I OZ 1261/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 15 października 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia [...]sp. z o.o. z/s w P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 czerwca 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 359/15 wstrzymujące wykonanie zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi P.W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2015 r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i odmówić wstrzymania wykonania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2015 r., nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z dnia 23 czerwca 2015 r. wstrzymał wykonanie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że Starosta W. decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. udzielił [...] sp. z o.o. z/s w P. zezwolenia na niezwłoczne zajęcie części nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...]ha, położonej w P. Gmina M. i stanowiącej własność P. W. w celu umożliwienia wykonania inwestycji celu publicznego modernizacji linii energetycznej 110kV relacji [...]. Decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania P. W. od wyżej opisanej decyzji, decyzją z dnia [...] marca 2015 r. w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. P. W. wniósł w ustawowym terminie skargę na w/w decyzję Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Skarżący wraz ze skargą złożył wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji na podstawie art. 61 § 2 lub § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270; dalej p.p.s.a.). Organ administracji nie wstrzymał wykonania zaskarżonej decyzji na podstawie art.61 § 2 p.p.s.a. Uwzględniając wniosek skarżącego o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, Sąd wskazał, że użyty w treści art. 61 § 3 p.p.s.a. zwrot "w granicach tej samej sprawy" należy interpretować na tle art. 3 § 2 p.p.s.a., który wskazuje na przedmiot sądowej kontroli. W przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcie organu odwoławczego dotyczy utrzymania w mocy decyzji Starosty W. z dnia [...] grudnia 2014 r. udzielającej [...] sp. z o.o. z/s w P. zezwolenia na niezwłoczne zajęcie części przedmiotowej nieruchomości. Tak więc przedmiotowa decyzja organu odwoławczego wydana została w ramach postępowania, którego przedmiotem jest ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Powyższa decyzja wydana została na podstawie art. 124 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm., dalej u.g.n.). Przedmiot postępowania zakreślony decyzją organu I instancji powoduje, iż w niniejszej sprawie należało rozważyć zastosowanie art. 9 u.g.n., zgodnie z którym w sprawach, o których mowa w przepisach działu III u.g.n., z wyłączeniem art. 97 ust. 3 pkt 1, art. 122, art. 124 ust. 1a, art. 124b ust. 1, art. 126 i art. 132 ust. 1a, wykonanie decyzji następuje po upływie 14 dni od dnia, w którym upłynął bezskutecznie trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi na decyzję do sądu administracyjnego. W przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego w tych sprawach organ, który wydał decyzję, wstrzymuje z urzędu jej wykonanie, w drodze postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie. Jak wynika z akt sprawy, przewidziany w art. 9 u.g.n. obowiązek wydania z urzędu postanowienia o wstrzymaniu wykonania nie został dochowany. Sąd wywodził dalej, że regulacja art. 9 u.g.n. oznacza, iż w przypadku decyzji wydawanych na podstawie przepisów działu III u.g.n., organ ma obowiązek wstrzymania z urzędu wykonania takiego rozstrzygnięcia. Artykuł 124 ust.1a u.g.n. stanowiący podstawę prawną decyzji organu I instancji umiejscowiony jest w przepisach działu III u.g.n. Jednak w świetle treści art. 9 u.g.n. stanowiący podstawę prawna rozstrzygnięcia organu I instancji art.124 ust.1a u.g.n. należało rozważyć, czy nie jest on wyłączony jest z zakresu regulacji art.9 u.g.n. Przytaczając treść art. 9 i art. 124 ust. 1 u.g.n. Sąd stwierdził, że z regulacji tych z jednej strony wynika, że skarga do sądu administracyjnego na decyzję wydaną na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. powoduje wstrzymanie jej wykonania z urzędu. Z drugiej strony pomimo regulacji zawartej w art. 9 u.g.n. nakazującej wstrzymanie wykonania z urzędu decyzji wydanej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n., ustawodawca w określonych przypadkach przewidział możliwość udzielenia, w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości z rygorem natychmiastowej wykonalności. W sprawie przedmiotowej nieruchomości została wydana decyzja w trybie art. 124 ust. 1a u.g.n. z rygorem natychmiastowej wykonalności, która stanowi przedmiot zaskarżenia w przedmiotowej sprawie. W ocenie Sądu, decyzja wydana na podstawie art. 124 ust. 1a u.g.n. (o niezwłocznym zajęciu nieruchomości) jest decyzją ściśle związaną z decyzją, o której mowa w art. 124 ust. 1 tej ustawy (decyzją ograniczającą sposób korzystania z nieruchomości). Z uwagi na to, zasadnym jest orzeczenie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. W takiej sytuacji uzasadnione jest wydanie przez sąd postanowienia o udzieleniu ochrony tymczasowej na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. Błąd, czy zaniechanie organu, w dopełnieniu obowiązku z art. 9 u.g.n. nie powinny pociągać za sobą ujemnych dla strony skutków prawnych, zwłaszcza w sytuacji, gdy te negatywne skutki można drogą procesową wyeliminować poprzez wydanie postanowienia w trybie art. 61 § 3 p.p.s.a. Brak udzielenia stronie ochrony tymczasowej pogarszałby jej pozycję w porównaniu do strony, której ostateczną decyzją ograniczono by sposób korzystania z nieruchomości, ale wobec wniesienia skargi na orzeczenie rozstrzygające organ odwoławczy zachował się zgodnie z treścią art. 9 u.g.n. Nadto Sąd wskazał, że celem regulacji art. 9 u.g.n. było zagwarantowanie stronie stanu dotychczasowego do dnia dokonania przez Sąd oceny zgodności z prawem decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości. Wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji wydanej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. – w oparciu o art. 61 §3 p.p.s.a. i w sytuacji, gdy organ nie zastosował regulacji art. 9 u.g.n. wydaje się być oczywiste, skoro ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości poprzez udzielenie zezwoleń na zakładanie i przeprowadzanie systemów infrastruktury i wykonanie takiej decyzji może powodować szkody i trudne do odwrócenia skutki. Różnego rodzaju ciągi elektryczne, gazowe itp. mogą zostać położone na nieruchomości, zaś los zgodności z prawem decyzji zezwalającej na takie postępowanie pozostaje niepewny, aż do czasu zakończenia sprawy przed sądami administracyjnymi. Końcowo Sąd zauważył, że stanowisko odnośnie konieczności wstrzymywania wykonania decyzji wydawanych na podstawie przepisów działu III u.g.n. (gdy do wstrzymania nie doszło z urzędu na podstawie art. 9 u.g.n.) przeważa w orzecznictwie sądów administracyjnych. Co prawda w orzecznictwie sądów administracyjnych obecne jest również stanowisko przeciwne, zgodnie z którym wstrzymanie wykonania decyzji wydanej na podstawie przepisów działu III u.g.n. powinno następować wyłącznie postanowieniem organu administracji, jednakże skład orzekający w sprawie niniejszej poglądu tego nie podziela. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła [...] sp. z o.o. z/s w P., zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie art. 61§3 p.p.s.a. w zw. z art. 9 oraz art. 124 ust. 1a u.g.n. poprzez nieuprawnione uznanie, że w niniejszej sprawie dopuszczalne było wstrzymanie wykonania decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości i nadaniu jej rygoru natychmiastowej wykonalności (nazwanej w sentencji postanowienia decyzją "w przedmiocie ograniczenia korzystania z nieruchomości") w sytuacji w której: a) wstrzymanie wykonania decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości i nadaniu tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności (co jest obowiązkiem organu wynikającym z ustawy) jest działaniem całkowicie sprzecznym z założeniem ustawodawcy i w swej istocie kwestionuje cel i sens tego uregulowania, b) wydanie decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości nie zostało przez ustawodawcę uzależnione od uzyskania przez decyzję o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości statusu decyzji wykonalnej, c) wykonanie decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie części nieruchomości nie spowoduje jakiegokolwiek niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, skarżący nie wykazał wystąpienia tych przesłanek a Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu swego postanowienia w ogóle się tą kwestią nie zajął — poza ogólną wzmianką o możliwości ich wystąpienia, c) wydanie decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości (wraz z nadanym rygorem natychmiastowej wykonalności) nastąpiło w związku z wystąpieniem przesłanek o których mowa w art. 108 § 1 k.p.a. oraz art. 124 ust 1a u.g.n. a nadanie rygoru nastąpiło z mocy prawa. W konsekwencji, zdaniem Spółki, WSA w Poznaniu udzielił ochrony tymczasowej w sposób naruszający ratio legis przepisu art. 124 ust 1a u.g.n., co spowodowało poważne zagrożenie życia i zdrowia ludzkiego (wysoce prawdopodobne ryzyko awarii linii elektroenergetycznej), narażenie inwestora na poniesienie poważnych strat materialnych wynikających z opóźnienia realizacji inwestycji [...] we W.). Ponadto Spółka podniosła, że wydane postanowienie może wzbudzić poważne wątpliwości co do jego rzeczywistej treści w związku z faktem, iż wskazana w jego sentencji, przez oznaczenie daty i numeru sprawy decyzja Wojewody Wielkopolskiego dotyczy wprawdzie decyzji o natychmiastowym zajęciu nieruchomości, jednak opisana jest przez Sąd I Instancji jako decyzja "w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości". Mimo próby (nieprzekonywującej zdaniem wnoszącego zażalenie) połączenia tych wszystkich decyzji w kategorii postanowień "w granicach tej samej sprawy" są to jednak odrębne decyzje (decyzja Wojewody [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości dotycząca tej działki gruntu została wydania w dniu [...] marca 2015 r.). W konsekwencji treść zaskarżonego postanowienia jest wysoce myląca, może spowodować negatywne skutki prawne a zatem postanowienie to nie powinno pozostawać w obrocie prawnym. Mając na uwadze powyższe, Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie jest zasadne. W pierwszej kolejności należy podnieść, co słusznie zauważyła wnosząca zażalenie Spółka, że Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo określił w sentencji zaskarżonego postanowienia przedmiot niniejszego postępowania jako "ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości". Jednak mając na uwadze, że poprawnie został wskazany organ administracji, data i numer decyzji, nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż Sąd pierwszej instancji rozpoznawał wniosek skarżącego o wstrzymanie wykonania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Starosty W. z dnia [...] grudnia 2014 r. udzielającą [...] sp. z o.o. z/s w P. zezwolenia na niezwłoczne zajęcie części nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...]ha, położonej w P. Gmina M. i stanowiącej własność P.W. w celu umożliwienia wykonania inwestycji celu publicznego modernizacji linii energetycznej 110kV relacji [...]. Powyższe wynika również z treści uzasadnienia postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu błędnie jednak orzekł, że w niniejszym postępowaniu zasadnym było wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Materialnoprawną podstawę wydania przedmiotowego aktu stanowił art. 124 ust. 1a u.g.n., zgodnie z którym, w przypadkach określonych w art. 108 Kodeksu postępowania administracyjnego lub uzasadnionych ważnym interesem gospodarczym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, na wniosek podmiotu, który będzie realizował cel publiczny, udziela, w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości po wydaniu decyzji, o której mowa w ust. 1. Decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności. Z kolei w ustępie 1 art. 124 wskazano, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Podnieść w tym miejscu należy, że błędne pozostają twierdzenia Sądu, iż decyzje wydawane na podstawie art. 124 ust.1 i art. 124 ust. 1a u.g.n. podejmowane są "w granicach tej samej sprawy" w rozumieniu przepisów p.p.s.a. Co prawda decyzja o niezwłocznym zajęciu ma charakter subsydiarny w stosunku do decyzji o zezwoleniu na ograniczenie prawa z uwagi na to, że rozstrzygnięcie o niezwłocznym zajęciu daje możliwość rozpoczęcia procedury mającej na celu przeprowadzenie prac inwestycyjnych, ale tylko w zakresie rozstrzygniętym w decyzji o ograniczeniu, jednak przepis art. 124 ust. 1 i art. 124 ust. 1a dotyczy innych sytuacji, zaś każda z decyzji wydanych na podstawie tych przepisów kończy odrębne postępowanie administracyjne, a następnie stać się może przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. W stosunku do przedmiotowej działki decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z części nieruchomości (art. 124 ust. 1 u.g.n.) została wydana przez Starostę W. w dniu [...] listopada 2014 r. Decyzja ta została następnie utrzymana w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] marca 2015 r. W wyniku wniesienia skargi na powyższą decyzję, Wojewoda [...], działając na podstawie art. 9 u.g.n., postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. wstrzymał z urzędu wykonanie decyzji z dnia [...] marca 2015 r. (kserokopia postanowienia k. 23 akt sądowych). Wyrokiem dnia 12 sierpnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 358/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił przedmiotową skargę. W tej sytuacji - stosownie do treści art. 61 § 6 p.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania wyroku) postanowienie z dnia [...] marca 2015 r. o wstrzymaniu wykonania decyzji wydanej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. upadło. Istotne w rozpoznawanej sprawie jest również to, że decyzja zezwalająca na niezwłoczne zajęcie nieruchomości została wyłączona przez ustawodawcę z zakresu działania art. 9 u.g.n., co wynika wprost z literalnego brzmienia przepisu. Przepis ten stanowi, że w sprawach, o których mowa w przepisach działu III, z wyłączeniem art. 97 ust. 3 pkt 1, art. 122, art. 124 ust. 1a, art. 124b ust. 1, art. 126 i art. 132 ust. 1a, wykonanie decyzji następuje po upływie 14 dni od dnia, w którym upłynął bezskutecznie trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi na decyzję do sądu administracyjnego. W przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego w tych sprawach organ, który wydał decyzję, wstrzymuje z urzędu jej wykonanie, w drodze postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie. Wyłączenie przewidziane w art. 9 u.g.n. powoduje, że w stosunku do decyzji wydanej w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości wstrzymanie jej wykonania przez sąd administracyjny może nastąpić wyłącznie w oparciu o ogólne zasady zawarte w art. 61 § 3 p.p.s.a. W myśl powołanego przepisu, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Obowiązek wykazania, że zachodzą warunki uzasadniające wstrzymanie wykonania określonego aktu ciąży na stronie składającej wniosek w trybie powołanego przepisu. Uzasadnienie wniosku powinno zaś odnosić się do konkretnych okoliczności. Nie jest wystarczające powtórzenie we wniosku treści przepisu. Rzeczą Sądu jest zbadanie, czy argumenty przedstawione przez stronę przemawiają - lub nie - za wydaniem postanowienia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu. Przy takim badaniu wniosku i argumentów strony Sąd może dodatkowo rozważyć z urzędu, czy nie zachodzą inne okoliczności uzasadniające wniosek. Brak uzasadnienia wniosku uniemożliwia zatem jego merytoryczną ocenę. Rację ma wnosząca zażalenie Spółka, że skarżący nie wykazał, iż wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a. Wnosząc o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, skarżący ograniczył się bowiem jedynie do podania podstawy prawnej swego żądania, co jak wyżej wskazano, nie stanowi wystarczającej przesłanki do zastosowania instytucji ochrony tymczasowej. Nie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostają również okoliczności podnoszone w zażaleniu. Wnosząca zażalenie Spółka szczegółowo opisała główne aspekty planowanej inwestycji, wskazując, że ze względu na zły stan techniczny linii elektroenergetycznej 110 kV relacji [...], opóźnienie w jej realizacji stanowić będzie zagrożenie dla życia i zdrowia ludzkiego a także dla interesów społecznych i gospodarczych. Spółka podkreśliła również, że planowana inwestycja nie oznacza budowy nowej linii i zajmowania nowych terenów stanowiących własność skarżącego. Właśnie dlatego, by uniknąć zbędnych szkód i strat po stronie skarżącego, inwestor planuje przebudowę istniejącej linii — dokładnie po linii przebiegu obecnie istniejącej, a posadowienie słupów nastąpi w miejscu obecnie istniejących. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe argumenty dodatkowo przemawiają za odmową wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Z tych wszystkich względów uznać należało, że – wbrew stanowisku Sądu I instancji – w niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki uzasadniające wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, a co za tym idzie, wydane w sprawie postanowienie naruszało art. 61 § 3 p.p.s.a., co powodowało konieczność jego uchylenia i wydania orzeczenia odmownego. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w związku z art. 61 § 3 i art. 197 § 2 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji. Odnosząc się do zawartego w zażaleniu wniosku o zasądzenie kosztów postępowania wskazać należy, że nie może on zostać uwzględniony, bowiem po myśli art. 209 p.p.s.a. o zwrocie kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Zgodnie z powyższą zasadą Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany jest rozstrzygać o kosztach postępowania w orzeczeniu wydanym w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej od wyroku, natomiast w niniejszej sprawie zostało rozpoznane zażalenie od postanowienia.