II SA/Wa 443/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Werpachowska Sędziowie WSA Danuta Kania Andrzej Góraj (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Duszyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi R. P. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres pracy w gospodarstwie rolnym uchyla zaskarżony rozkaz personalny oraz utrzymany nim w mocy rozkaz personalny z dnia [...] lipca 2014 r. Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z [...] lipca 2014 r. odmówił [...]. R. P. ustalenia wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres pracy w gospodarstwie rolnym rodziców od dnia 17 marca 1995 r. do 31 grudnia 1998 r. Rozpoznając sprawę, wskutek wniosku o jej ponowne rozpoznanie, Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z [...] stycznia 2015 r. utrzymał w mocy skarżony rozkaz personalny. W uzasadnieniu wskazał, że w jego ocenie funkcjonariusz nie udowodnił faktu prowadzenia spornego gospodarstwa przez swoich rodziców. Z zaświadczeń ze starostwa powiatowego wynika jedynie, że rodzice strony byli właścicielami gruntu o powierzchni 4,01 ha. Nadto ojciec skarżącego prowadził sklep mięsny, co wskazuje, w ocenie organu, że praca w gospodarstwie nie stanowiła głównego źródła utrzymania nawet dla rodziców funkcjonariusza. Dodatkowo organ zwrócił uwagę na okoliczność nieudowodnienia przez policjanta faktu zamieszkiwania świadków na terenie, na którym położone było gospodarstwo jego rodziców. Oceniając zaś zeznania świadków organ uznał, że są zbyt lakoniczne i niewiarygodne. Niewiarygodność ową organ wywiódł z faktu, iż świadkowie odpowiadając na wezwanie organu do uzupełnienia zeznań, potwierdzili fakt pracy strony w gospodarstwie w terminie, jaki oznaczył organ w wezwaniu, a termin ten był terminem dłuższym, niż wskazywała sama strona. Nadto Komendant Główny Policji stwierdził, że "można odnieść wrażenie", iż zeznania świadków zostały między nimi uzgodnione, co również czyni je niewiarygodnymi. Za poprawnością powyższej konkluzji, w ocenie organu, przemawiało również to, że strona nie wskazała w kwestionariuszu osobowym, iż świadczyła taką pracę. Organ nie dopatrzył się też psychicznego nastawienia strony do świadczenia takiej pracy. Skargę od powyższego rozkazu złożyła strona, wnosząc o jego uchylenie. Podniosła, że pobieranie nauki w szkole, jak i czas potrzebny na dojazdy, nie uniemożliwiał stałej pracy w gospodarstwie rolnym rodziców. Skarżący powołał się też na fakt, że wywodzenie niekorzystnych dla niego wniosków z okoliczności pracy wykonywanej przez ojca w sklepie mięsnym, bez zbadania czasochłonności tej pracy i dochodów jakie przynosiła, jest przedwczesne i nieuprawnione. Skarżący zwrócił też uwagę na to, że trudno jest wymagać od świadków, aby po upływie ponad 15 lat pamiętali wszystkie szczegóły zdarzeń, o jakie pytał organ. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w skarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z treścią przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia, zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. Stosownie natomiast do art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r. Nr 153, poz. 270 ze zm.), dalej jako P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając skarżony rozkaz personalny oraz poprzedzający go rozkaz personalny według powyższych kryteriów, uznać należy, iż powinny zostać one wyeliminowane z obrotu prawnego, jako wadliwe. Zaliczenie policjantowi do wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, okresu pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym, w realiach niniejszej sprawy mogło nastąpić w oparciu o unormowania ustawy z 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy. Unormowania te stanowią odrębne przepisy w rozumieniu § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.), zgodnie z którym do wysługi lat, uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego, zalicza się inne (niż wymienione w § 4 ust. 1 pkt 1-4) okresy, jeżeli na podstawie odrębnych przepisów podlegają wliczeniu do okresu pracy lub służby, od którego zależą uprawnienia pracownicze lub wynikające ze stosunku służbowego. W myśl art. 1 ust. 1 pkt 3 powołanej ustawy, wliczeniu do stażu pracy podlegają przypadające po 31 grudnia 1982 r. okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Pojęcie "domownika" wykonującego pracę w gospodarstwie rolnym, nie zostało zdefiniowane w powołanej ustawie z 20 lipca 1990 r., lecz ustawodawca odesłał w zakresie ustalania jego normatywnej treści do przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Praca w gospodarstwie rolnym w charakterze domownika powinna być przy tym oceniana z punktu widzenia tych przepisów, które obowiązywały w całym czasie jej wykonywania. W przedmiotowej sprawie skarżący wskazał, że pracę w gospodarstwie rolnym rodziców w charakterze domownika wykonywał w latach 1995-1998, zatem mają w tym przypadku zastosowanie przepisy ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. Nr 7, poz. 24 ze zm.). Zgodnie z jej art. 6 pkt 2, domownikiem jest osoba bliska rolnikowi, która ukończyła 16 lat, pozostaje z rolnikiem we wspólnym gospodarstwie domowym lub zamieszkuje na terenie jego gospodarstwa rolnego albo w bliskim sąsiedztwie oraz stale pracuje w tym gospodarstwie rolnym i nie jest związana z rolnikiem stosunkiem pracy. Aby jednak powyższe normy prawa mogły w sprawie znaleźć zastosowanie, obowiązkiem organu było w pierwszej kolejności prawidłowe i pełne ustalenie stanu faktycznego sprawy. Ustalenie stanu faktycznego w sprawie jest bowiem zawsze zagadnieniem kluczowym i pierwszoplanowym, a także niezbędnym elementem zastosowania normy prawa materialnego. Podejmując decyzję administracyjną, organ był związany regułami postępowania administracyjnego, które określały jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. Stąd też zobligowany był m.in. do przestrzegania zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.). Musiał też w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami (art. 107 § 3 K.p.a.). Nadto, w sytuacji jaka miała miejsce w niniejszej sprawie, gdy zeznania świadków miały kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia, organ dopatrując się rozbieżności czy nieścisłości w tych zeznaniach winien w sposób wyczerpujący przeprowadzić postępowanie dowodowe i przesłuchać świadków, jak i wnioskodawcę w trybie art. 83 § 3 i art. 86 K.p.a., najlepiej w sposób bezpośredni (patrz wyrok NSA z 22 maja 2014 r. sygn. akt I OSK 1234/13). Przechodząc do realiów niniejszej sprawy, wskazać należało, iż uzasadnienie skarżonego rozkazu personalnego nie spełnia ww. kryteriów. Nie zawiera przedstawienia prawidłowo ustalonego stanu faktycznego. Nie zawiera bowiem prawidłowej oceny materiału dowodowego, w szczególności zeznań świadków i twierdzeń strony. Rozpoznając niniejszą sprawę należy pamiętać, że procedura dotycząca spraw zaliczania do pracowniczego stażu pracy okresów pracy w gospodarstwie rolnym rodziców, nakłada na stronę, ubiegającą się o takie zaliczenie, obowiązek udowodnienia podnoszonych okoliczności. Strona skarżąca w niniejszym postępowaniu podołała temu obowiązkowi. Powołała świadków, którzy potwierdzili okoliczności wskazywane przez funkcjonariusza. Wskazali, że mieszkali po sąsiedzku z rodzicami strony i stroną. Potwierdzili również fakt świadczenia przez wnioskodawcę stałej pracy w charakterze domownika. W takiej sytuacji organ mógł postąpić w dwojaki sposób. Mógł uwzględnić wniosek strony o zaliczenie spornego okresu do pracowniczego stażu pracy. Mógł też dokonać negatywnej oceny zeznań świadków. W rozpoznawanej sprawie organ w istocie zanegował oświadczenia wskazanych świadków, skoro nie uznał tych oświadczeń za wiarygodne. Jednakże organ, wybierając ten drugi sposób postępowania i dyskredytując zeznania świadków, winien jednak mieć ku temu zasadne podstawy. Winien więc dysponować innym materiałem dowodowym, który uznałby za wiarygodny, a z którego wynikałyby fakty przeczące twierdzeniom strony i przeczące twierdzeniom świadków przez stronę wskazanych. W ocenie tutejszego Sądu, organ, odmawiając wiary zeznaniom świadków, nie dysponował zaś materiałem dowodowym, z którego mógłby wywieść wnioski sprzeczne z twierdzeniami strony. Dopatrując się zaś nieścisłości w zeznaniach świadków, czy uważając, że zeznania te są ze sobą uzgodnione, nie przedsięwziął żadnych kroków zmierzających ku temu, aby powyższe podejrzenia potwierdzić. W szczególności organ nie uznał za zasadne aby przesłuchać bezpośrednio świadków na okoliczności podnoszone przez stronę. Należy zaś mieć na uwadze to, że bezpośrednie przeprowadzanie dowodów, zwłaszcza dowodów z przesłuchań, ma nadrzędny charakter i znaczenie wobec metody odbierania od świadków oświadczeń na piśmie. Tylko bowiem bezpośrednie przesłuchanie umożliwia najpełniejszą weryfikację twierdzeń świadków m.in. dzięki możliwości sprawnego zadawania pytań i stosownie do rozwoju wydarzeń i twierdzeń świadka, uściślania kwestii, które w trakcie trwania przesłuchania zaczynają jawić się jako wątpliwe. W świetle powyższego, wnioski jakie wysnuł organ, wydający skarżoną decyzję, uznać należało za przedwczesne. Zostały one bowiem sformułowane zanim jeszcze organ dokonał weryfikacji swych wątpliwości. Stąd więc w sytuacji, gdy świadkowie zawnioskowani przez stronę podali, że zamieszkiwali w bezpośrednim sąsiedztwie gospodarstwa rodziców strony, że rodzice policjanta prowadzili gospodarstwo rolne i że funkcjonariusz pracował w nim w charakterze domownika, przeciwne konkluzje organu jawią się jako pozbawione podstaw faktycznych. Również samo powołanie się przez organ na wielkość areału gruntów wchodzących w skład gospodarstwa nie sprawia, że organ w sposób skuteczny zdyskredytował twierdzenia strony. Organ nie wskazał bowiem w uzasadnieniu tego, czy zbadał w ogóle sposób wykorzystywania tych gruntów przez rodziców strony. Nie mógł więc a priori wywodzić, że areał ten był zbyt mały, aby umożliwiał prowadzenie na nim wydajnej produkcji rolnej, a przynajmniej takiej, która angażowała by czas nie tylko rodziców strony, ale i samej strony. Brak więc było również podstaw ku temu, aby organ czynił założenie, iż z uwagi na areał uprawny, praca strony w gospodarstwie była zbędna. Przede wszystkim przepisy regulujące omawianą materię nie uzależniają wzrostu uposażenia od wielkości gospodarstwa, w którym funkcjonariusz pracował. Nadto, podstawą rozstrzygnięcia organu winien być ustalony stan faktyczny, a nie dowolne założenia, nieoparte na faktach. Organ winien więc dokonać oceny pracy skarżącego w gospodarstwie rolnym jego rodziców przy uwzględnieniu nie tylko wielkości tego gospodarstwa, ale też charakteru prowadzonej w nim produkcji rolnej i – co się z tym wiąże – zakresu niezbędnych prac. Także samo ustalenie, że ojciec policjanta prowadził sklep mięsny, nie stanowi dowodu wystarczającego dla stwierdzenia, że nie prowadził on też gospodarstwa rolnego. W zakresie choćby czasochłonności pracy ojca w sklepie organ nie poczynił bowiem żadnych ustaleń. W sposób wielce negatywny należy, w ocenie tutejszego Sądu, odnieść się też do wniosków organu, wyciągniętych z faktu, że świadkowie odpowiadając na wezwanie organu do uzupełnienia zeznań, potwierdzili fakt pracy strony w gospodarstwie w terminie, jaki oznaczył organ w wezwaniu, a termin ten był terminem dłuższym, niż wskazywała sama strona. Jeśli bowiem organ rozmyślnie oznaczył w wezwaniu termin inny, niż objęty żądaniem strony, to takie działanie należało by ocenić z całą surowością jako naganne. Nawet jednak, gdyby przyjąć, że powyższa nieścisłość organu w oznaczeniu spornej daty, była tylko wynikiem oczywistej omyłki, to organ oceniając zeznania świadków winien wziąć pod uwagę to, że świadkowie mogli działać w zaufaniu do organu i w zaufaniu do oznaczonego w wezwaniu okresu, jako pokrywającego się z okresem, co do którego już raz się wypowiedzieli. Nadto koniecznym jest też uwzględnienie przesłanek obiektywnych, takich jak znaczny upływ czasu od zdarzeń, na okoliczność których świadkowie mieli się wypowiedzieć. Biorąc zaś to pod uwagę, pewnego rodzaju nieścisłości w zeznaniach świadków nie powinny być one oceniane jako próba wprowadzenia organu w błąd. Pojawienie się takich nieścisłości obligowało zaś organ do doprecyzowania ocenianych zeznań. Okolicznością konieczną do uwypuklenia było też to, że organ, oceniając materiał dowodowy zebrany w sprawie, musi posługiwać się sformułowaniami stanowczymi. Na organie ciąży bowiem obowiązek ustalenia stanu faktycznego, a nie przypuszczalnego stanu faktycznego. Stąd więc posłużenie się przez organ w uzasadnieniu decyzji zwrotem "można odnieść wrażenie", przy ocenie zeznań świadków, należało uznać jako uchybienie mogące rzutować na rozstrzygnięcie. Powyższy zwrot, z uwagi na jego ogólnikowość, a także na to, że ma on charakter przypuszczenia, nie może być potraktowany jako właściwy przy ocenie zeznań świadków i przy ścisłym ustalaniu konkretnego stanu faktycznego. Niezależnie od powyższych uchybień, za nietrafne należało uznać konkluzje organu, sprowadzające się do twierdzenia, że oświadczenie skarżącego jest niezgodne z rzeczywistością, gdyż strona w materiałach, składanych do organu na etapie ubiegania się o przyjęcie do służby w Policji, nie wspominała o fakcie wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym rodziców w spornym okresie. Takich informacji strona nie musiała bowiem podawać organowi, gdy starała się o przyjęcie do służby. Fakt wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym rodziców nie rzutował bowiem na możliwość przyjęcia do służby w Policji. Stąd wnioski organu w tym zakresie uznać należy za zbyt daleko idące i nieoparte na realnych podstawach. W ocenie tutejszego Sądu, okolicznością pozostającą bez wpływu na rozstrzygniecie pozostawało też to, czy skarżący wykonując pracę w gospodarstwie rolnym rodziców, był nastawiony psychicznie do stałego jej wykonywania. Dla niniejszej sprawy istotne są bowiem jedynie fakty dotyczące samego wykonywania przedmiotowej pracy. Nastawienie psychiczne strony nie zmienia zaś tego, czy praca w charakterze domownika była faktycznie świadczona, czy też nie. Rozpoznając przedmiotową sprawę należy wziąć także pod uwagę, że istotne jest również i to, iż w rozumieniu ustawy z 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, charakter pracy domownika w gospodarstwie rolnym nie może być utożsamiany z charakterem pracy rolnika w takim gospodarstwie. Domownik nie prowadzi bowiem zawodowej działalności rolniczej na własny rachunek, lecz de facto wyłącznie pomaga rolnikowi w prowadzeniu takiej działalności, zatem nie musi on pracować w takim samym wymiarze godzinowym jak rolnik i może pozwolić sobie na jednoczesne kształcenie się. Na takie rozumienie charakteru pracy domownika wskazuje zresztą już sam fakt rozróżnienia przez ustawodawcę w art. 6 pkt 1 i 2 powołanej ustawy definicji rolnika i domownika. Gdyby bowiem zamiarem ustawodawcy było jednakowe traktowanie nakładu pracy domownika i rolnika oraz ich wkładu w rozwój gospodarstwa rolnego, to z pewnością nie wprowadzałby takiego rozróżnienia. Nie można zatem przyjmować, że skoro osoba, mająca status domownika, realnie pomagając rolnikowi w prowadzeniu gospodarstwa rolnego, jednocześnie pobiera naukę w szkole, to jej praca w tym gospodarstwie nie ma z tego powodu charakteru stałego. Ocena taka musi być dokonywana w odniesieniu do konkretnych okoliczności faktycznych. W wyroku z 29 lipca 2011 r. sygn. akt I OSK 321/11 (publ. https://cbois.nsa.gov.pl) NSA wskazał, iż obecnie w orzecznictwie bardziej liberalnie podchodzi się do przesłanki "stałej pracy" i przyjmuje się, że nie należy utożsamiać jej z koniecznością nieustannego, przez cały czas wykonywania prac w gospodarstwie rolnym. W związku z tym ocena "stałości pracy w gospodarstwie rolnym" musi być dokonywana na tle okoliczności konkretnej sprawy. Wyjaśnienia pojęcia "wykonywania pracy w charakterze stałym w gospodarstwie rolnym" wielokrotnie podejmował się też Sąd Najwyższy. W wyroku z 4 października 2006 r. sygn. akt II UK 42/2006 (publ. OSNP 2007/19-20/292) Sąd Najwyższy wskazał na potrzebę odstąpienia od rozumienia "stałości pracy w gospodarstwie rolnym" jako nieustannego, przez cały czas, ciągłego, wykonywania prac w gospodarstwie. Podkreślił, iż mając na względzie cel i funkcje omawianej ustawy, ustanowienie obowiązku ubezpieczenia społecznego domownika dotyczy osób niebędących posiadaczami gospodarstwa rolnego, a powiązanych z gospodarstwem rolnym tylko szczególnym stosunkiem cechującym domownika. Nieodzowne jest zatem sięgnięcie do specjalnego znaczenia jego roli w społeczno-gospodarczych stosunkach wiejskich, której specyfikę uwypukla porównanie określenia domownika w art. 6 pkt 2 i definicji rolnika sformułowanej w art. 6 pkt 1 ustawy. Zestawienie tych przepisów pokazuje, że istota działań domownika, który nie prowadzi zawodowej działalności rolniczej na własny rachunek, sprowadza się do pomocy rolnikowi w prowadzeniu gospodarstwa, czyli do wykonywania prac wskazanych mu przez prowadzącego gospodarstwo, leżących w zakresie jego decyzji gospodarczych. Mając to na względzie, należy zaaprobować stanowisko, że wystarczające dla uznania pracy domownika w gospodarstwie rolnym za stałą jest wykonywanie w jej przebiegu wszystkich zabiegów agrotechnicznych związanych z prowadzoną produkcją w rozmiarze dyktowanym potrzebami i terminami tych prac oraz używaniem ułatwiającego te prace sprzętu. Stanowisko to nawiązuje do wyroku z 21 kwietnia 1998 r. sygn. akt II UKN 3/98 (niepublikowanego), w którym Sąd Najwyższy przyjął, że praca domownika w gospodarstwie rolnym, wykonywana w wymiarze czasu stosownym do prawidłowego jego funkcjonowania, zgodnie z jego strukturą, przy uwzględnieniu jego obszaru oraz ilości pracujących w nim osób, jest pracą stałą. Reasumując, w świetle powyższego, uznać należało, że organ nie dysponował materiałem dowodowym, wystarczającym do skutecznego zdyskredytowania zeznań świadków, potwierdzających świadczenie przez funkcjonariusza spornej pracy we wskazanym okresie. Odmawiając zaś wiary świadkom, w realiach niniejszej sprawy, organ postąpił zbyt pochopnie. Rozpoznając przedmiotową sprawę ponownie, uwzględniając wykładnię dokonaną przez tutejszy Sąd w niniejszym uzasadnieniu, organ będzie zobowiązany ustalić stan faktyczny w sposób kompletny, dokonując przy tym oceny zgromadzonych dowodów w taki sposób, aby ocena ta była swobodna, lecz nie dowolna. Organ jest oczywiście uprawniony do zakwestionowania przedłożonych przez stronę dowodów, lecz musi to uczynić w sposób przekonywujący. Wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego polega bowiem na takim ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów, z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych. Dopiero pełne ustalenie stanu faktycznego daje podstawę do przyjęcia, że wynikająca z art. 80 K.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów nie została przekroczona. Mając powyższe na względzie, Sąd uznał, iż organ nie wyjaśnił sprawy w sposób wymagany przepisami art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a., które to naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dokonał niewłaściwej wykładni pojęcia "domownika". Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.