I SA/Gd 1451/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Romała, Sędziowie Sędzia WSA Irena Wesołowska (spr.), Sędzia WSA Ewa Wojtynowska, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Beata Jarecka, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 9 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi H.L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów dotyczących prowadzonego postępowania egzekucyjnego oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 28 maja 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza z dnia 20 marca 2015 r. nieuwzględniające zarzutu zgłoszonego przez H.L. w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułu wykonawczego nr [...]. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że H.L. zgłosiła zarzut nieistnienia obowiązku będącego podstawą do prowadzenia egzekucji - art. 33 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm. – dalej u.p.e.a.). Egzekwowana kwota wynika bowiem z opłaty za pozwolenie na budowę dla Nadleśnictwa. Przedmiotowa dokumentacja służyła adaptacji budynku gospodarczego do celów edukacyjnych. Mają się tam odbywać zajęcia edukacyjne w formie wykładów, prelekcji, ekspozycji wystawienniczych. Na podstawie art. 2 ust. 1 lit. g ustawy o opłacie skarbowej, jako sprawa z zakresu nauki, szkolnictwa i oświaty pozaszkolnej, była zwolniona z obowiązku ponoszenia opłat skarbowych. W dalszych wywodach Kolegium zauważyło, że przepis art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (Dz. U. z 2012r., poz. 1282 ze zm.) taksatywnie wymienia przypadki wyłączeń z obciążenia opłatą skarbową. Wyłączenie jest stosowane przez ustawodawcę, jeżeli jego zamiarem jest wskazanie sytuacji, która - pomimo istnienia stanu faktycznego lub prawnego powodującego powstanie obowiązku uiszczenia określonej daniny publicznej - nie podlega takiemu obciążeniu. W przedmiotowej sprawie istotnym dla rozstrzygnięcia czy zobowiązana jest zwolniona z konieczności ponoszenia opłaty skarbowej, jest wyjaśnienie zawartego w komentowanym przepisie pojęcia "sprawy". Pojęcie to ma charakter bardzo ogólny, jednak przyjąć należy, że będą to wszystkie sprawy dla których materialnoprawna podstawa rozstrzygnięcia zawarta jest w przepisach dotyczących materii wymienionych w art. 2 ust. 1 ustawy o opłacie skarbowej. A zatem przepisy o opłacie skarbowej należy stosować łącznie z przepisami regulującymi daną materię - w rozpatrywanej sprawie więc wraz z ustawą o systemie oświaty. W świetle powyższych regulacji nie do zaakceptowania jest stanowisko zobowiązanej, iż z uwagi na fakt, że powstały w wyniku przebudowy budynek będzie służył celom edukacyjnym, jest ona zwolniona od ponoszenia opłaty skarbowej za czynności wymienione w art. 2 ust. 1 pkt 1. A zatem pełnomocnictwo udzielone zobowiązanej do występowania w imieniu Nadleśnictwa w sprawie wydania pozwolenia na przebudowę wraz z rozbudową istniejącego budynku gospodarczego na budynek z przeznaczeniem dla celów edukacji nie korzysta z wyłączenia z opodatkowania, bowiem sprawę tę regulują przepisy Prawa budowlanego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku H.L. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o rozważenie uchylenia poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji. Skarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. g) ustawy o opłacie skarbowej, poprzez jego niewłaściwą interpretację, co w konsekwencji miało wpływ na naruszenie art. 33 ust. 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez jego niezastosowanie. Zdaniem skarżącej egzekucja należności wskazanych w tytule wykonawczym [...] jest niezasadna ponieważ obowiązek ich poniesienia nie istnieje. Skarżąca podtrzymała swoje stanowisko, że obowiązek uiszczenia opłat nie istniał, z uwagi na to, iż czynności podlegające opłacie dotyczyły spraw z zakresu nauki, szkolnictwa i oświaty pozaszkolnej oraz ochrony zdrowia, a więc były zwolnione z obowiązku ponoszenia opłat skarbowych. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ) i art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) - określanej dalej jako ustawa p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem rozstrzygając w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak pojmując rolę Sądu stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie wbrew podniesionym zarzutom odpowiada prawu. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się w istocie do rozstrzygnięcia czy zarzut nieistnienia obowiązku podlegającego egzekucji administracyjnej zgłoszony przez skarżącą w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym zasługiwał na uwzględnienie. Na wstępie rozważań przytoczyć zatem wypada treść przepisu art. 33 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968 ze zm.), zgodnie z którym podstawę zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może stanowić wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku. Podkreślić przy tym należy, że zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym są podstawowym środkiem ochrony zobowiązanego, gdy postępowanie egzekucyjne narusza istotne zasady tego postępowania lub gdy egzekucja jest niedopuszczalna. Zgodnie z art. 34 § 1 u.p.e.a., zarzuty zgłoszone na podstawie art. 33 pkt 1-7, 9 i 10 organ egzekucyjny rozpatruje po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów, z tym że w zakresie zarzutów, o których mowa w art. 33 pkt 1-5, wypowiedź wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążąca. Przy czym mając na uwadze stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażone w uchwale z dnia 25 czerwca 2007 r., sygn. akt I FPS 4/06 (publ. ONSAiWSA 2007/5/112, ZNSA 2007/4/87, OSP 2008/1/5, Prok.i Pr. 2008/1/52), zauważyć trzeba, że wydanie postanowienia zawierającego stanowisko wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów, o których mowa w art. 34 u.p.e.a., w przypadku gdy wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, należy uznać za bezprzedmiotowe. Skarżąca zgłosiła zarzut w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego oparty na przesłance wymienionej w art. 33 pkt 1 u.p.e.a., tj. nieistnienie obowiązku. Przedmiotem skargi jest wydane w postępowaniu egzekucyjnym ostateczne postanowienie odmawiające uwzględnienia zarzutu, wobec czego - w związku z charakterem obowiązku, jaki wskazany został w wystawionym przez wierzyciela tytule wykonawczym, tj. obowiązku poniesienia opłat skarbowych - wskazać należy, że obowiązek poniesienia takich opłat określony został w przepisach ustawy o opłacie skarbowej. Zgodnie z treścią art. 1 ust.1 ustawy o opłacie skarbowej opłacie skarbowej podlega: 1) w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej: a) dokonanie czynności urzędowej na podstawie zgłoszenia lub na wniosek, b) wydanie zaświadczenia na wniosek, c) wydanie zezwolenia (pozwolenia, koncesji); 2) złożenie dokumentu stwierdzającego udzielenie pełnomocnictwa lub prokury albo jego odpisu, wypisu lub kopii - w sprawie z zakresu administracji publicznej lub w postępowaniu sądowym. W myśl ust. 2 opłacie skarbowej podlega również dokonanie czynności urzędowej, wydanie zaświadczenia oraz zezwolenia (pozwolenia) przez podmiot inny niż organ administracji rządowej i samorządowej, w związku z wykonywaniem zadań z zakresu administracji publicznej, a także złożenie w takim podmiocie dokumentu stwierdzającego udzielenie pełnomocnictwa lub prokury albo jego odpisu, wypisu lub kopii. Redakcja tego przepisu świadczy o tym, że został skonstruowany zamknięty katalog zdarzeń podlegających opłacie skarbowej. W związku z tym zdarzenia, które nie zostały wymienione w sposób wyraźny w katalogu ustawowym, nie podlegają omawianej opłacie. Na gruncie rozpoznawanej sprawy nie ulega wątpliwości, że wydanie decyzji o odmowie pozwolenia na przebudowę wraz z rozbudową istniejącego budynku gospodarczego na budynek z przeznaczeniem dla celów edukacji oraz złożenie pełnomocnictwa w tej sprawie mieszczą się rodzajowo w katalogu czynności podlegających opłacie skarbowej. Z kolei art. 2 ust.1 pkt 1 lit. a) - l) ustawy o opłacie skarbowej zawiera kategorie spraw, w ramach których podjęte czynności, objęte zakresem przedmiotowym wynikającym z art. 1 tej ustawy, są wyłączone z opłaty skarbowej. Pod literą g) wymienione zostały sprawy nauki, szkolnictwa i oświaty pozaszkolnej oraz ochrony zdrowia. Komentowana ustawa nie definiuje pojęcia: "sprawy nauki, szkolnictwa i oświaty pozaszkolnej". Pojęcie "sprawy" ma charakter ogólny, podobnie jak ogólny jest zakres sformułowania użytego w art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. g) ustawy o opłacie skarbowej, zgodnie z którym nie podlega opłacie skarbowej dokonanie czynności urzędowej, wydanie zaświadczenia i zezwolenia (pozwolenia, koncesji) albo złożenie dokumentu stwierdzającego udzielenie pełnomocnictwa lub prokury albo jego odpisu, wypisu lub kopii w sprawach nauki, szkolnictwa i oświaty pozaszkolnej oraz ochrony zdrowia. Wobec tak ogólnie sformułowanego przepisu zasadną jest konstatacja, że wyrażeniu temu należy przypisać szersze znaczenie. Prawidłowe zdefiniowanie tego pojęcia dla celów wyłączenia z opłaty skarbowej wymaga uwzględnienia wszystkich przepisów prawa materialnego regulujących sprawy z ww. zakresu, niezależnie od tego, w jakich aktach prawnych się znajdują. Pogląd ten znajduje potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 2015r., sygn. akt II FSK 2742/14, który został wydany na gruncie art. 2 pkt 1 lit. g) ustawy o podatku od czynności cywilnoprawnych, statuującym wyłączenie z opodatkowania podatkiem od czynności cywilnoprawnych w sprawach podlegających przepisom o gospodarce nieruchomościami lub przepisom o autostradach płatnych. NSA za trafne uznał stanowisko, iż zastosowanie wyłączenia określonego w art. 2 ust. 1 lit. g) tej ustawy winno wiązać się z wykazaniem, że materialnoprawną podstawę czynności cywilnoprawnej stanowi konkretny przepis z zakresu gospodarki nieruchomościami - przy czym podstawy tej można szukać także w innych ustawach normujących gospodarkę nieruchomościami. W ocenie Sądu zasadnym jest twierdzenie, że zastosowanie wyłączenia określonego w art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. g) ustawy o opłacie skarbowej winno wiązać się z wykazaniem, że materialnoprawną podstawę czynności urzędowej stanowi konkretny przepis z zakresu nauki, szkolnictwa i oświaty pozaszkolnej. Regulacje te mogą być zamieszczone w różnych aktach prawnych, między innymi np. w ustawie z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty, ustawie z dnia 19 lutego 2004r. o systemie informacji oświatowej w zakresie nauki, szkolnictwa i oświaty pozaszkolnej, ustawie z dnia 27 lipca 2005r. Prawo o szkolnictwie wyższym, ustawie z dnia 30 kwietnia 2010r. o zasadach finansowania nauki (vide: Opłata skarbowa, Komentarz dla praktyków Stanisław Bogucki, Anna Dumas, Sławomir Presnarowicz, Krzysztof Winiarski, stan prawny na dzień 1 stycznia 2015r., wydawnictwo ODDK Gdańsk). Rozstrzygnięcie niniejszej sprawy wymaga zatem rozważenia czy czynność dokonana przez organ administracji w postaci wydania decyzji o odmowie pozwolenia na przebudowę wraz z rozbudową istniejącego budynku gospodarczego na budynek z przeznaczeniem dla celów edukacji oraz złożenie w tej sprawie pełnomocnictwa - jest sprawą z zakresu nauki, szkolnictwa i oświaty pozaszkolnej w rozumieniu komentowanego przepisu. W ocenie Sądu odpowiedź na powyższe pytanie jest negatywna. Podstawę prawną prowadzonego postępowania i w rezultacie wydania decyzji stanowiły bowiem przepisy ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994r., a nie przepisy normujące sprawy nauki, szkolnictwa i oświaty. Zdaniem Sądu nie można przyjąć, że kwalifikacja czynności obejmującej pozwolenie na przebudowę i rozbudowę budynku do spraw z zakresu nauki, szkolnictwa i oświaty pozaszkolnej jest determinowana późniejszym przeznaczeniem (charakterem) tego obiektu. Argumentów pozwalających uznać, że uzyskane pozwolenia znajdują materialną podstawę w przepisach z zakresu nauki, szkolnictwa i oświaty pozaszkolnej nie przedstawiła również strona skarżąca, ograniczając się do wskazania, że podjęte przez nią działania służyły adaptacji budynku do celów edukacyjnych. W opinii Sądu nie ulega wątpliwości, że wykładnia językowa komentowanego uregulowania powoduje, iż możliwy zakres omawianego wyłączenia jest stosunkowo szeroki, jednak nie do tego stopnia, by można było mówić o ekscesie w postaci nadmiernego (i niczym nieusprawiedliwionego) zastosowania wyłączenia z obowiązku ponoszenia opłaty skarbowej, zwłaszcza w świetle określonej w art. 84 Konstytucji RP zasady powszechności opodatkowania. Prowadzenie egzekucji należności z tytułu nieuiszczonych przez skarżącą opłat skarbowych należy więc uznać za zgodne z prawem, a podniesiony zarzut nieistnienia obowiązku podlegającego egzekucji za nieuzasadniony. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na mocy art. 151 p.p.s.a. skargę jako nieuzasadnioną oddalił.