IV SA/Wa 2532/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Kaja Angerman, Sędziowie sędzia WSA Leszek Kobylski (spr.), sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi S. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] czerwca 2015r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] ( dalej jako: "SKO w [...]" lub "organ odwoławczy"), po rozpatrzeniu odwołania S. S.A z siedzibą w W. ( dalej także jako: " skarżąca") od decyzji Nr [...] Burmistrza M. z dnia [...] kwietnia 2015r. znak [...] o ustaleniu zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowego oraz budynku usługowego przewidzianej do realizacji na działce oznaczonej nr [...] położonej w M. przy ul. N. i ul. P. – orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu ww. decyzji SKO podniosło, że w rezultacie ponownego rozpatrzenia wniosku S. S.A Burmistrz M. decyzją z dnia [...] kwietnia 2015r. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowego oraz budynku usługowego przewidzianej do realizacji na działce oznaczonej nr [...] w M. Do ww. decyzji załączono jako jej załączniki analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w granicach obszaru analizowanego (część tekstową i graficzną). W odwołaniu od powyższej decyzji S. S.A zarzuciło organowi I instancji naruszenie następujących przepisów postępowania: 1/ art.6 i 7 kpa poprzez stosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego w sposób wybiórczy i niekonsekwentny, naruszający interes strony i wskazujący na nieznajomość przepisów przez pracowników organu I instancji 2/ art.8 kpa poprzez działanie w sprawie w sposób naruszający zaufanie strony do organów Skarżąca podniosła również zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez ich błędne zastosowanie mające wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu &6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( DZ U nr 164 poz.1588, zwanego dalej: "rozporządzenie MI z dn.26.08.2003r.") poprzez ustalenie w zaskarżonej decyzji szerokości elewacji frontowej obydwu zamierzonych budynków dla każdego oddzielnie, podczas gdy wystarczające i zgodne z normą prawną było ustalenie maksymalnej szerokości elewacji frontowej budynku, który znajdzie się w projekcie od frontu działki ( elewacji frontowej). Alternatywnie skarżąca spółka podniosła zarzut naruszenia przepisu &6 rozporządzenia MI z dn.26.08.2003r. poprzez przyjęcie, że pojęcie szerokości elewacji frontowej przyjętej na potrzeby analizy dokonanej w sprawie dotyczy tylko frontu pierwszego budynku widocznego od frontu działki, tj. budynku pierwszej linii zabudowy. W uzupełnieniu stanowiska w zakresie odwołania skarżąca spółka wyraziła stanowisko, że zgodnie z przyjętą zasadą elewacja frontowa obiektu budowlanego znajduje się w każdej sytuacji od strony frontu działki tj. tej części działki budowlanej, która przylega do drogi z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Nie wyznacza się w związku z tym do wyliczenia średniej szerokości elewacji frontowych w istniejącej zabudowie obiektów budowlanych położonych w głębi zabudowanej działki, które stanowią w tej sytuacji linię zabudowy drugiego szeregu. SKO w [...] utrzymując w mocy decyzję organu I instancji powołało następująca argumentację: Organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotowa sprawa jest po raz czwarty rozpatrywana przez organ odwoławczy i powołał się na wcześniejsze decyzje, które zapadały w przebiegu postępowania w sprawie począwszy od wniosku S. S.A z dnia [...].04.2010r. z uzupełnieniem z dn.23.04.2010r. i zmianą z dn.6.10.2010r. Następnie SKO wskazało, że prawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 1 sierpnia 2013r. sygn. IV SA/Wa 978/13 po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. S.A z siedzibą w W. na decyzję SKO w [...] z dnia [...] lutego 2013r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy – uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza M. z dnia [...] grudnia 2012r. W przebiegu dalszego postępowania w sprawie organy zrealizowały ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone ww. orzeczeniu, co doprowadziło do wydania przez Burmistrza M. decyzji z dnia [...] kwietnia 2015r. oraz ww. decyzji przez SKO w [...]. Odnosząc się do odwołania skarżącej spółki organ odwoławczy stwierdził, że aktualnie wyłącznie sporną kwestią w sprawie podnoszoną przez stronę, jest ustalenie parametrów szerokości elewacji frontowej obydwu planowanych budynków handlowego i usługowego ( dla każdego oddzielnie). W ocenie organu odwoławczego za niezasadny należy uznać zarzut dotyczący braku podstaw do ustalenia w decyzji maksymalnej szerokości elewacji frontowej oddzielnie dla budynku handlowego i oddzielnie dla budynku usługowego, a powyższe wynika m.in. z poglądu zawartego w uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie z dnia 1 sierpnia 2013r. sygn. akt IV SA/Wa 978/13. Sąd stwierdził w nim, że decyzja o warunkach zabudowy nie określa konkretnego usytuowania planowanej inwestycji na nieruchomości. Określa jedynie czy możliwa jest realizacja wnioskowanej inwestycji na przedmiotowym terenie i określa podstawowe parametry w oparciu o przepisy rozporządzenia MI z dn.26.08.2003r. Skoro zatem inwestor planuje budowę na jednej działce dwóch niezależnych budynków, których szczegółowe usytuowanie nastąpi na etapie pozwolenia na budowę, konieczne jest określenie parametrów dla każdego z nich. Mając na względzie powyższe przesłanki, w oparciu o wyniki prawidłowo przeprowadzonej analizy organy kierując się dyrektywami zawartymi w przepisach &4- &8 rozporządzenia MI z dn.26.08.2003r., ustaliły w sposób prawidłowy wymagania dotyczące nowej zabudowy, w tym parametry dla każdego z planowanych budynków, tj. handlowego i usługowego. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem S. S.A z siedzibą w W. pismem z dnia 15 lipca 2015r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wobec zaskarżonej skarżąca spółka podniosła następujące zarzuty: 1/ naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj: -/ art.6 i art.7 kpa poprzez stosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego w sposób wybiórczy i niekonsekwentny, naruszający interes strony i wskazujący na nieznajomość przepisów przez pracowników organów administracji -/ art. 8 kpa poprzez działanie w sprawie w sposób naruszający zaufanie strony do organów administracji 2/ naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie mające wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu &6 rozporządzenia MI z dn.26.08.2003r. poprzez ustalenie w decyzji w punkcie dotyczącym szerokości elewacji frontowej wielkości tego parametru dla każdego budynku oddzielnie, podczas gdy wystarczające i zgodne z normą prawną było ustalenie "maksymalnej szerokości elewacji frontowej" rozumianej jako elewacja budynku, który znajdzie się w projekcie od frontu działki lub wskazanie, że ustalona na podstawie analizy szerokość elewacji frontowej dotyczy danego budynku w sytuacji gdy będzie on położony od frontu działki, Alternatywnie zarzut j.w polegający na przyjęciu, że pojęcie szerokości elewacji frontowej dotyczy tylko frontu pierwszego budynku widocznego od frontu działki, podczas gdy jako elewacje frontową należy rozumieć elewację widoczna od frontu działki, a zatem będzie to zarówno elewacja budynku widocznego na pierwszym planie, jak i budynków zabudowy tzw. drugiej linii o ile ich elewacja jest widoczna od frontu działki. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że w analizowanym obszarze występują wąskie i długie działki i standardowym sposobem zabudowy jest, że budynek położony bezpośrednio od frontu działki jest węższy, a pozostałe zabudowania ( drugiej linii zabudowy) zwykle mają szerokość całej działki. Sposób wykonania analizy w sprawie uderza w interes prawny skarżącej. Szerokość elewacji każdego z jej planowanych budynków jest bowiem ustalana w oparciu o szerokość elewacji budynków położonych bezpośrednio przy frontach działek analizowanego obszaru, zwykle mieszkalnych i węższych. Ponadto skarżąca wskazała, że jej działka nr [...] jest długa i wąska. W przypadku utrzymania parametrów ustalonych w zaskarżonej decyzji skarżąca zostanie de facto pozbawiona znaczącej części swojej własności, bowiem planuje budowę budynku o szerokości elewacji frontowej 23m, co pozwoli na wykorzystanie racjonalnie działki na budowę budynku o walorach komercyjnych. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w zważył, co następuje. Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. Przepis art. 151 mówi z kolei, iż w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. W rozpoznawanej sprawie Sąd uznał, iż organy administracji publicznej nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miałby wpływ na wynik sprawy, nie naruszyły również przepisów postępowania w stopniu, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zatem skarga podlega oddaleniu. W rozpoznawanej sprawie kwestią sporną pomiędzy organami a skarżącą jest kwestia szerokości elewacji frontowej zamierzonych do zrealizowania budynków handlowego i usługowego ( dla każdego oddzielnie). Zdaniem skarżącej w oparciu o przepis &6 rozporządzenia MI z dn.26.08.2003r. nie określa się szerokości elewacji frontowej drugiego obiektu mającego powstać w głębi działki w tzw. drugiej linii zabudowy. Podstawa materialnoprawną określenia przez organy parametru szerokości elewacji frontowej jest przepis &6 rozporządzenia MI z dn.26.08.2003r. Zgodnie z § 6 rozporządzenia, szerokość elewacji frontowej wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy, z tolerancją do 20%, nadto dopuszczalne jest wyznaczenie innej szerokości, jeżeli wynika to z analizy. W praktyce stosowanie tej regulacji rodzi szereg problemów, zwłaszcza gdy zabudowa istniejąca jest w dużym stopniu zróżnicowana pod względem szerokości elewacji, jak to ma miejsce w niniejszym przypadku. Jak wynika z analizy przeprowadzonej w sprawie, w granicach obszaru analizowanego znajduje się 180 nieruchomości składających się łącznie z 250 działek na których znajdują się obiekty budownictwa mieszkalno-handlowo-usługowego. Szerokość elewacji waha się od 3 do 72 m ( średnia szerokość wynosi 13,78 m). Przy takim zróżnicowaniu, wielkość średnia z reguły będzie nieadekwatna w stosunku do zabudowy istniejącej, może się nawet zdarzyć, że wielkość średnia będzie w zabudowie praktycznie nieobecna. Z tego względu, dostrzegając z jednej strony konieczność precyzyjnego określenia omawianego parametru, wskazuje się na dopuszczalność jego wyznaczenia poprzez wskazanie wielkości granicznych, w ramach których planowana zabudowa może być realizowana. Na etapie ustalania warunków inwestor nie ma obowiązku posiadać już projektu budowlanego, nie może zatem przewidzieć konkretnych jej wymiarów, determinowanych wszak nie tylko zamierzeniami inwestora, ale także warunkami terenu, rozwiązaniami technicznymi i przepisami warunków technicznych. Zasadne wobec tego jest, aby decyzja ustalająca warunki zabudowy określała parametry dopuszczalne z punktu widzenia ładu przestrzennego, a nie rozstrzygała o dopuszczalności realizacji obiektu o konkretnych wymiarach, to jest bowiem domeną pozwolenia na budowę. Tego rodzaju wymogi kontrolowane w rozpoznawanej sprawie decyzje realizują. Natomiast kwestie dotyczące konkretnych danych technicznych planowanych budynków, ich usytuowania na inwestycyjnej nieruchomości, będą rozstrzygane na następnym etapie inwestycyjnym, tj. w postępowaniu o pozwolenie na budowę na podstawie przepisów ustawy prawo budowlane i m.in. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( DZ U nr 75 poz.690 z póź. zm). Powyższy pogląd jest akceptowany w orzecznictwie sądowym (por. wyrok NSA z 28 lipca 2011 r., sygn. II OSK 1955/10, wyrok WSA w Krakowie z 12 września 2012 r., sygn. II SA/Kr 869/12). Obiekcje skarżącej w odniesieniu do działań organów, które określiły wymagane parametry ( w tym szerokość elewacji frontowej) obydwu budynków oddzielnie dla każdego z nich są nieuprawnione. Organy były w rozpoznawanej sprawie związane oceną wyrażona w prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z dnia 1 sierpnia 2013r. sygn. Akt IV SA/Wa 978/13 w którym Sąd wskazał, "że decyzja o warunkach zabudowy nie określa konkretnego usytuowania planowanej inwestycji na nieruchomości. A zatem skoro inwestor planuje budowę na jednej działce dwóch niezależnych budynków, których szczegółowe usytuowanie nastąpi na etapie pozwolenia na budowę, konieczne jest określenie parametrów każdego z nich." Powyższe pozostaje także w zgodzie z dominującym w doktrynie i w orzecznictwie poglądem, że co do zasady ustalanie wskaźników i wymiarów planowanej zabudowy wymaganych wg. rozporządzenia MI z dn.26.08.2003r. jest dopuszczalne w określonych przedziałach wielkości. Wynika to z tego, że ostateczne, dokładne i precyzyjne wymiary planowanej zabudowy kubaturowej ustalone zostaną w postepowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Precyzyjne określanie tych wskaźników zwykle nie jest konieczne z punktu widzenia celu jakiemu ma służyć decyzja o warunkach zabudowy, czyli ustaleniu jaki rodzaj zabudowy w danym terenie może powstać z zachowaniem zastanego tam ładu przestrzennego ( vide Komentarz do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym redakcja Z. Niewiadomski C.H. BECK 2009r., wyrok WSA w Krakowie z dn.12.09.2012r. sygn.. II SA/Kr 869/12). Powyższe oceny i stwierdzenia doprowadziły Sąd do uznania zarzutów naruszenia prawa materialnego przepisów &6 rozporządzenia MI z dn.26.08.2003r. za niezasadne. Sąd nie dostrzegł także naruszenia przez organy zarzuconych przez skarżąca przepisów postępowania tj. art.6, art.7 i art.8 kpa w sposób wskazany w treści skargi. Sąd nie stwierdził także innych naruszeń prawa, których naruszenie miał obowiązek skontrolować z urzędu. Mając powyższe na względzie, wobec stwierdzenia niezasadności skargi, Sąd skargę oddalił na podstawie art.151 p.p.s.a.