I OSK 2743/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędzia del. NSA Jacek Hyla (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 13 września 2016r., sygn. akt II SA/Rz 1687/15 w sprawie ze skargi T. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] września 2015 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 13 września 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 1687/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę T. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] września 2015 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego. W uzasadnieniu wskazano, że wnioskiem z dnia 19 października 2010 r. T. D. zwrócił się do Wójta Gminy D. o przyznanie zasiłku celowego w wysokości "do 300 000 zł", z przeznaczeniem na budowę nowego budynku mieszkalnego. Uzasadniając żądanie podał, że stanowiący jego własność budynek mieszkalny uległ poważnym uszkodzeniom wskutek osunięcia się ziemi w czerwcu 2010 r. i został przeznaczony do rozbiórki decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D. Po kilkakrotnym rozpoznaniu sprawy przez organy administracji a także przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie i Naczelny Sąd Administracyjny decyzją z dnia [...] maja 2015 r. nr [...], działając na podstawie art. 7 pkt 15, art. 18 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 40 ust. 2 i 3 oraz art. 106 ust. 1i art. 110 ust. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2015r. poz. 163 ze zm.) dalej powoływanej jak u.p.s. Wójt Gminy D. udzielił T. D. pomocy w postaci zasiłku celowego w wysokości 128.169,00 zł. z przeznaczeniem na budowę budynku mieszkalnego w związku ze zniszczeniem budynku położonego w miejscowości S. [...] wskutek ulewnych deszczy w maju i czerwcu 2010r. Orzekł ponadto, że przyznane świadczenie zostało już wypłacone. W uzasadnieniu organ podał, że przyjął dotychczas poczynione ustalenia w sprawie, dodatkowo zaliczając w poczet dowodów protokół z rozprawy administracyjnej oraz pismo z Podkarpackiego Urzędu Wojewódzkiego w Rzeszowie z dnia [...] października 2010 r. Dokonując po raz kolejny analiz złożonych w sprawie operatów i opinii stwierdził, że operat biegłej B. Ł. oraz kosztorys biegłego P. B. są co do zasady zbieżne. Różnica sprowadza się w istocie do wysokości podatku VAT oraz wyliczenia stopnia zużycia. Organ podniósł, że biegły J. G. zastosował w opinii dla ustalenia wartości szkody wycenę rynkową, gdyż nie obejmowały go ograniczenia wynikające z wytycznych w sprawie odbudowy obiektów, które nadają się do remontu. W konsekwencji opinia sporządzona na zlecenie prywatnej osoby fizycznej obejmowała wartość rynkową nieruchomości. Biegły podtrzymał prezentowane uprzednio stanowisko, dodatkowo precyzując, że podstawą wypłaty odszkodowania przez gminę powinien być art. 13c ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2001 r. o szczególnych zasadach odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołu. Jednocześnie w toku rozprawy biegli wykazali, że powyżej zastosowana wycena obejmowała swym zakresem (z uwagi na specyfikę metody) również wartość gruntu. Zdaniem organu, pomimo wyższej wartości szkody przyjętej przez biegłego J. G., operaty są w zasadzie zbieżne co do wartości budynku. W prowadzonym postępowaniu to właśnie wartość budynku przesądzała o możliwej wysokości wypłacanego zasiłku. Szkoda obejmująca konieczność dokonania ewentualnej rozbiórki nie została uwzględniona z uwagi na specyfikę instytucji zasiłku celowego na pokrycie wydatków związanych z klęską żywiołową. Środki finansowe przeznaczone na wypłatę zasiłków pochodziły z budżetu państwa, a zatem organ nie miał uprawnień do objęcia zakresem oceny wysokości zasiłku innych kosztów niż te, które wynikały bezpośrednio z wartości budynku na dzień szkody. Nie sposób również mówić, na co błędnie wskazał biegły J. G. w swojej opinii, że w sprawie powinien mieć zastosowanie art. 13c ustawy z dnia 11 sierpnia 2001 r. o szczególnych zasadach odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołu. Gmina D. nie wyznaczyła bowiem w drodze aktu prawa miejscowego obszaru, na którym obowiązuje zakaz budowy nowych budynków, odbudowy oraz rozbudowy, przebudowy i nadbudowy istniejących budynków. W konsekwencji nie powstała przesłanka pozytywna do żądania odszkodowania na podstawie ustawy z dnia 11 sierpnia 2001 r. Organ wskazał również, że jeżeli nie rozpatruje się strat wynikających z klęski żywiołowej w kontekście pełnego odszkodowania, a jedynie w zakresie dotyczącym przyznania zasiłku celowego to istotna nie jest pełna wysokość szkody, ale możliwości finansowe państwa oraz celowość samego zasiłku. Odnosząc się do kwestii wyceny wartości rozbiórki uszkodzonego budynku organ podał, że zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 20 listopada 2012 r. wartość tę zalicza się "do wysokości szkody"; podał również, że zarówno NSA, jak i WSA w Rzeszowie w swych rozstrzygnięciach uznały, że zasiłek celowy nie ma charakteru odszkodowania i nie musi pokrywać w całości szkody majątkowej. Organ podkreślił, że nie kwestionuje kosztów rozbiórki, jednak nie mogą one zostać pokryte w ramach instytucji zasiłku, gdyż zasadą przyjętą w zakresie wypłaty zasiłku celowego w przypadku zjawisk atmosferycznych w roku 2010 była ocena wartości budynku, a nie całej szkody poniesionej przez poszkodowanych. O ile szkodę można rozpatrywać przez pryzmat kosztów rozbiórki, o tyle zamierzeniem zasiłku celowego nie jest pokrycie szkody w pełnym rozmiarze, ale celowe wydatkowanie środków na budowę nowego według wartości budynku zniszczonego. Skarżący, na podstawie art. 40 ust. 2 i 3 u.p.s. otrzymał pomoc w formie zasiłku celowego w wysokości 128.169 zł z przeznaczeniem na budowę budynku mieszkalnego. Takie rozstrzygnięcie było w ocenie organu spójne z zapisem zwartym w cz. II pkt 2.1 pisma Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2010 r., zgodnie z którym zasiłek celowy mógł zostać przeznaczony na budowę budynku mieszkalnego. Przeznaczenie dodatkowych środków z dotacji celowej na rozbiórkę domu byłoby zatem nieuzasadnione, gdyż przyznanie zasiłku celowego na ten cel nie można wpisać w zakres pomocy określonej w art. 40 ust. 2 u.p.s. Zdaniem Wójta w opisywanej sprawie cel pomocy społecznej został osiągnięty poprzez przyznanie zasiłku celowego na budowę budynku mieszkalnego i zaspokojenie tym samym potrzeb życiowych poszkodowanej rodziny, natomiast rozbiórka domu w tej sytuacji celom tym nie służyła. Korzystający z zasiłku nie musi wydatkować 100% zasiłku na budowę nowego budynku, ale w ramach przyznanej pomocy pokryć koszt rozbiórki. Przyznanie dodatkowych środków na rozbiórkę domu, w sytuacji przeznaczenia znacznej kwoty na budowę budynku mieszkalnego, byłoby wszak zbędne i nie służyło już do przezwyciężania najcięższych sytuacji życiowych związanych z konsekwencjami wywołanymi osuwiskiem ziemi. Ponadto zasiłek celowy, o którym mowa w art. 40 ust. 2 u.p.s., ma co do zasady charakter pomocy doraźnej i ukierunkowanej na konkretny cel., a w świetle art. 110 ust. 2 u.p.s. gmina, realizując zadania zlecone z zakresu administracji rządowej kieruje się ustaleniami przekazanymi przez wojewodę. Stosownie zaś do art. 18 ust. 1 pkt 4 u.p.s., przyznawanie i wypłacanie zasiłków celowych na pokrycie wydatków związanych z klęską żywiołową lub ekologiczną należy do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej realizowanych przez gminę. Decyzją z dnia [...] września 2015 r. nr [...], po rozpoznaniu odwołania skarżącego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy powyższą decyzję. W uzasadnieniu Kolegium podało, że przyznanie zasiłku, o którym mowa w art.40 ustawy o pomocy społecznej nie jest uzależnione od wystąpienia niezbędnej potrzeby bytowej. Udzielenie pomocy w formie zasiłku celowego na podstawie art. 40 ust. 1 u.p.s. nie jest i nie może być formą odszkodowania za straty powstałe na skutek zdarzenia losowego. Wnioskodawca ma wykazać, że jest w trudnej sytuacji życiowej, której nie jest w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Analiza art. 40 ust. 1 u.p.s. wskazuje na uznaniowy charakter rozstrzygnięcia wydanego na tej podstawie, przy czym wstępnym warunkiem podjęcia decyzji w zakresie przyznania zasiłku celowego będzie zaistnienie przesłanki straty w wyniku zdarzenia losowego. W ocenie Kolegium, organ I instancji przeprowadził dokładnie postępowanie administracyjne, w tym rozprawę administracyjną w dniu 22 kwietnia 2015 r. z udziałem biegłych i stron postępowania. Ponadto Wójt Gminy D. wykonał zalecenia Sądu i Kolegium. Dokonał prawidłowej oceny operatów biegłych. Organ I instancji odniósł się również do wyceny wartości rozbiórki uszkodzonego budynku i wskazał, że koszty rozbiórki liczą się do wysokości szkody, oraz że nie kwestionuje ich poniesienia przez stronę. Organ odwoławczy wskazał, że przyznawanie i wypłacanie zasiłków celowych na pokrycie wydatków związanych z klęską żywiołową lub ekologiczną należy do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej realizowanych przez gminę. Środki na ten cel przekazuje administracja rządowa, która określa sposób wykonania tych zadań. Kolegium wskazało, że pomoc udzielona odwołującemu jest adekwatna do możliwości finansowych organu I instancji. Środki finansowe dotacji celowej przekazane organowi I instancji na pomoc poszkodowanym miały być bowiem przyznawane na odbudowanie zniszczonych budynków mieszkalnych. Nie zostały przekazane na pokrycie w całości powstałej szkody oraz kosztów rozbiórki uszkodzonych budynków. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie T. D. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji Wójta Gminy D. Zaskarżonej decyzji zarzucił: I. błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę decyzji a mających wpływ na wynik postępowania, tj. naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a.; II. pominięcie przy ustalaniu stanu faktycznego i przy dokonywaniu oceny prawnej przedłożonego na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2015 r. zaświadczenia dotyczącego pogarszającego się stanu zdrowia W. D.; III. błędne zastosowanie art. 39 i art. 40 u.p.s. poprzez faktyczne uznanie, że wysokość szkody nie ma żadnego wpływu na wysokość zasiłku celowego oraz poprzez oparcie decyzji na wytycznych Wojewody Podkarpackiego; IV. naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia decyzji. Uzasadniając tak sformułowane zarzuty skarżący podał, że nie zgadza się z wysokością kwoty przyznanej mu tytułem zasiłku celowego oraz z ustaleniami faktycznymi i prawnymi przyjętymi w zaskarżonych decyzjach za ich podstawę. Zgodnie z u.p.s., pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka, a zasiłek celowy może być przyznany także osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej. Zdaniem skarżącego, w realiach sprawy nie było wątpliwości, iż na skutek klęski żywiołowej w postaci powstania czynnego osuwiska poniósł on stratę, polegającą na zniszczeniu domu mieszkalnego oraz w zakresie tego, że co do zasady zasiłek celowy o którym mowa w art. 40 u.p.s. jest mu należny. Skarżący zakwestionował stanowisko organu odwoławczego wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że koszty rozbiórki zniszczonego budynku mieszkalnego nie mogły być pokryte w ramach prowadzonego postępowania, gdyż same środki uzyskiwane tytułem zasiłku miały być przeznaczone na odbudowę zniszczonych budynków. Według skarżącego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze milczeniem pominęło jedną z podstaw zaskarżenia decyzji organu I instancji, tj. przedłożonego przez skarżącego zaświadczenia dotyczącego pogarszającego się stanu zdrowia W. D. Skarżący podniósł, że w świetle art. 7 i art. 77 k.p.a., organ narusza prawo nie tylko w wypadku wadliwej oceny prawnej stanu faktycznego, wadliwego zastosowania prawa, ale i w równym stopniu wtedy, gdy prawidłowo zastosuje prawo do wadliwie ustalonego stanu faktycznego. Niezgodne z prawdą ustalenie stanu faktycznego prowadzi w postępowaniu do naruszenia prawa. Na gruncie przepisów k.p.a. nie do przyjęcia jest takie rozumienie koncepcji postępowania dowodowego, przy którym organ administracji przyjmuje całkowicie bierną postawę, ograniczając się jedynie do oceny, czy strona udowodniła fakty stanowiące podstawę jej żądania, czy nie, i przerzucając w konsekwencji obowiązek wyjaśnienia sprawy na stronę. Obowiązek wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego oznacza zaś, zdaniem skarżącego m.in. obowiązek zajęcia stanowiska wobec różnic w zebranym materiale dowodowym będącym podstawą decyzji. Zaniedbanie tego obowiązku stanowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wskazał, że zasadniczym przedmiotem sporu są kwestie związane z wystarczająco szczegółowym i wnikliwym rozważeniem wysokości strat (szkód) poniesionych przez skarżącego w wyniku działania żywiołu w postaci osunięcia się ziemi w czerwcu 2010 r., z prawidłowym uzasadnieniem nieuwzględnienia w ostatecznej wysokości przyznanego zasiłku celowego na pokrycie wydatków związanych z klęską żywiołową kosztów związanych z rozbiórką domu mieszkalnego i zniszczeniem przyłączy do budynku oraz z właściwą oceną opinii biegłych, ustalających wysokość szkody powstałej w wyniku zniszczenia budynku przez działanie ruchów osuwiskowych ziemi. Skarżący, kwestionując legalność kontrolowanych decyzji nie dostrzegł, że organy nie negowały w istocie faktu, że łączna wartość szkód powstałych w związku ze zniszczeniem budynku mieszkalnego obejmuje nie tylko samą wysokość kosztów budowy nowego mieszkalnego, lecz może także obejmować koszty odtworzenia przyłączy oraz samej rozbiórki zniszczonego budynku. Organy uwzględniły w swoich rozważaniach wynikające z opinii P. B. wartości robót rozbiórkowych oraz wartość przyłączy i studni oraz dokonały w toku rozprawy administracyjnej konfrontacji i wyjaśnienia rozbieżności pomiędzy stanowiskami biegłych w zakresie ostatecznej wysokości szkód poniesionych w wyniku zniszczenia budynku przez osuwisko. Organy pozostając z granicach swobodnej oceny dowodów, po wyjaśnieniu przyczyn rozbieżności pomiędzy opiniami szczegółowo i przekonująco uzasadniły, dlaczego uznały, że opinia jednej z biegłych (B. Ł.) przeważa w zakresie mocy dowodowej nad pozostałymi opiniami. Pozostałe opinie różnią się określeniem wartości szkód jedynie z powodu przyjęcia odmiennych założeń wyjściowych oraz metod wyceny. Ustalenia faktyczne w zakresie wartości szkód (strat) powstałych w wyniku klęski żywiołowej stanowiły dla organów dopiero punkt wyjścia do właściwych rozważań na temat wysokości zasiłku celowego na pokrycie wydatków związanych ze zniszczeniem budynku mieszkalnego. Skarżący nie może utożsamiać prawidłowości ustaleń w zakresie wysokości powstałej szkody (straty) związanej z działaniem żywiołu z ostateczną wysokością zasiłku celowego z tego tytułu, gdyż ten – jak trafnie zauważyły organy – nie tylko nie musi stanowić całkowitej rekompensaty za ogół strat (szkód) powstałych w wyniku klęski żywiołowej, lecz dodatkowo jego przyznanie zależy od swobodnej decyzji organu, który wykonuje w tym wypadku kompetencję uznaniową. Oznacza to, że organy – w granicach przysługujących im kompetencji uznaniowych wynikających z art. 40 ust. 2 w zw. z art. 18 ust. 1 pkt 4) u.p.s. – mogły przyjąć, że wysokość zasiłku celowego na pokrycie wydatków związanych z klęską żywiołową nie obejmie wartości kosztów rozbiórki zniszczonego budynku oraz kosztów przyłączy do budynku. Kontrolując legalność wykonania kompetencji uznaniowej wynikającej z art.40 ust. 2 w zw. z art. 18 ust. 1 pkt 4) u.p.s., należało, zdaniem Sądu, w dalszej kolejności poddać ocenie zachowanie przez skarżone organy zewnętrznych (ponadustawowych i ustawowych) oraz wewnętrznych (związanych z celem przyznanej kompetencji) granic uznania. W ocenie Sądu skarżone organy nie przekroczyły granic kompetencji uznaniowej do przyznawania zasiłków celowych na pokrycie wydatków związanych z klęską żywiołową lub ekologiczną. Uzasadniając wysokość przyznanego zasiłku oraz nieobjęcie jego wartością wszystkich strat, jakie powstały w wyniku działania żywiołu (w tym strat finansowych wynikających z prac rozbiórkowych), organy odwołały się nie tylko do bezpośrednio stosowanego przepisu materialnoprawnego (art. 40 ust. 2 u.p.s.), lecz także do przepisów wyznaczających cele instytucji pomocy społecznej państwa (art. 2 ust. 1 u.p.s.). Sąd podzielił pogląd organów, że rodzaj, zakres i wysokość świadczeń z pomocy społecznej muszą być stosowane zgodnie z zasadą subsydiarności pomocy państwa, która ma prowadzić do przezwyciężenia trudnych sytuacji życiowych beneficjentów jedynie w takim zakresie, w jakim nie są oni w stanie ich pokonać przy wykorzystaniu własnych uprawnień, zasobów i możliwości. W konsekwencji państwo nie może przejmować pełnej odpowiedzialności za usuwanie tych przeszkód życiowych, które mogą zostać usunięte we własnym zakresie przez jednostki. Wysokość udzielanej pomocy musi uwzględniać możliwości finansowe państwa, a jednostka nie może oczekiwać zaspokojenia przez organy pomocy społecznej żądań, które przekraczają wysokość środków przeznaczonych w budżetach jednostek sektora finansów publicznych na wydatki z zakresu pomocy społecznej. Dlatego oczekiwanie przez skarżącego, że organy pomocy społecznej wyrównają w pełnym zakresie ("do 300.000 złotych" – jak wskazał skarżący we wniosku z 19 października 2010 r.) straty powstałe w wyniku działania klęski żywiołowej nie może zasługiwać na uwzględnienie. Dodatkowo można wskazać, że zgodnie z art. 3 ust. 3 u.p.s. rodzaj, forma i rozmiar świadczenia z zakresu pomocy społecznej powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Przepis ten wyznacza granicę adekwatności wysokości lub rozmiaru świadczeń w świetle sytuacji majątkowej i finansowej oraz życiowej uprawnionego. Również art. 3 ust. 4 u.p.s. stanowi, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Oznacza to, że nie tylko same cele instytucji pomocy społecznej (np. zasiłku celowego z art. 40 ust. 2 u.p.s.) muszą być uwzględnione, lecz także obiektywne możliwości finansowe państwa. Odnosząc się do zarzutu, że organy orzekające w sprawie uwzględniły w procesie orzekania treść wytycznych Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2010 r. (zgodnie z którym zasiłek celowy mógł zostać przeznaczony na budowę budynku mieszkalnego) oraz wytycznych Wojewody, Sąd zauważył, że tego rodzaju pomocnicze odwołanie się do aktów wewnątrzadministracyjnych przy wykonywaniu kompetencji uznaniowych jest dopuszczalne, a w pewnych wypadkach może być nawet wskazane. Zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 4) i ust. 2 u.p.s. przyznawanie i wypłacanie zasiłków celowych na pokrycie wydatków związanych z klęską żywiołową lub ekologiczną należy do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej realizowanych przez gminy, a środki na realizację i obsługę tych zadań zapewnia budżet państwa. Środki na wypłatę powyższych zasiłków celowych są przekazywane gminom w formie dotacji celowej. Zasadą jest, że dotacje celowe są dzielone i przekazywane jednostkom samorządu terytorialnego przez wojewodę (art. 49 ust. 4 i art. 50 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych). Poza tym dotacje celowe udzielone m.in. jednostkom samorządu terytorialnego z budżetu państwa podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej od zaległości podatkowych w razie wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem (art. 169 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych). Oznacza to, że jednostka samorządu terytorialnego będąca beneficjentem dotacji celowej jest zobowiązana do uwzględniania w procesie wydatkowania środków finansowych przeznaczenia dotacji określonego przez organy będące dysponentami budżetu państwa. Również organy gmin przyznające oraz wypłacające zasiłki celowe na pokrycie wydatków związanych z klęską żywiołową lub ekologiczną ze środków pochodzących z dotacji celowej muszą zatem uwzględniać szczegółowe przeznaczenie tej dotacji w sprawach przyznawania powyższej kategorii zasiłków celowych. Dlatego wytyczne właściwego ministra lub wojewody w sprawie zasad wydatkowania dotacji celowej mają znaczenie dla organów wykonujących kompetencje uznaniowe z art. 40 ust. 2 w zw. z art. 18 ust. 1 pkt 4) u.p.s. W sprawie będącej przedmiotem skargi skarżący wskazał ponadto na okoliczności związane ze stanem zdrowia małżonki, zarzucając organom pominięcie tej okoliczności w ramach oceny prawnej stanu faktycznego. Oceniając zasadność zarzutu skarżącego, trzeba stwierdzić, że zasiłek celowy z art. 40 ust. 2 u.p.s. jest zasiłkiem celowym szczególnego rodzaju. Nie służy on bowiem zaspokojeniu niezbędnych potrzeb bytowych (art. 39 u.p.s.), realizacji postanowień kontraktu socjalnego (art. 39a u.p.s.) lub pokryciu straty poniesionej w wyniku zdarzenia losowego (art. 40 ust. 1 u.p.s.), lecz jest przeznaczony na pokrycie strat wynikających z klęski żywiołowej lub ekologicznej (art. 40 ust. 2 w zw. z art. 18 ust. 1 pkt 4) u.p.s.). O jego szczególnym i częściowo niezależnym od sytuacji finansowej uprawnionego charakterze zasiłku celowego z art. 40 ust. 2 u.p.s. świadczy treść ustępu 3 art. 40 u.p.s. Z powyższego przepisu wynika, że zasiłek celowy z art. 40 ust. 2 może być przyznany niezależnie od dochodu. Również okoliczności związane z ogólną sytuacją życiową lub zdrowotną członków rodziny uprawnionego nie muszą mieć bezpośredniego wpływu na ostateczną wysokość zasiłku celowego z art. 40 ust. 2 u.p.s., albowiem zasiłek ten ma na celu pokrycie wydatków poniesionych w związku z klęską żywiołową, a nie łagodzenie trudności (także finansowych) związanych ze stanem zdrowia członków rodziny uprawnionego. Ponadto okoliczności związane ze stanem zdrowia członków rodziny jakkolwiek mogą zostać wzięte pod rozwagę przez organy orzekające, to jednak ich nieuwzględnienie nie świadczy o przekroczeniu granic uznania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł T.D., domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy WSA w Rzeszowie do ponownego rozpoznania a także zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.: - art. 18 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 40 ust. 1 u.p.s. poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie, że wysokość zasiłku celowego jest uniezależniona od wysokości rzeczywiście poniesionych strat, przy uwzględnieniu zasady uznaniowości - art. 2 ust. 1 u.p.s. poprzez jego błędne niezastosowanie i przyjęcie, że pogarszający się stan zdrowia członka rodziny uprawnionego pozostaje bez wpływu na wysokość zasiłku celowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd nie ma racji wskazując, że organy mogły przyjąć, iż w kwocie zasiłku można pominąć wydatki, w tym wypadku na koszty rozbiórki i przyłączy. Art. 18 ust. 1 pkt 4 u.p.s. takiej możliwości pomijania jakichkolwiek wydatków nie statuuje. Rzecz jednocześnie nie w tym, iż ostatecznie tego rodzaju twierdzenie można ewentualnie potraktować jako swego rodzaju skrót, ale w tym, że ostatecznie - uwzględniając stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w poprzednim wyroku - organy konsekwentnie doprowadziły do sytuacji w której wysokość zasiłku pozostała na niezmienionym poziomie mimo potrzeby (konieczności) uwzględnienia w/w kosztów. Jeśli zaś powołany przepis nie daje podstaw do pominięcia jakichkolwiek wydatków, to taki stan rzeczy nie daje się w pełnym zakresie pogodzić z celami ustawy o pomocy społecznej i w szczególności z art.18 ust. 1 pkt 4 tej ustawy zgodnie z którym zasiłek celowy musi być skorelowany z wydatkami związanymi z klęską żywiołową skoro służyć ma ich pokryciu. To zatem nie skarżący utożsamia wysokość strat z kwotą zasiłku celowego, ale organy błędnie przy określaniu wysokości tego zasiłku abstrahują od tego, że ma on służyć pokryciu wydatków. Wprawdzie nie w pełni i zgodnie z kompetencjami uznaniowymi organu, ale nie można rozumieć tej zasady jako możności oderwania wysokości zasiłku od wysokości poniesionych strat. W takiej bowiem sytuacji dokumentowanie wysokości szkody w ogóle bowiem byłoby zbędne, a kwota zasiłku mogłaby równie dobrze wynosić złotówkę. WSA powołuje przy tym na przepis, zgodnie z którym pomoc społeczna ma służyć przezwyciężeniu trudnych sytuacji życiowych, zaś organy ustalają, że ta sytuacja jest obiektywnie trudniejsza (skoro dochodzą koszty rozbiórki i przyłączy) i absolutnie nic za tym nie idzie. Skarżący realnie zakłada, że na etapie postępowania przed Wójtem nigdy nic nie uzyska na zasadzie jak to miało miejsce do tej pory. Co do kwestii dotyczących zdrowia małżonki skarżącego również, jego zdaniem nie sposób zgodzić się z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym. Sąd ten odwołuje się do art. 39 i n. u.p.s. wskazując, że tego rodzaju okoliczności nie muszą mieć bezpośredniego wpływu na ostateczną wysokość zasiłku celowego, albowiem zasiłek ten ma na celu pokrycie wydatków poniesionych w związku z klęską życiową. Sąd pomija wszak, że wg. art. 2 u.p.s. pomoc społeczna ma uwzględniać własne możliwości uprawnionego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie i uzasadnienia zarzutu ich naruszenia. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a.). Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie opiera się na usprawiedliwionych podstawach. Powołany w ramach podstawy kasacyjnej art. 18 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2015r. poz. 163 ze zm.) dalej powoływanej jak u.p.s. stanowi, że do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej realizowanych przez gminę należy przyznawanie i wypłacanie zasiłków celowych na pokrycie wydatków związanych z klęską żywiołową lub ekologiczną. Przepis ten koresponduje z art. 40 ust. 2 u.p.s., zgodnie z którym zasiłek celowy może być przyznany także osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej. Art. 40 ust. 2 u.p.s. stanowi regulację szczególną w stosunku do art. 40 ust. 1 u.p.s., który przewiduje możliwość przyznania zasiłku celowego osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego. Każdy z ustępów wchodzących w skład art. 40 u.p.s. reguluje odmienną sytuację faktyczną. Ustęp 2 dotyczy sytuacji, w której osoba albo rodzina poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej, zaś ustęp 1 dotyczy możliwości uzyskania zasiłku celowego w przypadku innego niż określone w ustępie 2 zdarzenia losowego. Rozpatrywana sprawa dotyczy niewątpliwie sytuacji określonej w art. 40 ust. 2 u.p.s. czyli zniszczenia budynku wskutek ulewnych deszczy, w wyniku których powstało czynne osuwisko, zagrażające budynkowi. W skardze kasacyjnej, jako jej podstawę wskazano zaś art. 40 ust. 1 u.p.s. w związku z art. 18 ust. 1 pkt 4 u.p.s. Przede wszystkim należy stwierdzić, że związek przepisów określony w skardze kasacyjnej w ogóle nie występuje, gdyż jak wskazano wyżej, regulacja art. 18 ust. 1 pkt 4 u.p.s. ogranicza się do określenia jako zadanie zlecone z zakresu administracji rządowej realizowane przez gminę przyznawanie i wypłacanie zasiłków celowych na podstawie art. 40 ust. 2 u.p.s. Regulacja ta nie odnosi się w ogóle do art. 40 ust. 1 u.p.s. Skoro zatem podstawą do przyznania skarżącemu świadczenia w kwestionowanej przez niego wysokości nie był art. 40 ust.1 u.p.s. to podstawy kasacyjnej opartej na zarzucie naruszenia tego przepisu nie można uznać za usprawiedliwioną. Oceny takiej nie zmienia błędne powołanie w niektórych miejscach decyzji administracyjnej kontrolowanej przez sąd I instancji art. 40 ust. 1 u.p.s.. Podstawą prawną decyzji pozostaje bowiem niewątpliwie przepis art. 40 ust. 2 u.p.s. Powołany w ramach materialnoprawnej podstawy kasacyjnej przepis art. 2 ust. 1 ustawy stanowi, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że skarżący dopatruje się naruszenia tego przepisu w fakcie nieuwzględnienia przy określeniu wysokości zasiłku stałego zmniejszonych własnych możliwości skarżącego, związanych z pogarszającym się stanem zdrowia jego małżonki. Zarzut ten nie jest jednak trafny. W toku postępowania administracyjnego złożone zostało bowiem zaświadczenie lekarskie z 16 kwietnia 2015r. dotyczące stanu zdrowia W. D., lecz skarżący nie powoływał się na żadne konkretne fakty świadczące o związanym z tym ograniczeniu jego możliwości co do samodzielnego przezwyciężenia trudnej życiowej sytuacji związanej ze zniszczeniem budynku mieszkalnego. Trafnie zwrócił sąd I instancji uwagę na to, że zasiłek celowy przyznawany na podstawie art. 40 ust. 2 u.p.s. nie służy zaspokojeniu niezbędnych potrzeb bytowych, takich jak związane z chorobą członka rodziny zakup leków, czy pokrycie kosztów opieki. Takie cele mogą być realizowane w ramach zasiłku celowego przyznawanego na podstawie art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s., o który w niniejszej sprawie skarżący się nie ubiegał. W tym stanie sprawy skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art.184 p.p.s.a.