I OSK 1666/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Bogucka po rozpoznaniu w dniu 26 lipca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 grudnia 2015 r., sygn. akt III SA/Kr 1555/15 odrzucającego skargę B. K. na pismo Rektora Uniwersytetu Jagiellońskiego z dnia [...] września 2015 r., znak: [...] w przedmiocie statusu doktoranta postanawia: oddalić skargę kasacyjną. B. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na pismo Rektora Uniwersytetu Jagiellońskiego z [...] września 2015r. znak [...]. Pismo to zostało przez Rektora Uniwersytetu Jagiellońskiego skierowane do skarżącego w odpowiedzi na jego pismo z [...] sierpnia 2015 r. nazwane "odwołanie od decyzji Kierownika Studiów Doktoranckich w Instytucie Europeistyki UJ z [...] lipca 2015 r." W piśmie tym Rektor UJ podał, że pismo kierownika studiów doktoranckich z [...] lipca 2015 r. nie jest decyzją, lecz stanowi odpowiedź na pismo skarżącego zatytułowane "sprawozdanie doktoranta za rok akademicki 2014/2015" z 30 czerwca 2015 r. Nie zawiera ono decyzji o skreśleniu z listy uczestników studiów doktoranckich. Rektor wyjaśnił, że decyzja w sprawie skreślenia B. K. z listy uczestników studiów doktoranckich nie została wydana gdyż okres odbywania przez niego studiów doktoranckich upłynął z końcem roku akademickiego 2013/2014. Wyjaśniono jednocześnie, że w sprawie statusu doktoranta wydane były decyzje Kierownika Studiów Doktoranckich z [...] kwietnia 2014 r. znak [...], na mocy której umorzono postępowanie w sprawie skreślenia B. K. z listy uczestników studiów doktoranckich oraz decyzja Prorektora Uniwersytetu Jagiellońskiego z [...] czerwca 2014 r. znak [...] utrzymująca w mocy tę decyzję. Umorzenie postępowania wynikało z faktu, że wydane w dniach [...] listopada 2010 r. i [...] czerwca 2011 r. decyzje o skreśleniu B. K. z listy doktorantów czwartego roku studiów w dziedzinie nauk humanistycznych w roku akademickim 2009/2010 zostały na podstawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 19 grudnia 2012 r. sygn. akt III SA/Kr 1118/11 uchylone, wskutek czego B. K. odzyskał status doktoranta. Rektor podał, że skarga na decyzje o umorzeniu postępowania w sprawie skreślenia z listy doktorantów została oddalona nieprawomocnym wyrokiem WSA w Krakowie z 19 maja 2015 r., sygn. III SA/Kr 1550/14. Rektor wyjaśnił także zasady doręczania pism w postępowaniu administracyjnym i stwierdził, że pismo z [...] czerwca 2015 r. została skutecznie doręczone poprzez podwójne awizowanie przesyłki. W uzasadnieniu skargi B. K. przyjął, że pismo Rektora stanowi decyzję administracyjną, wobec której podniósł zarzuty naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Opisał dotychczasowe rozstrzygnięcia podejmowane wobec niego jako studenta studiów doktoranckich. Podkreślił, że nie wie, jaki jest aktualnie jego status jako doktoranta. Złożył sprawozdanie za rok akademicki 2014/2015 i w odpowiedzi uzyskał decyzję kierownika studiów doktoranckich z [...] lipca 2015 r., w której sugeruje się, że wobec braku wniosku o przedłużenie okresu odbywania studiów doktoranckich ich okres upłynął z końcem roku akademickiego 2013/14, co skutkowało utratą statusu doktoranta, brak jest możliwości wpisania na kolejny rok studiów, nie ma też podstaw do wydawania decyzji negatywnej w przedmiocie usunięcia ze studiów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie wskazując, że zaskarżone pismo nie jest decyzją administracyjną. Opisano przebieg postępowania w sprawie skreślenia skarżącego z listy doktorantów czwartego roku studiów doktoranckich decyzją kierownika studiów doktoranckich z [...] listopada 2010 r. oraz wydane w tej sprawie wyroki sądów administracyjnych sygn. akt III SA/Kr 1118/11 i I OSK 1156/13. W ich wyniku kierownik studiów doktoranckich decyzją z [...] kwietnia 2014 r. orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie skreślenia skarżącego z listy studentów studiów doktoranckich, rozstrzygnięcie to utrzymał w mocy Rektor decyzją z [...] czerwca 2014 r., a skargę na te decyzje prawomocnie oddalił WSA w Krakowie wyrokiem z 19 maja 2015 r., sygn. III SA/Kr 1550/14. Mimo odzyskania statusu doktoranta skarżący nie spełnił jednak wymogów regulaminowych koniecznych do zaliczenia czwartego roku studiów. Okres trwania studiów podjętych przez skarżącego upłynął z końcem roku akademickiego 2013/14. Nie doszło do przedłużenia okresu studiów na podstawie § 6 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 24 października 2014 r. w sprawie studiów doktoranckich i stypendiów doktoranckich. Pisma skierowane do skarżącego w odpowiedzi na podnoszone przez niego wątpliwości i zapytania nie stanowią decyzji i skarga na nie jest niedopuszczalna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 9 grudnia 2015 r. odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej "p.p.s.a."). W uzasadnieniu podano, że art. 3 § 2 p.p.s.a. wylicza enumeratywnie formy działania administracji publicznej podlegające kontroli przez sądy administracyjne. Natomiast przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest pismo informacyjne Rektora Uniwersytetu Jagiellońskiego o dotychczasowych działaniach w sprawie statusu doktoranta, które nie nosi cech żadnej z wymienionych w powołanym przepisie form działania administracji poddanych kontroli sądu administracyjnego. Ustawodawca poddał kontroli sądów administracyjnych wybrane decyzje mające podstawę prawną w ustawie, w szczególności w ustawie z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2012 r. poz. 572 ze zm.). Organy uczelni w drodze decyzji administracyjnej rozstrzygają w sprawach: przyjęcia na studia doktoranckie (art. 196), stypendiów (art. 199), czy skreślenia z listy doktorantów (art. 197). Zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlegają zatem akty zakładowe zewnętrzne, czyli rozstrzygnięcia, które mają znaczenie dla praw i obowiązków doktoranta, a przesądzające o nawiązaniu, odmowie nawiązania, przekształceniu bądź rozwiązaniu stosunku zakładowego, jako że są one decyzjami administracyjnymi. Natomiast zaskarżone w niniejszej sprawie pismo Rektora Uniwersytetu Jagiellońskiego nie rozstrzyga władczo o uprawnieniach strony, a zawarte w nim stanowisko nie wypłynęło na istnienie stosunku zakładowego. Sąd podkreślił, że dopiero skreślenie z listy doktorantów ma charakter zewnętrzny i może zostać zaskarżone do sądu administracyjnego, natomiast niewydawanie decyzji w przedmiocie skreślenia z listy doktorantów można rozpatrywać jedynie w kontekście bezczynności lub przewlekłości postępowania. W skardze kasacyjnej B.K. zaskarżył postanowienie Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego od organu kosztów postępowania. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu postanowieniu zarzucono: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 197 ust. 4 i art. 195 ust. 4a w zw. z art. 207 ust. 1 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym poprzez błędną wykładnię, która doprowadziła do uznania, że przekroczenie okresu trwania studiów doktoranckich powoduje automatyczne wygaśnięcie statusu doktoranta i skreślenie z listy uczestników studiów doktoranckich, co doprowadziło do niezbadania przez organ administracji publicznej w ramach postępowania o skreślenie z listy doktorantów wszystkich przesłanek uzasadniających skreślenie z listy doktorantów; 2) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 oraz art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 K.p.a. poprzez przyjęcie, że pismo Rektora Uniwersytetu Jagiellońskiego z [...] września 2015 r. Nr [...] nie nosi znamion decyzji administracyjnej utrzymującej w mocy decyzję o skreśleniu skarżącego z listy doktorantów i w konsekwencji przyjęcie, że skarga na powyższą decyzję jest niedopuszczalna, podczas gdy pismo Rektora Uniwersytetu Jagiellońskiego z [...] września 2015r. Nr [...] w swej istocie nosi znamiona decyzji administracyjnej i w konsekwencji przysługiwała od niej skarga do sądu administracyjnego; 3) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 K.p.a. poprzez brak uchylenia zaskarżonej decyzji wydanej z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, polegającym na niezamieszczeniu w zaskarżonej decyzji wszystkich elementów wymaganych przez przepisy prawa; 4) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak uchylenia zaskarżonej decyzji wydanej z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, polegającym na niewykazaniu przesłanek faktycznych i prawnych, na podstawie których Rektor Uniwersytetu Jagiellońskiego utrzymał w mocy decyzję o skreśleniu skarżącego z listy doktorantów, z pominięciem wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego sprawy, a także bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz nieodniesienia się w sposób indywidualny do sytuacji skarżącego oraz poprzez brak szczegółowego uzasadnienia wydanej decyzji o skreśleniu skarżącego z listy doktorantów; 5) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 K.p.a. poprzez brak uchylenia zaskarżonej decyzji wydanej z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, polegającym na niezapewnieniu skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym, a w szczególności poprzez brak możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego w sprawie przed wydaniem decyzji, co uniemożliwiło złożenie wniosków dowodowych i podniesienie argumentów, które zapobiegłyby wydaniu decyzji na podstawie niepełnego i błędnie ustalonego stanu faktycznego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że art. 207 ust. 1 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym wskazuje, że do decyzji podjętych przez organy uczelni, kierownika studiów doktoranckich lub dyrektora jednostki naukowej w indywidualnych sprawach studentów i doktorantów stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisy o zaskarżaniu decyzji do sądu administracyjnego. Wobec tego – w ocenie skarżącego kasacyjnie – skoro postępowanie w przedmiocie skreślenia z listy doktorantów jest postępowaniem administracyjnym opartym na Kodeksie postępowania administracyjnego i kończy się wydaniem decyzji administracyjnej, której elementem osnowy jest określenie statusu doktoranta, to tym samym podlega ona kognicji sądu administracyjnego na podstawie art. 207 ust. 1 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym w zw. z art. 3 § 2 piet 1 p.p.s.a. Skarżący kasacyjnie wskazał, że pismo Rektora Uniwersytetu Jagiellońskiego z [...] września 2015r. Nr [...] zawiera minimum elementów umożliwiających zakwalifikowanie go jako decyzji administracyjnej, tj.: oznaczenie organu, wskazanie adresata, rozstrzygnięcie w sprawie wskazania, że skarżącemu nie przysługuje już status doktoranta z powodu upływu okresu odbywania przez skarżącego studiów doktoranckich oraz podpis osoby działającej z upoważnienia Rektora, tj. Prorektora Uniwersytetu Jagiellońskiego ds. dydaktyki. Skarżący zwrócił uwagę, że pismo Rektora Uniwersytetu Jagiellońskiego z [...] września 2015 r. odpowiada na odwołanie skarżącego od pisma Kierownika Studiów Doktoranckich Instytutu Europeistyki Uniwersytetu Jagiellońskiego z dnia [...] lipca 2015 r. sygn. [...], którym poinformowano skarżącego, że utracił status doktoranta, ponieważ okres odbywania studiów doktoranckich upłynął z końcem roku akademickiego 2013/2014. Zatem – w ocenie skarżącego – pismo z dnia [...] lipca 2015r. również nosi znamiona decyzji administracyjnej i stanowi decyzję organu I instancji na podstawie art. 197 ust. 4 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym. Natomiast pismo Rektora Uniwersytetu Jagiellońskiego z [...] września 2015r. wypełnia znamiona decyzji organu odwoławczego, o której mowa w art. 197 ust. 5 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym. Nadto w skardze kasacyjnej zakwestionowano pogląd, że upływ okresu odbywania studiów doktoranckich powoduje skutek w postaci utraty statusu doktoranta. Wskazano na naruszenie przez organy I i II instancji wyrażonej w art. 10 § 1 K.p.a. zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, poprzez zaniechanie zawiadomienia skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie skreślenia z listy doktorantów, co uniemożliwiło skarżącemu przedstawienie dowodów i podjęcie obrony już na etapie postępowania przed organem I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Przeprowadzona w tych granicach kontrola nie daje podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej. W szczególności nie mogły odnieść skutku te zarzuty skargi kasacyjnej, które odnoszą się do zasadności skreślenia skarżącego z listy doktorantów czy przyjęcia skutku utraty statusu doktoranta w wyniku upływu okresu studiów, w tym naruszenia przepisów postępowania regulujących wydawanie decyzji i udział w takiej procedurze stron postępowania. Trzeba bowiem podkreślić, że skarga kasacyjna została wniesiona na postanowienie o odrzuceniu przez Sąd I instancji skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. jako niedopuszczalnej, albowiem wniesionej na akt, który nie podlega kontroli przez sąd administracyjny. W konsekwencji Sąd I instancji nie badał, czy skarżącemu przysługuje status doktoranta lub też czy i na jakiej podstawie status ten utracił. Wobec podstawy odrzucenia skargi nie znajdują uzasadnienia zarzuty dotyczące naruszenia art. 197 ust. 4, 195 ust. 4a w związku z art. 207 ust. 1 ustawy o szkolnictwie wyższym, a także art. 107 § 1 i § 3, art. 7, 77 i 80 oraz 10 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Podstawowe znaczenie dla rozpoznania skargi kasacyjnej miały natomiast zarzuty odnoszące się do art. 3 § 1 i 2 pkt 1 oraz art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w związku z art. 107 § 1 k.p.a. W skardze kasacyjnej nie zakwestionowano przy tym ustaleń faktycznych przyjętych przez Sąd I instancji. W konsekwencji należy stwierdzić, że wniesiona skarga nie zarzucała organom uczelni bezczynności w podjęciu rozstrzygnięć dotyczących skarżącego, do jakich organy te miałyby być w przekonaniu skarżącego zobowiązane. Przedmiotem skargi było pismo Rektora UJ z [...] września 2015 r. oraz poprzedzające je pismo Kierownika Studiów Doktoranckich z [...] lipca 2015 r., kwalifikowane przez skarżącego jako decyzje administracyjne o skreśleniu z listy doktorantów. Niewątpliwie wydawanie decyzji administracyjnych o skreśleniu z listy uczestników studiów doktoranckich należy do kompetencji kierownika studiów, zgodnie z art. 197 ust. 4 ustawy o szkolnictwie wyższym. Utrwalone jest także stanowisko, że o charakterze aktu pochodzącego od organu uprawnionego do wydawania decyzji administracyjnych nie decyduje nadana mu nazwa, ale jego treść, pod warunkiem, że akt ten zwiera pewne jej minimum. Oprócz tego, że powinien pochodzić od uprawnionego organu, być opatrzony podpisem i skierowany do oznaczonego adresata, winien zawierać władcze rozstrzygnięcie w sferze interesu prawnego tego adresata. Ten ostatni warunek ma istotne znaczenie ze względu na tę cechę decyzji administracyjnej, jaką jest władcza ingerencja w sferę praw i obowiązków adresata rozstrzygnięcia. Niewątpliwie takiego władczego rozstrzygnięcia objęte skargą pisma nie zawierają. Wręcz odwrotnie, w pismach tych ich autorzy podkreślają, że nie ma podstaw do wydawania decyzji o skreśleniu skarżącego z listy doktorantów. Wyjaśniają też, że postępowanie w takim przedmiocie nie jest prowadzone i zawierają wyjaśnienia odnoszące się do przyjmowanego przez władze uczelni stanu faktycznego. Przepis art. 107 § 1 k.p.a. do elementów decyzji zalicza rozstrzygnięcie. W przypadkach aktów, które nie zawierają wszystkich elementów decyzji administracyjnej wymienionych w tym przepisie, jest to element decydujący dla zaliczenia ich do kategorii decyzji administracyjnej. Sąd I instancji prawidłowo ustalił, że takiego elementu władczego rozstrzygnięcia w przedmiocie skreślenia z listy doktorantów pisma nie zawierają. W konsekwencji nie można ich uznać za decyzje o skreśleniu, o jakich mowa w art. 197 ust. 4 ustawy o szkolnictwie wyższym. Wniesienie skargi do sądu administracyjnego na akt, który nie jest decyzją, jak również nie jest innym aktem lub czynnością wymienionymi w art. 3 § 2 pkt 1-7 p.p.s.a., nie jest dopuszczalne. W takiej sytuacji Sąd I instancji prawidłowo zastosował art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. i skargę jako niedopuszczalną odrzucił. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 i 181 § 2 p.p.s.a. postanowił jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Podstawą do orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a.