VII SA/Wa 2101/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska – Rzepecka, Protokolant st. sekr. sąd. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013r. poz. 267) zwanej dalej Kpa. oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 -Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w [...] od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2013r. umarzającej postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego w sprawie dotyczącej wykonania przyłącza wodociągowego do budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...] utrzymał w mocy powyższą decyzję. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ przedstawił przebieg postępowania, który był następujący : W związku z pismem zarządcy nieruchomości [...] - [...] Sp. z o.o. z dnia [...].05.2012 r., PINB dla m. [...], zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie stanu technicznego przyłącza wodociągowego zasilającego w wodę budynek mieszkalny wielorodzinny przy ul. [...] w [...]. Następnie, mając na uwadze postanowienia ekspertyzy technicznej sporządzonej przez mgr inż. urządzeń sanitarnych L. G. na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, decyzją z dnia [...].07.2012 r., Nr [...] nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej [...] usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości poprzez wykonanie indywidualnego przyłącza wodociągowego do budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...] oraz nakazał odłączenie w/w budynku od istniejącego przyłącza wodociągowego, tj.: od budynku hydroforni, pod rygorem natychmiastowej wykonalności. Od powyższego rozstrzygnięcia Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] w [...], będąca użytkownikiem wieczystym terenu, przez który przebiega sporne przyłącze wodociągowe, wniosła odwołanie. [...] WINB decyzją Nr [...] z dnia [...].08.2012r. uchylił w całości w/w rozstrzygnięcie organu powiatowego i umorzył postępowanie I instancji. Dnia [...].08.2012r. PINB dla m. [...] zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie wykonania przyłącza wodociągowego do budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...]. Następnie, postanowieniem Nr [...] z dnia [...].09.2012r. PINB dla m. [...] nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych wraz z protokołem badań mikrobiologicznych wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi oraz opinią MPWiK o zgodności wykonanego przyłącza wodociągowego z warunkami technicznymi zaopatrzenia w wodę nr [...] oraz nr [...] oraz załączonym podkładem uzgodnionym w ZUD, która stanowić będzie podstawę do podjęcia rozstrzygnięć w ramach nadzoru budowlanego. Dnia [...].11.2012r. [...] Sp. z o. o.-zarządca nieruchomości przy ul. [...] w [...] złożyła wymaganą ww. postanowieniem ocenę techniczną. Mając na uwadze powyższe, PINB dla m. [...] decyzją z dnia [...].12.2012r. Nr-[...] umorzył postępowanie administracyjne w ww. sprawie. [...] WINB decyzją z dnia [...].02.2013r. Nr [...] uchylił ww. decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W ocenie organu, należało dokonać wnikliwej analizy stanu faktycznego, pod kątem sprawdzenia czy przeprowadzone roboty budowlane wykonane zostały w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami prawa budowlanego, w tym przepisami techniczno-budowlanymi, bez względu na to czy dokumentacja wskazuje na zgodność inwestycji z obowiązującym prawem. W dniu [...].04.2013r. do organu powiatowego wpłynęło pismo L. G. wskazujące, iż przyłącze wodociągowe do budynku [...] zostało wykonane zgodnie z obowiązującymi przepisami, normami i sztuką budowlaną. Po ponownej analizie akt niniejszej sprawy, PINB dla m. [...] wydał decyzję z dnia [...].06.2013r. Nr [...] umarzającą postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego w sprawie dotyczącej wykonania przyłącza wodociągowego do budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...]. Rozpatrując sprawę ponownie organ odwoławczy uznał, że zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji wydana w oparciu o przepis art. 105 § 1 Kpa jest prawidłowa. Organ przytoczył treść art. 105 § 1 kpa wyjaśniając, kiedy następuje umorzenie postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy wskazał, że z opinii technicznej, sporządzonej przez mgr inż. L. G. wynika, iż: "przyłącze wodociągowe zostało zrealizowane według projektu budowlano - wykonawczego na zlecenie Zarządcy budynku firmy [...]. Projekt został wykonany przez osoby posiadające stosowne uprawnienia zawodowe oraz zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 3.07.2003r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Podstawą wykonania projektu były warunki techniczne zaopatrzenia w wodę budynku mieszkalnego nr [...] i [...], uzgodnienie ZUD nr [...] z dnia [...].07.2012r. uzgodnienie MPWiK nr [...]. Organ dodał, że ze znajdującego się w aktach sprawy uzupełnienia napisanej opinii sporządzonej przez L. G. wynika, iż przyłącze wodociągowe do budynku [...] zostało wykonane zgodnie z obowiązującymi przepisami, normami i sztuką budowlaną. Odnosząc się natomiast do treści odwołania, w którym Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] wskazała: "ponieważ PINB nie potraktował (...) SM [...] jako strony w postępowaniu, nie byliśmy w stanie ustosunkować się do dopuszczonej jako dowód w sprawie Ekspertyzy technicznej sporządzonej przez mgr inż. urządzeń sanitarnych L. G.", organ odwoławczy zauważył, że organ powiatowy m. in. zawiadomieniem z dnia [...].04.2013r. poinformował, że toczy się postępowanie administracyjne dotyczące wykonania przyłącza wodociągowego do budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...]. Ponadto, w ww. piśmie PINB dla m. [...] wskazał, iż w terminie 7 dni od dnia doręczenia zawiadomienia strony mogą zapoznać się z aktami sprawy i złożyć oświadczenia. Ww. zawiadomienie Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] odebrała w dniu [...].04.2013r. Z tego względu, organ odwoławczy uznał, że strona skarżąca miała możliwość zapoznania się z aktami sprawy i ustosunkowania się do zebranego materiału dowodowego. Skargę na powyższą decyzją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] w [...] wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła : 1) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 32 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie i pominięcie, że legalnie przeprowadzona inwestycja budowlana musi uwzględniać warunek dysponowania przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością, choćby na podstawie stosunku zobowiązaniowego; 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowe, co w istocie stanowiło zalegalizowanie bezprawnych działań inwestora. Skarżąca dodała, że PINB w swojej decyzji nakazał realizację robót na podstawie warunków technicznych zaopatrzenia w wodę uzyskanych od MPWiK nr [...] oraz nr [...], która wg skarżącej została podjęta na podstawie fałszywego oświadczenia, co do posiadanego prawa do dysponowania nieruchomością położoną w [...] przy ul. [...] dz. nr. [...],[...] z obrębu [...] przez Wspólnotę Mieszkaniową Budynku [...]. Skarżąca podniosła, że gdyby w momencie podejmowania decyzji była uznana przez PINB za stronę postępowania, a tak powinno być zgodnie z literą prawa, byłaby szansa na szczegółowe wyjaśnienie sprawy przed podjęciem ostatecznej decyzji w trybie art. 81 c ust.4. Zdaniem skarżącej zarówno autor ekspertyzy jak i PINB przekroczyli swoje kompetencję narzucając swoją decyzją szczegółowe rozwiązanie techniczne wg konkretnego projektu. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje ; Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270; dalej: "p.p.s.a."). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, o czym stanowi art. 134 § 1 p.p.s.a. Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] narusza przepisy postępowania w sposób mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie należy podnieść, że organ administracji działając na podstawie i w granicach przepisów prawa procesowego, obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), co oznacza konieczność uwzględnienia zasady prawdy materialnej wskazanej w art. 7 k.p.a., która to zasada nakazuje organowi z urzędu gromadzić, a następnie rozpatrzyć dowody istotne w sprawie. Sąd administracyjny natomiast, kontrolując zgodność zaskarżonego aktu z prawem, orzeka wyłącznie na podstawie materiału faktycznego/dowodowego sprawy, zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym; w szczególności sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wykonaniu obowiązku ustalenia stanu faktycznego sprawy, w tym zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego i czynić własnych ustaleń, skoro do jego kompetencji należy jedynie kontrola legalności rozstrzygnięć wydanych na podstawie stanu faktycznego ustalonego w postępowaniu administracyjnym. Aby ocenić/skontrolować decyzję organu, Sąd musi więc dysponować ustaleniami i stanowiskiem organu co do wszystkich okoliczności, które determinują sposób objętego tą decyzją rozstrzygnięcia sprawy. Inaczej kontrola sądowoadministracyjna jest niemożliwa, a zaskarżona decyzja podlega uchyleniu. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji umarzającą postępowanie. W ocenie Sądu, uzasadnienie organu odwoławczego nie wyjaśnia jednak czy uznano, iż zrealizowana inwestycja była samowolą budowlaną, czy też była wynikiem wykonania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. [...] z dnia [...] lipca 2012 r. nr III [...]. Wyjaśnienie tych okoliczności ma podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Na wstępie wskazać należy, że realizacja przyłącza może być realizowana na podstawie zgłoszenia lub w oparciu o art. 29a Prawa budowlanego. Budowa niezgodna z tymi przepisami podlega legalizacji w oparciu o art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Z akt sprawy nie wynika aby inwestor spełnił wymogi określone w ww. przepisach. W związku z tym jeżeli organ przyjął, że inwestycja zrealizowana przez Wspólnotę Mieszkaniową Budynku [...] nie była samowolą budowlaną, gdyż stanowiła realizację obowiązku określonego w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. [...] z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] winien dokonać porównania zakresu nałożonych wskazaną decyzją obowiązków z zakresem wykonanych przez inwestora robót. Brak takiej analizy uniemożliwia w tym zakresie prawidłową kontrolę sądową. Jak wskazano wcześniej Sąd nie może czynić za organ ustaleń faktycznych. Natomiast jeżeli organ uznał, że zachodzi bezprzedmiotowość postępowania ze względu na to, że wykonane w warunkach samowoli roboty są zgodne z przepisami prawa i sztuką budowlana i nie wymagają żadnych czynności ani robót to stanowisko to należy uznać za błędne. W ocenie Sądu, rozstrzygnięcie w oparciu o art. 105 k.p.a. ze względu na wskazaną wyżej okoliczność należy uznać za błędne, bowiem postępowanie w sprawie nie było bowiem bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 k.p.a. Wszczęte w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane postępowanie mogłoby zostać uznane za bezprzedmiotowe, gdyby przestał istnieć jego przedmiot, tu przyłącze np. na skutek rozbiórki dokonanej przez inwestora. Taka sytuacja nie miała jednak miejsca. Tym samym, wszczęte postępowanie i prowadzone w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane nie mogło zostać umorzone jako bezprzedmiotowe. Podkreślmy, ustalenie przez organ nadzoru budowlanego tego, że wykonane w warunkach samowoli roboty są zgodne z przepisami prawa i sztuką budowlana i nie wymagają żadnych czynności ani robót, nie daje podstaw do przyjęcia, że zachodzi bezprzedmiotowość postępowania legalizacyjnego. W takiej sytuacji nie następuje bowiem ustanie przyczyny, dla której zostało wszczęte postępowanie legalizacyjne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie o sygnaturze akt II OSK 1012/09 z dnia 15 czerwca 2010 r., LEX nr 597095). Brak definitywnego wyjaśnienia tych okoliczności stanowi naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. i uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy. Rzeczą organu będzie zatem ponowne rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie, z uwzględnieniem powyższych wskazań i procedury administracyjnej, którą organy są związane, w tym wynikającego z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. obowiązku wszechstronnego i wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego i uzasadnienia decyzji zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. w formie jednoznacznego toku wypowiedzi. Mając na względzie powyższe, działając na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Sąd stwierdził, że skarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się orzeczenia, na podstawie art. 152 p.p.s.a., o czym orzeczono jak w punkcie 2 sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów Sąd oparł na treści art. 200, art. 205 § 2 i 209 p.p.s.a. oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r. Nr 461).