IV SA/Wa 2421/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Kaja Angerman, Sędziowie sędzia WSA Leszek Kobylski (spr.), sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi R. N. i E. N. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] czerwca 2015r. Nr [...] Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej ( dalej także jako: "organ odwoławczy" lub "organ II Instancji"), powołując art.138&1 pkt.1w związku z art.157&1i2, art.158&1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego ( DZ U z 2013r. poz.267, dalej jako: ‘kpa"), po rozpatrzeniu odwołania E. i R. małż. N. od decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. z dnia [...] lutego 2015r. znak [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2009r. znak [...] – orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z dnia [...] października 2009r. znak j.w Starosta [...] na wniosek Dyrektora Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych Województwa [...], ustalił linię prawego i lewego brzegu rzeki K. położonej na projektowanych działkach o nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obrębu B. gm. K. zgodnie z przebiegiem linii brzegowej rzeki K. naniesionym na mapę sytuacyjną pn. "Projekt rozgraniczenia gruntów pokrytych śródlądową wodą powierzchniową rzeki K. od gruntów przyległych" sporządzoną przez uprawnionego geodetę A. M. Linia brzegowa ustalona została w oparciu o przedłożoną mapę oraz opracowanie pn. "Operat techniczny pomiaru uzupełniającego ( podział działek) w postepowaniu rozgraniczeniowym i administracyjnym" wykonanym przez ww. geodetę uprawnionego. W decyzji Starosta wskazał, że głównym kryterium ustalenia linii brzegu była krawędź brzegu. Stroną powyższej decyzji byli m.in. E. i R. małż. N. Wnioskiem z dnia [...] września 2014r. E. i R. małż. N. wystąpili do Dyrektora RZGW w G. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji na podstawie art.156&1 pkt.2 kpa. W treści wniosku wskazano, że Starosta [...] w wydanej decyzji dopuścił się rażącego naruszenia prawa, tj.art.15 ust.1 ustawy Prawo wodne, gdyż linia brzegu została źle wyznaczona, albowiem Prawo wodne wskazując metody ustalania linii brzegu nie dopuszcza możliwości zastosowania odstępstwa w jej przebiegu poprzez ustalenie innego, choćby tylko odbiegającego o ok. 0,5m. Skutkiem nieprawidłowo wyznaczonej linii brzegu jest naruszenie prawa własności wnioskodawców oraz spowodowanie szkody w ich mieniu. Ww. decyzją z dnia [...] lutego 2014r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G., po przeprowadzeniu postępowania, odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2009r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że brak jest podstaw do stwierdzenia, że kwestionowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Dyrektor RZGW w G. powołał się na przeprowadzone w sprawie oględziny, które doprowadziły do stwierdzenia, że na całej długości rzeki K. biegnie ona w naturalnym zagłębieniu terenu, a wzdłuż koryta rosną wieloletnie drzewa. Na całej jej długości można stwierdzić, że linię brzegu stanowi wyraźna krawędź – górna krawędź skarpy koryta rzeki K. Ustawa prawo wodne nie definiuje pojęcia "krawędzi brzegu", dlatego też nie można uznać, że przyjęta przez uprawnionego geodetę metoda wyznaczenia linii brzegu rzeki K. (do 0,5m od załamania górnej skarpy) stanowi rażące naruszenie prawa. Organ powołał się także na orzeczenie Sądu Rejonowego G. który wyrokiem z dnia [...] października 2013r. sygn. akt [...] oddalił powództwo małż. N. przeciwko Skarbowi Państwa o zapłatę. W uzasadnieniu ww. wyroku stwierdzono, że wydzielony pas nie naruszył w istotny sposób areałów przyległych pól uprawnych. Sąd nie podważył poprawności dokumentacji, która stanowiła podstawę do wydania decyzji Starosty [...]. Ponadto organ wskazał, że kwestionowana decyzja nie jest dotknięta pozostałymi wadami określonymi w art.156&1 kpa. W odwołaniu od powyższej decyzji małż. N. podnieśli, że zgodnie z art.15 ust.1 ustawy Prawo wodne linię brzegu dla cieków naturalnych stanowi krawędź brzegu lub linia stałego porostu traw albo linia, którą ustala się według średniego stanu wody z okresu co najmniej ostatnich 10 lat. Natomiast w rozpoznawanej sprawie przyjęto linie rozgraniczającą rzekę K. z gruntami stron w odległości 0,5m od załamania górnej skarpy rzeki, co oznaczało pozbawienie ich zadrzewionego gruntu o powierzchni 12 arów. Mając na względzie ww. argumentację strony wniosły o uchylenie decyzji I instancji i orzeczenie co do istoty sprawy, tj. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2009r, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Rozpatrując ponownie sprawę organ II instancji stwierdził, że brak jest podstaw do zmiany przedmiotowej decyzji wskazując, że postępowanie o stwierdzenie nieważności rozstrzygnięcia stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 Kpa zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. W tego rodzaju postępowaniu organ nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej wadliwą decyzją, lecz orzeka jako organ kasacyjny w oparciu o zebrany w tamtym postępowaniu materiał dowodowy. Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma bowiem na celu wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznawanie zakończonej sprawy. W związku z powyższym, rozpatrując ponownie sprawę Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej stwierdził, że decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. z dnia [...] lutego 2015r. nie jest obarczona którąkolwiek z wad wymienionych w art.156&1 kpa, a co za tym idzie, brak jest podstaw do stwierdzenia jej nieważności. Organ odwoławczy podniósł, że stosownie do regulacji zawartej w art. 15 ust. 1 Prawo wodne, linię brzegu dla cieków naturalnych, jezior oraz innych naturalnych zbiorników wodnych stanowi krawędź brzegu lub linia stałego porostu traw albo linia, którą ustala się według średniego stanu wody z okresu co najmniej 10 lat. Powyższe zasady zostały przez ustawodawcę sprecyzowane w art. 15 ust. 5-7, zgodnie z którymi: jeżeli krawędź brzegu jest wyraźna, linia brzegu biegnie tą krawędzią, jeżeli krawędź brzegu nie jest wyraźna, linia brzegu, biegnie granicą stałego porostu traw, a jeżeli granica stałego porostu traw leży powyżej linii stanu wody ustalonej według średniego stanu wody z okresu co najmniej ostatnich 10 lat - linią przecięcia się zwierciadła wody przy tym stanie z gruntem przyległym, natomiast jeżeli brzegi wód są uregulowane, linia brzegu biegnie linią łączącą zewnętrzne krawędzie budowli regulacyjnych, a przy plantacjach wikliny na gruntach uzyskanych w wyniku regulacji - granicą plantacji od strony lądu. Natomiast według art. 14 ust 1a Prawa wodnego, przez grunty pokryte śródlądowymi wodami powierzchniowymi uważa się m.in. grunty, tworzące dna i brzegi cieków naturalnych w granicach linii brzegu ustalonej zgodnie z art. 15 ustawy Prawo wodne. Na mocy przepisu art. 17 ust. 1 ustawy Prawo wodne grunty pokryte w sposób naturalny i trwały śródlądowymi wodami powierzchniowymi płynącymi stają się własnością właściciela wody czyli Skarbu Państwa. Przejście tych gruntów na rzecz Skarbu Państwa następuje z mocy prawa i nie wymaga zgody dotychczasowego właściciela. Odnosząc powyższe do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy organ odwoławczy podniósł, że linia brzegu rzeki K. została ustalona w oparciu o projekt rozgraniczenia sporządzony przez uprawnionego geodetę pt. "Projekt rozgraniczenia gruntów pokrytych śródlądową wodą powierzchniową rzeki K. od gruntów przyległych" oraz operat techniczny. Oceniając sposób wykonania przedmiotowego projektu oraz operatu, organ wskazał, że dokumenty te zostały wykonane zgodnie z zasadami sztuki geodezyjnej oraz zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami prawa, tj. rozporządzeniem MSWiA z dnia 24 marca 1999r. w sprawie standardów technicznych dotyczących geodezji, kartografii oraz krajowego systemu informacji o terenie ( DZ U Nr 30 poz.297), wprowadzające na obszarze kraju jednolite standardy techniczne dla opracowań geodezyjnych, w tym instrukcję techniczną "G-4 pomiary sytuacyjne i wysokościowe". W tym kontekście organ odwoławczy w swojej argumentacji przywołał stwierdzenia biegłego sądowego, który w postepowaniu przed sądem powszechnym ocenił, że wydzielony pas nie naruszył w sposób istotny areałów przyległych pól uprawnych, co oznaczało, iż albo wcale nie naruszył albo naruszył w sposób nie dający się stwierdzić. Ponadto zdaniem biegłego dobrze iż przyjęto zasadę 0,5m od załamania góry skarpy rzeki, ponieważ pomiar geodezyjny nie jest pomiarem ciągłym, a pomiarem punktowym i żeby dokonać pomiarów trzeba się odsunąć od pewnego punktu, co jest zasadą czysto techniczną. Organ odwoławczy podzielił także oceny organu I instancji w kwestii braku w treści kontrolowanej decyzji innych kwalifikowanych wad określonych przepisem art.156&1 kpa. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem E. i R. małż. N. ( dalej jako: "skarżący") reprezentowani przez pełnomocnika będącego adwokatem, pismem z dnia 10 lipca 2015r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję. W treści skargi skarżący podnieśli następujące zarzuty: 1/ naruszenia przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art.156&1 pkt.2 kpa poprzez błędne uznanie, że w niniejszej sprawie powyższy przepis nie znajduje uzasadnienia oraz poprzez uznanie, że decyzja Starosty [...] z dnia [...].10.2009r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa 2/ naruszenia prawa materialnego, tj. art.15 ust.1 ustawy Prawo wodne poprzez błędną wykładnię pojęcia "krawędź brzegu", jako linii brzegu stanowiącej linię rozgraniczającą rzekę od krawędzi brzegu tej rzeki. Wobec podniesionych zarzutów skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie od organu na ich rzecz kosztów postępowania sądowego wg. norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi jej autor podniósł, że w sprawie Starosta [...] przy wydawaniu decyzji z dn. [...].10.2009r. dopuścił się rażącego naruszenia prawa tj. art.15 ust.1 ustawy Prawo wodne, polegające na uznaniu za dopuszczalne przyjęcie linii rozgraniczającej rzekę K. w odległości 0,5m od krawędzi brzegu tej rzeki, naruszając w ten sposób prawo własności stron i powodując wyrządzenie in znacznej szkody. W dalszej treści pełnomocnik zakwestionował działanie organów potwierdzających prawidłowość posługiwania się przez geodetę przepisami instrukcji dotyczącymi standardów technicznych w pracach geodezyjnych, jako sprzecznej z zasadami przyjętymi przez akt prawny wyższej rangi, tj. ustawę. W odpowiedzi na skargę, organ przedkładając akta sprawy, wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentacje zawartą w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga nie jest zasadna. Postępowanie nieważnościowe jest postępowaniem nadzwyczajnym, w którym organ nie bada merytorycznie decyzji (postanowienia) tzn. nie ocenia argumentacji jaką posłużył się organ wydając kwestionowane rozstrzygnięcie, a jedynie ogranicza się do badania przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a. czyli ustala czy przy jego wydawaniu nie dopuszczono się naruszeń o jakich mowa w tym przepisie a uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego. Przesłankami do stwierdzenia nieważności decyzji czy postanowienia są: wydanie decyzji (postanowienia) z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, w warunkach res iudicata, skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie, wydanie decyzji niewykonalnej w dniu jej wydania przy ustaleniu, że niewykonalność ta ma charakter trwały, w sytuacji w której jej wykonalność wywołałaby czyn zagrożony karą lub z innych przyczyn powodujących jej nieważność z mocy prawa. Nieważność orzeczenia może wynikać z rażącego naruszenia przepisów prawa materialnego - błędnej wykładni przepisów prawa, zastosowania do stanu faktycznego przepisu prawa materialnego nie obowiązującego w dacie wydawania rozstrzygnięcia – tzw. błąd subsumcji lub naruszenia przepisów prawa procesowego poprzez wadliwe ich zastosowanie w stopniu powodującym istotne ograniczenie uprawnień strony, z wyjątkiem naruszenia dającego podstawy do jego wznowienia. Naruszenia te muszą wystąpić w stopniu rażącym. Musi także istnieć związek przyczynowy pomiędzy naruszeniem prawa a treścią rozstrzygnięcia polegający na tym, że gdyby nie było stwierdzonego uchybienia, to treść rozstrzygnięcia byłaby inna. O rażącym naruszeniu prawa można natomiast mówić wtedy gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja czy postanowienie nie mogą być akceptowane jako akty wydane przez organ praworządnego państwa. Jest to sytuacja w której treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisem prawa, co jest widoczne w sposób nie wymagający wykładni prawa. Kryteria te nie zostały spełnione w sprawie. Ma rację organ wywodząc, że w postępowaniu nieważnościowym nie prowadzi się na nowo postępowania dowodowego a jedynie ocenia czy zachodzą przesłanki z art. 156 K.p.a. Postępowanie to jest bowiem wyjątkiem od zasady trwałości decyzji administracyjnych. Dlatego w tego rodzaju postępowaniu nie można korygować nieprawidłowości w zakresie postępowania dowodowego. Postępowanie o stwierdzenie nieważności nie służy podważaniu stanu faktycznego ustalonego w kwestionowanej decyzji (por. wyrok NSA z 25 kwietnia 2013 r, I OSK 1822/11, Lex nr 1336326). Podstawą prawną żądania stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. z [...] lutego 2015r. miał być art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. a więc wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 15 ust.1 ustawy Prawo wodne. W ocenie Sądu, tego rodzaju kwestie wskazują raczej na naruszenie przepisów postępowania w zakresie należytego zebrania materiału dowodowego i jego oceny. Zdaniem Sądu, wskazane w taki sposób przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji nie są wystarczające do stwierdzenia jej nieważności, ponieważ w istocie skarżący domaga się aby organ a następnie sąd dokonał weryfikacji prowadzonego wcześniej postępowania administracyjnego pod kątem istotnych w sprawie okoliczności faktycznych. Skarżący uważa bowiem, że organ w sposób wadliwy przeprowadził to postępowanie co w konsekwencji doprowadziło go do błędnych wniosków. Powyższe wywody nie zasługują na uwzględnienie. Wbrew temu co zostało podniesione w skardze, postępowanie w przedmiocie ustalenia linii prawego i lewego brzegu rzeki K. zostało przez Starostę [...] przeprowadzone zgodnie z obowiązującymi przepisami. Podstawę ustalenia linii brzegowej stanowił projekt rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami od gruntów nie zajętych przez wody. Linia brzegowa ustalona została w oparciu o przedłożoną przez wnioskującego wszczęcie postępowania Dyrektora Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych Województwa [...] mapę sytuacyjną oraz "Operat techniczny pomiaru uzupełniającego (podział działek) w postepowaniu rozgraniczeniowym i administracyjnym sporządzonym dla wydzielenia rzeki K. z działek [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], , wykonany przez uprawnionego geodetę. Ponadto w toku przedmiotowego postepowania, poprzedzającego wydanie decyzji przez Starostę [...] z dn. [...].10.2009r., przeprowadzona została rozprawa administracyjna z udziałem zainteresowanych stron. Geodeta sporządzający projekt linii brzegu wskazał punkty graniczne, a do protokołu nie wniesiono żadnych zastrzeżeń (w tym również ze strony skarżących) co do przebiegu projektowanej linii brzegu rzeki K. na odcinku objętym wnioskiem. Starosta wskazał, że głównym kryterium ustalenia linii brzegu była krawędź brzegu. Zgodzić należy się z twierdzeniami organów, że zestawienie kontrolowanej decyzji Starosty [...] z treścią przepisów na podstawie których została ona wydana, nie ujawnia sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a tymi przepisami, w szczególności art.15 ust.1 ustawy Prawo wodne. W dacie wydania ww. decyzji art. 15 ust.1 cyt. ustawy stanowił, że linię dla cieków naturalnych, jezior oraz innych naturalnych zbiorników wodnych stanowi krawędź brzegu lub linia stałego porostu traw albo linia, którą ustala się wg. średniego stanu wody z okresu co najmniej 10 lat. Jak wskazano w decyzji Starosty [...] głównym kryterium ustalenia linii brzegu rzeki K. była krawędź brzegu, natomiast przyjęta przez uprawnionego geodetę metoda wyznaczenia tej linii do 0,5m od załamania górnej krawędzi skarpy jest zgodna z dopuszczonymi standardami technicznymi wykonywania prac geodezyjnych. W związku z powyższym twierdzenia skarżących o wadliwym i dowolnym ustaleniu przebiegu linii brzegowej, należy potraktować jako polemikę z wywodami organów, która nie może stanowić przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji, ponieważ okoliczności te nie uzasadniają stwierdzenia o wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa, natomiast zmierzają do wykazania, że decyzja zapadła bez wszechstronnego przeprowadzenia postępowania dowodowego i w związku z tym jest wadliwa. Należy stwierdzić w tym kontekście, że tylko nie przeprowadzenie w ogóle postępowania administracyjnego, w tym nie przeprowadzenie niezbędnych w świetle przepisów prawa dowodów, mogłoby być podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie z powodów podanych wyżej. Reasumując Sąd podziela twierdzenia organów, że kontrolowana decyzja Starosty [...] z dnia [...].10.2009r. nie zawiera wad uzasadniających jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Decyzja ta nie zawiera rażących uchybień i wadliwości, które uzasadniałyby twierdzenie o rażącym naruszeniu wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego lub procesowego, wymagających wyeliminowania jej z obrotu prawnego jako nie mogącej istnieć w demokratycznym państwie prawa. Z tych względów na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( DZ U z 2012r. poz.270 z póź. zm.) Sąd skargę oddalił.