne, iż skarżący został zwolniony ze służby w związku z orzeczeniem trwałej niezdolności do zawodowej służby wojskowej. Istota sporu sprowadzała się do oceny, czy w związku ze zwolnieniem ze służby skarżącemu przysługiwała odprawa mieszkaniowa, o której mowa w art. 23 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 47 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Sąd zauważył, że z treści art. 23 ust. 1 pkt 2 wynika, iż odprawa mieszkaniowa przysługuje w dwóch przypadkach. Pierwszy z nich to sytuacja, gdy inwalidztwo powstaje wskutek wypadku pozostającego w związku ze służbą wojskową. Drugi, gdy inwalidztwo powstaje wskutek choroby powstałej w związku ze szczególnymi właściwościami lub warunkami tej służby. Analiza treści orzeczenia RWKL z dnia [...] sierpnia 2014 r. odnosi się zdaniem Sądu do obu przypadków, o których mowa w art. 23 ustawy, tj. do hipotezy inwalidztwa powstałego wskutek wypadku, jak i choroby powstałej w związku ze służbą. Wskazane orzeczenie lekarskie było wiążące dla organów, bowiem wprost odnosiło się w pkt 11 lit. c) do inwalidztwa skarżącego i przesądzało o tym, że z tytułu tego inwalidztwa nie przysługują świadczenia odszkodowawcze. Strona skarżąca nie kwestionuje faktu, iż orzeczenie to jest prawomocne zatem brak było podstaw do twierdzenia, że wydane w przedmiotowej sprawy rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy przyznania prawa do odprawy mieszkaniowej było przedwczesne. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł skarżący zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie: I. prawa materialnego tj. art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP wskutek przyjęcia, że przepis ten jako przesłankę konieczną do przyznania odprawy mieszkaniowej, o której mowa w art. 47 ustawy, wymaga po stronie skarżącego, by przysługiwały mu świadczenia odszkodowawcze z powodu inwalidztwa pozostającego w związku ze służbą wojskową, spowodowanego wypadkiem powstałym w związku ze służbą wojskową. Według skarżącego art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy expressis verbis wskazuje, że odprawa mieszkaniowa przysługuje żołnierzowi służby kontraktowej zwalnianemu z zawodowej służby wojskowej, o ile nabył prawo do wojskowej renty inwalidzkiej, jeżeli inwalidztwo powstało wskutek wypadku pozostającego w związku ze służbą wojskową, nie uzależniając tego przypadku od przyznania inwalidzie świadczeń odszkodowawczych z powodu inwalidztwa wojskowego. II. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 141 § 4 p.p.s.a. wobec jego niepełnego zastosowania w sprawie wskutek niewyjaśnienia przez Sąd podstawy prawnej rozstrzygnięcia, tj. treści art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy o zakwaterowaniu w sposób dający realnie możliwość kontroli instancyjnej rozstrzygnięcia Sądu; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. wskutek nie przyjęcia że organ naruszył art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. i w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a., a w konsekwencji nieuwzględnienia skargi, pomimo że w sprawie nie ustalono w sposób zupełny stanu faktycznego sprawy i ograniczono się do ustaleń zakwestionowanych przez skarżącego przed Sądem Rejonowym dla m. st. Warszawy VII Wydziałem Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w sprawie o sygn. akt. [...], dotąd jeszcze nierozstrzygniętej przez ten Sąd, a także pomimo zaniechania dokonania oceny dowodów przez pryzmat całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 10 ust. 2 Konstytucji RP wobec jego niezastosowania w stosunku do zaskarżonej decyzji i nieuwzględnienia skargi mimo oczywistego naruszenia prawa materialnego poprzez przyjęcie, że w sprawie zaszły okoliczności dające organowi podstawę do nie przyznania skarżącemu odprawy mieszkaniowej jako żołnierzowi służby kontraktowej zwalnianemu z zawodowej służby wojskowej, pomimo, że skarżący nabył prawo do wojskowej renty inwalidzkiej, a inwalidztwo jego powstało wskutek wypadku pozostającego w związku ze służbą wojskową, czym wypełnione zostały wszystkie przesłanki ustalone przez ustawodawcę w przepisie art 23 ust. 1 pkt 2 ustawy o zakwaterowaniu. Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił argumenty na poparcie swoich zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem podniesione w niej zarzuty okazały się bezpodstawne. Wskazać przyjdzie na wstępie, że gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, to w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje ten drugi z zarzutów, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Przechodząc zatem do oceny zarzutów naruszenia przepisów postępowania, to wskazać przyjdzie, że art. 141 § 4 p.p.s.a. określa niezbędne elementy uzasadnienia, których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania sądu, który doprowadził do takiego właśnie rozstrzygnięcia. Wskazuje on w swej treści na trzy elementy, które muszą się znaleźć w uzasadnieniu wyroku: a) opis historyczny sprawy, zawierający prezentację jej okoliczności faktycznych, przebiegu i stanowisk stron do momentu podjęcia ostatecznego rozstrzygnięcia zaskarżonego do sądu administracyjnego, b) prezentacja stanowisk stron w postępowaniu sądowoadministracyjnym obejmująca w pierwszym rzędzie zarzuty skargi oraz argumenty strony przeciwnej zawarte w odpowiedzi na nią, uzupełnione ewentualnie o stanowiska innych uczestników postępowania, c) stanowisko sądu obejmujące wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem. Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Pamiętać bowiem należy, że usprawiedliwiony będzie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia, a taka sytuacja nie zachodzi w niniejszej sprawie. Jakkolwiek zauważyć przyjdzie, że rozważania Sądu pierwszej instancji zamieszczone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku są krótkie i zwięzłe, to jednak umożliwiają odczytanie zarówno sposobu jak i wyniku przeprowadzonej przez Sąd wykładni art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. To z kolei umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku. Za niezasadne należało też uznać zarzuty dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. wskutek nie przyjęcia, że organ naruszył art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. i w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. Sąd pierwszej instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na tych ustaleniach faktycznych, które w sprawie były bezsporne. W szczególności nie było w sprawie kwestionowane, że orzeczenie RWKL z dnia [...] sierpnia 2014 r. stało się prawomocne i tym samym było wiążące dla orzekających organów. Również kwestia toczącego się postępowania przed Sądem Rejonowym dla m.st. Warszawy, wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, nie została pominięta. Sąd pierwszej instancji dał temu wyraz przyjmując, że spór ten pozostaje bez wpływu na wynik niniejszego postępowania. Nie sposób też zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, jakoby Sąd pierwszej instancji wkroczył w kompetencje ustawodawcy i dokonał "zmiany" przepisów, czym miałby naruszyć art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 10 ust. 2 Konstytucji RP. Sąd pierwszej instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na wykładni art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, nie dokonując przy tym modyfikacji jego treści. Brak też jakichkolwiek przesłanek, aby twierdzić, że dokonana wykładnia miałaby być wykładnią contra legem. Nieskuteczność zarzutów naruszenia prawa procesowego oznacza, że przy ocenie zarzutów z zakresu prawa materialnego miarodajny jest stan faktyczny przyjęty przez Sąd pierwszej instancji. Przystępując zatem do oceny zasadności podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że również i ten zarzut nie zasługuje na uwzględnienie. Przypomnieć przyjdzie w tym miejscu brzmienie art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Zgodnie z tym przepisem odprawa mieszkaniowa, o której mowa w art. 47, przysługuje żołnierzowi służby kontraktowej zwalnianemu z zawodowej służby wojskowej, o ile nabył prawo do emerytury wojskowej lub wojskowej renty inwalidzkiej, jeżeli inwalidztwo powstało wskutek wypadku pozostającego w związku ze służbą wojskową lub wskutek choroby powstałej w związku ze szczególnymi właściwościami lub warunkami tej służby, z tytułu których przysługują świadczenia odszkodowawcze. Skarżący kasacyjnie dokonując wykładni tego przepisu wskazuje, że odprawa mieszkaniowa przysługuje żołnierzowi służby kontraktowej zwalnianemu z zawodowej służby wojskowej, o ile nabył prawo do wojskowej renty inwalidzkiej, jeżeli inwalidztwo powstało wskutek wypadku pozostającego w związku ze służbą wojskową, nie uzależniając tego przypadku od przyznania inwalidzie świadczeń odszkodowawczych z powodu inwalidztwa wojskowego. Tego rodzaju wykładnia i rozumienie omawianego przepisu pozostaje w sprzeczności z jego literalnym brzmieniem. Nie ulega wątpliwości, że odprawa mieszkaniowa uzależniona jest m.in. od nabycia prawa do wojskowej renty inwalidzkiej, jeżeli inwalidztwo powstało wskutek wypadku pozostającego w związku ze służbą wojskową. Nie ulega jednak również wątpliwości, że ostatnia część art. 23 ust. 1 pkt 2, a mianowicie wyrazy po ostatnim przecinku: "z tytułu których przysługują świadczenia odszkodowawcze", odnosi się zarówno do przypadków inwalidztwa powstałego wskutek wypadku pozostającego w związku ze służbą wojskową, jak i wskutek choroby powstałej w związku ze szczególnymi właściwościami lub warunkami tej służby. Skoro zatem w stosunku do skarżącego, zgodnie z powołanym wyżej orzeczeniem RWKL, stwierdzono, że z tytułu orzeczonego inwalidztwa nie przysługują świadczenia odszkodowawcze, to prawidłowo organy uznały, że nie przysługuje mu odprawa mieszkaniowa. Nie spełnia on bowiem wszystkich przesłanek, o których mowa w art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Zgodzić się też przyjdzie zarówno z organami, jak i z Sądem pierwszej instancji, że bez znaczenia dla oceny zgodności z prawem kontrolowanych decyzji pozostawała okoliczność zawiśnięcia sporu przed Sądem Rejonowym dla m. st. Warszawy VII Wydziałem Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, sygn. akt. [...]. Dopiero bowiem prawomocne orzeczenie w tej sprawie mogłoby mieć wpływ na uprawnienia skarżącego wynikające z omawianego przepisu ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.