II SA/Sz 789/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi P. Ż. na decyzję Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie wstrzymania produkcji oraz wycofania produktu z rynku I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, II. zasądza od Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w S. na rzecz skarżącego P. Ż. kwotę [...] ([...]) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. P. Ż. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. skargę na decyzję Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w S. z dnia [...] r. nr [...]. Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: W dniu [...] r. Inspekcja Weterynaryjna Powiatowego Inspektoratu Weterynarii w K. pobrała do badań, z magazynu Przedsiębiorstwa [...], próby środków spożywczych pochodzenia zwierzęcego – 5 losowo wybranych opakowań "[...]". Po otrzymaniu w dniu 31 marca 2015 r. sprawozdania z badań, z którego wynikało, że w jednej z zabezpieczonych prób ujawniono obecność Listeria monocytogenes w 25 g, sporządzono protokół z kontroli. Następnie Powiatowy Lekarz Weterynarii w K. wydał decyzję nr [...], na podstawie której wstrzymano produkcję grupy produktów marynowanych, według deklaracji producenta będących żywnością gotową do spożycia, do czasu przedstawienia prawidłowych wyników badań środowiska produkcyjnego oraz prawidłowych wyników badań partii próbnej, nakazano wycofanie z rynku produktu gotowego uznanego na podstawie art. 3 ust. 3 pkt 44 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2010 r. Nr 136, poz. 914 ze zm.), za środek spożywczy szkodliwy dla zdrowia lub życia człowieka. Jako osobę zobowiązaną do bezpośredniego czuwania nad wykonaniem decyzji wskazano P. Ż. P. Ż. złożył odwołanie od decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w K. W odwołaniu podniósł, że organ bezzasadnie uznał, iż stwierdzenie obecności Listeria monocytogenes w 25 g jednej z badanych próbek nie uzasadnia jednoznacznego przyjęcia, iż jest to żywność szkodliwa dla zdrowia i życia człowieka. W ocenie skarżącego organ nie uwzględnił szeregu okoliczności odnoszących się do właściwości produktu dotyczących jego pH i faktu, iż zawiera substancje konserwujące, które wpływają hamująco na rozwój drobnoustrojów. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w K. Organ podzielił stanowisko Powiatowego Lekarza Weterynarii w K. i uznał poczynione ustalenia za prawidłowe. Organ wskazał również, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji, bowiem nie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 156 § 1 Kodeksu postepowania administracyjnego, w szczególności brak jest podstaw do twierdzenia, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa. Lekarz Weterynarii w S. argumentował, że w postepowaniu o stwierdzenie nieważności organ orzeka wyłącznie kasacyjnie, stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem, a w braku przesłanek do takiego orzeczenia odmawia stwierdzenia nieważności decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego P. Ż. podniósł zarzuty naruszenia przepisów rozporządzenia (WE) Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r., nr [...] dotyczące ilości i sposobu zabezpieczenia próbek do badań, niespełnienia kryteriów badania bezpieczeństwa żywności, o których mowa w rozporządzeniu Komisji (WE) nr 2073/2005 z dnia 15 listopada 2005 r. w sprawie kryteriów mikrobiologicznych dotyczących środków spożywczych. Skarżący zakwestionował również zasadność nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, iż zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że narusza ona prawo, jednak z innych przyczyn aniżeli wskazane w skardze. Przedmiotem skargi jest decyzja Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w S., wydana w postępowaniu zainicjowanym odwołaniem skarżącego od decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w K. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności należy wskazać, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. W przypadku, gdy strona wniesie w terminie odwołanie od decyzji, organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, zwanego dalej "K.p.a."’ wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Stosownie do art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Cechą dwuinstancyjności postępowania jest to, że organ drugiej instancji ponownie rozpatruje i rozstrzyga sprawę rozpoznaną i rozstrzygniętą przez organ I instancji. Oznacza to, że organ odwoławczy, opierając się na materiale dowodowym, zasadniczo zebranym w toku postępowania przez organ I instancji, ponownie ocenia ten materiał, przy czym czyni to między innymi w kontekście zarzutów odwołania. Następnie organ odwoławczy wydaje decyzję na podstawie art. 138 K.p.a., który nie przewiduje możliwości orzeczenia o nieważności decyzji. Natomiast badając sprawę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności organ przede wszystkim dokonuje oceny, czy zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności postępowania, o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a., w tym przypadku czy doszło do rażącego naruszenia prawa. Siłą rzeczy zatem postępowanie to ma węższy zakres aniżeli postępowanie odwoławcze. Zastosowanie sankcji nieważności w postępowaniu odwoławczym jest rażącym naruszeniem prawa (wyrok NSA we Wrocławiu z dnia 3 grudnia 1999 r. sygn. akt I SA/Wr 101/98, LEX 39728). W świetle utrwalonego orzecznictwa i poglądów doktryny, w przypadku gdy zostało wniesione odwołanie, w trakcie postępowania odwoławczego organ odwoławczy nie może orzekać na podstawie art. 156 K.p.a. z uwagi na inny zakres i charakter jego działań jako organu odwoławczego oraz jako organu nadzoru (tak wyrok NSA w Lublinie z dnia 9 stycznia 1998 r., I SA/Lu 1341/96, LEX nr 32116). Tryb odwoławczy ma w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego pierwszeństwo przed trybem nadzoru, obejmującym między innymi stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 K.p.a. Wynika to z faktu, że organ odwoławczy ma szersze uprawnienia niż organ stosujący art. 156 § 1 k.p.a. (tak wyrok NSA w Warszawie z dnia 24 lipca 1998 r., III SA 642/97, LEX nr 35491). W niniejszej sprawie strona złożyła pismo zatytułowane "odwołanie od decyzji nr [...] wydanej przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w K.". Z treści pisma również wynika, że stanowi ono odwołanie od decyzji organu I instancji, a zatem organ powinien w pierwszej kolejności odwołanie to rozpoznać i wydać decyzję, o której mowa w art. 138 § 1 lub 2 K.p.a. Co prawda skarżący wnioskował o stwierdzenie nieważności decyzji, którą odwołaniem zaskarżył, jednak w ocenie sądu pismo stanowiło odwołanie i tak powinno zostać potraktowane. Zważyć bowiem należy, że skarżący wniósł odwołanie samodzielnie i jako osoba niebędąca radcą prawnym lub adwokatem nie musiał posiadać wiedzy, jak poprawnie sformułować wniosek odwołania. Z tego względu w przypadku wniesienia w terminie odwołania od decyzji, organ w pierwszej kolejności powinien wdrożyć postępowanie odwoławcze i zbadać jego zasadność według wskazanych wyżej kryteriów. Wydanie decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii stanowiło zatem naruszenie art. 138 K.p.a. W świetle przytoczonych wyżej orzeczeń sądów administracyjnych wydanie decyzji z naruszeniem art. 138 K.p.a. stanowiło rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem organ nie rozpoznał odwołania, a badanie zaskarżonej decyzji sprowadziło się w tej sytuacji do ustalenia, czy zachodzą przesłanki do stwierdzenia jej nieważności. W tym stanie rzeczy sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a.