II OSK 928/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia WSA del. Tamara Dziełakowska /spr./ Protokolant: starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. z siedzibą w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 15 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 1043/13 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie gromadzenia i wykorzystania odpadów oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 15 stycznia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] czerwca 2013 r. w przedmiocie gromadzenia i wykorzystania odpadów. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. Wójt Gminy Łańcut umorzył postępowanie administracyjne w sprawie gromadzenia i wykorzystania odpadów gruzu i ziemi na działkach nr [...], stanowiących własność skarżącej. Jak wynika z uzasadnienia tej decyzji powodem umorzenia prowadzonego od 2010 roku postępowania w sprawie było uchylenie ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2010 r., Nr 185, poz. 1243 ze zm.). Utraciła ona moc stosownie do art. 252 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r., poz. 21 ze zm.) z dniem 23 stycznia 2012 r. tj. z chwilą wejścia w życie nowej regulacji. Organ wyjaśnił, że postępowanie w sprawie prowadzone było na podstawie przepisów ustawy z 2001 r. i jej art. 34 zgodnie z którym "wójt burmistrz lub prezydent miasta w drodze decyzji nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania wskazując sposób wykonania tej decyzji". Przyjął, że fakt utraty mocy obowiązującej aktu na podstawie którego prowadzone było postępowanie oraz brak w nowej regulacji przepisów przejściowych odnoszących się do postępowań wszczętych i prowadzonych na podstawie art. 34 dotychczasowej ustawy powodował konieczność umorzenia postępowania na podstawie art. 105 kpa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie w wyniku odwołania Stowarzyszenia [...] z siedzibą w L., decyzją z dnia [...] czerwca 2013 na podstawie art. 138 § 2 kpa uchyliło rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Kolegium uznało, że uchylenie ustawy z 2001 r. nie powodowało bezprzedmiotowości prowadzonego postępowania, gdyż do porządku prawnego została wprowadzona nowa ustawa. Sprawa składowania mas ziemnych na terenie działek skarżącej powinna zatem, w ocenie tego organu, zostać rozstrzygnięta merytorycznie na podstawie art. 26 ustawy o odpadach z 2012 r. Przepis ten stanowi, że "w przypadku nieusunięcia odpadów (...) wójt, burmistrz lub prezydent miasta w drodze decyzji wydanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usuniecie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania (...)". W uzasadnieniu decyzji wskazano także na niewyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy i zalecono, aby w ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji uzupełnił materiał dowodowy, przeprowadził oględziny nieruchomości, a następnie ocenił czy znajdujące się na działkach skarżącej masy ziemi podlegają regulacji nowej ustawy o odpadach z 2012 r. i czy zachodzą przesłanki do zastosowania sankcji przewidzianej w art. 26 obowiązującej ustawy. W skardze [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w R., żądając uchylenia decyzji podniosła szereg zarzutów. Zakwestionowała między innymi pogląd Kolegium o konieczności stosowania w sprawie nowej regulacji. Zajęła stanowisko, że sprawa mas ziemnych znajdujących się na jej nieruchomości powinna być załatwiona w oparciu o art. 34 uchylonej ustawy. Wskazując na treść przepisu przejściowego zawartego w nowej ustawie - art. 246 zgodnie z którym "w sprawach wszczętych i niezakończonych stosuje się dotychczasowe przepisy karne oraz o karach pieniężnych w dotychczasowym brzmieniu z zastrzeżeniem art. 237" skarżąca wywodziła, że powinien on znajdować zastosowanie przez analogię również do postępowań wszczętych i niezakończonych a prowadzonych na podstawie art. 34 ustawy o odpadach z 2001 r., albowiem cele przepisów karnych jak i cel regulacji art. 34 i nowej ustawy o odpadach jest analogiczny. Ponadto za taką interpretacją przemawia konstytucyjna zasada ochrony praw nabytych, gdyż dotychczasowe przepisy zawarte w ustawie z 2001 r. były dla skarżącej bardziej korzystne. Oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) określanej dalej jako P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie podzielił powyższego stanowiska. Przyjął, że do rozstrzygnięcia sprawy zastosowanie powinny znaleźć przepisy nowej ustawy z 2012 r., a nie ustawy z 2001 roku. Nawiązując do powołanego w argumentacji skarżącej wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 listopada 2008 r. o sygnaturze K 30/06, (OTK-A 2006/10/149, Dz.U. z 2006 r. Nr 206, poz. 1522) Sąd wyjaśnił, że Trybunał podkreślił w nim, iż ustawodawca ma dużą swobodę przy wyborze zasad regulujących sytuacje międzyczasowe. Swoboda ta nie jest jednak nieograniczona. Po stronie ustawodawcy istnieje bowiem obowiązek szanowania proceduralnych aspektów zasady demokratycznego państwa prawnego, a w szczególności zasad rzetelnej legislacji. Zasady te - stanowiące przejaw ogólnej zasady ochrony zaufania do państwa i prawa - wyrażają się m.in. obowiązkiem ustawodawcy ustanawiania odpowiedniej vacatio legis oraz należytego uregulowania sytuacji intertemporalnych. Jednakże brak przepisów przejściowych nie przesądza sam przez się o luce w zakresie regulacji intertemporalnej. W polskiej kulturze prawnej zostały wykształcone reguły międzyczasowe, które znajdują zastosowanie w procesie stosowania prawa. Jeżeli brak jest wyraźnie wyrażonej woli ustawodawcy, sąd i inne organy stosujące prawo muszą kwestię intertemporalną rozstrzygnąć na podstawie tych właśnie reguł, mając wybór między zasadą dalszego działania ustawy dawnej i zasadą bezpośredniego skutku ustawy nowej. Milczenie ustawodawcy co do reguły intertemporalnej należy uznać za przejaw jego woli bezpośredniego działania nowego prawa, chyba że przeciw jej zastosowaniu przemawiają ważne racje systemowe lub aksjologiczne. Ponieważ, jak wywodził dalej Sąd I instancji, przepisy nowej ustawy o odpadach nie nakazywały do spraw wszczętych i niezakończonych a prowadzonych na podstawie art. 34 ustawy o odpadach z 2001 r. stosować przepisów nieobowiązujących, to należało kierować się aktualnymi regulacjami ustawy o odpadach z 2012 r. Kolegium trafnie w związku z tym podkreśliło, że z uwagi na treść art. 6 K.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest stosować te regulacje, które posiadają moc obowiązującą w dniu wydawania rozstrzygnięcia. Ustawa o odpadach z 2001 r. nie posiadała mocy obowiązującej zarówno w chwili wydawania decyzji przez organ odwoławczy jak i organ pierwszej instancji, stąd zarzucanie nieuwzględnienia starych przepisów w sprawie jest oczywiście niezasadne. Odpowiednikiem regulacji art. 34 ustawy o odpadach z 2001 r. jest art. 26 ustawy o odpadach z 2012 r. i ten przepis od dnia 23 stycznia 2013 r. (wejście w życie ustawy o odpadach z 2012 r.) wyznaczał ramy sprawy administracyjnej z udziałem skarżącej Spółki. Artykuł 26 nowej ustawy zastąpił wcześniejsze regulacje, co nakazuje przyjąć, iż w niniejszej sprawie nie zaistniała luka prawna, którą należałoby wypełnić inną normą poprzez stosowanie analogii. Sąd I instancji wyjaśnił, że tzw. luka prawna istnieje wówczas gdy normy regulują jakąś instytucję w sposób niewyczerpujący, a więc gdy wykładnia znajdująca się w ramach dosłownego brzmienia ustawy nie prowadzi do wniosku odpowiadającego jego ratio legis (por. E. Skomktunowicz, Analogia w prawie administracyjnym, Warszawa 1970 r., s. 36). Brak wypowiedzi ustawodawcy nie oznaczał zatem w tym przypadku konieczności sięgania w drodze analogii do art. 246 ustawy o odpadach z 2012 r. i stosowania nieobowiązującego art. 34 ustawy o odpadach z 2001 r. Obowiązywanie regulacji nakładającej obowiązek administracyjny usunięcia odpadów i przedmiotów, do których ustawa o odpadach ma zastosowanie z miejsc nie przeznaczonych do ich gromadzenia, nie pozwala mówić o braku przepisów normujących sytuację administracyjną Spółki. Nowe regulacje zastąpiły regulacje ustawy o odpadach z 2001 r., co jednocześnie uzasadniało ocenę Kolegium o nielegalności decyzji organu pierwszej instancji o umorzeniu postępowania administracyjnego. Za nietrafne Sąd I instancji uznał poglądy skarżącej o konieczności stosowania przepisów ustawy z 2001 r. jako względniejszych dla strony. Wyjaśnił, że stosowanie przepisów względniejszych w toku postępowania jest obowiązkiem organu administracji w zakresie norm przewidujących sankcję administracyjnoprawną. Innymi słowy, jeżeli w toku postępowania administracyjnego zmienia się regulacja nakładająca sankcje, to stosować należy tą, która jest dla strony najmniej dolegliwa. Za przyjęciem dyrektywy nakazującej stosowanie wobec strony przepisów o sankcji względniejszej przemawiają zasady płynące z treści Rekomendacji nr 91 Komitetu Ministrów Rady Europy w sprawie sankcji administracyjnych. W świetle jej postanowień, żadnej sankcji nie można nałożyć z racji czynu, który w czasie popełnienia nie stanowił postępowania sprzecznego z obowiązującymi normami, a w przypadku, gdy odpowiednie normy naruszono w czasie, gdy obowiązywała sankcja mniej uciążliwa, później wprowadzonej sankcji surowszej nie można nakładać, natomiast wejście w życie mniej represyjnych postanowień powinno działać na korzyść osoby, wobec której władza rozważa nałożenie sankcji. W rozpatrywanym przypadku, rodzaj sankcji za gromadzenie mas ziemnych w miejscach do tego nieprzeznaczonych nie uległ zmianie. Z art. 2 ust. 1 ustawy o odpadach z 2001 r. wynikało wprost, że masy ziemne nie stanowiły odpadów, lecz na mocy tego przepisu do postępowania z nimi należało stosować przepisy zawarte w ustawie. Innymi słowny, masa ziemna nie musiała zostać zakwalifikowana jako odpad czyli rzecz w rozumieniu art. 3 ust. 1 tej ustawy, aby organ miał podstawę do wydania orzeczenia o nakazie jej usunięcia na podstawie art. 34. Podstawy do zastosowania art. 34 ustawy o odpadach z 2001 r. do mas ziemnych istniały wówczas, jeżeli spełnione były okoliczności określone w art. 2 ust. 1 tej ustawy a więc gdy masy ziemne lub skalne zostały usunięte albo przemieszczone w związku z realizacją inwestycji. Wyłączenie tej regulacji a tym samym wszystkich przepisów ustawy następowało tylko wobec mas ziemnych na warunkach określonych w art. 2 ust. 2 pkt 1 ustawy o odpadach z 2001 r., a więc wówczas gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, decyzja o pozwoleniu na budowę lub zgłoszenie robót budowlanych określały warunki i sposób zagospodarowania mas ziemi, a ich zastosowanie nie spowodowało przekroczeń wymaganych standardów jakości gleby i ziemi, o których mowa w ustawie – Prawo ochrony środowiska. Sąd zauważył, że także art. 2 pkt 2 i 3 ustawy o odpadach z 2012 r., podobnie jak poprzednie regulacje ustawy z 2001 r., nie przesądza o tym, że masy ziemne powinny być odpadami, aby można było względem ich posiadacza stosować jej art. 26, czyli przepis będący odpowiednikiem art. 34 ustawy o odpadach z 2001 r. Podobnie jak w nieobowiązującym stanie prawnym, po spełnieniu określonych w jego treści warunków, do tak określanych mas należy stosować przepisy tej ustawy o czym przesądza treść art. 2 pkt 2 i 3 ustawy o odpadach z 2012 r. Dlatego, jak stwierdził Sąd, Kolegium prawidłowo nakazało organowi pierwszej instancji aby ponownie rozpoznając sprawę ten wyjaśnił czy są magazynowane lub składowane masy ziemne i czy są one wyłączone spod regulacji art. 2 pkt 2 i 3 ustawy o odpadach z 2012 r. oraz kto jest ich aktualnym posiadaczem. Zarówno art. 26 ustawy o odpadach z 2012 r. jak i art. 34 ustawy o odpadach z 2001 r., wyposażają wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w kompetencje do nakazania posiadaczowi odpadów ich usunięcie z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania, wskazując sposób wykonania tej decyzji. Nie można więc również mówić, że sankcja jaka była przewidziana w nieobowiązującej regulacji jest dla posiadacza odpadów, lub przedmiotów do których ustawę należy stosować, względniejsza. Sąd I instancji podkreślił, że fakt utraty mocy prawnej ustawy o odpadach z 2001 r. nie spowodował, że sprawa administracyjna nielegalnego gromadzenia odpadów przestała istnieć. Istnieje, skoro w porządku prawnym obowiązuje norma sankcjonująca gromadzenie oprócz odpadów także gleby w miejscach do tego nieprzeznaczonych i jednocześnie może mieć ona zastosowanie do gleby niezanieczyszczonej z mocy art. 2 pkt 3 ustawy o odpadach z 2012 r. Innymi słowy, organ pierwszej instancji obowiązany był przeciwdziałać sytuacjom podlegającym hipotezie art. 26 ustawy o odpadach. Za niezasadny uznał Sąd I instancji także zarzut naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. Stwierdził, że organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w sposób przekonywujący wykazał naruszenie przez organ I instancji przepisów postępowania oraz to że w sprawie istnieje konieczny do wyjaśnienia zakres okoliczności faktycznych mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Kolegium wskazało organowi pierwszej instancji także okoliczności jakie winien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tym samym, spełnione zostały warunki dopuszczające skasowanie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wójtowi Gminy Łańcut na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku skarżąca [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w R. zarzuciła naruszenie prawa materialnego polegające na błędnym zastosowaniu przepisów: 1) art. 34 w zw. z art. 2 ust. 1 i art. 2 ust. 2 w zw. z art. 1 ustawy o odpadach z 27 kwietnia 2001 r. poprzez przyjęcie, że w/w regulacje nie będą miały zastosowania do niniejszej sprawy mimo że zdarzenie stanowiące podstawę wszczęcia postępowania administracyjnego miało miejsce pod rządem wyżej wymienionej ustawy, jak również postępowanie w sprawie zostało wszczęte pod jej rządami; 2) art. 26 ust. 2 w zw. z art. 2 ust. 2 i art. 2 ust. 3 w zw. z art. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach poprzez ich zastosowanie i przyjęcie, że w niniejszej sprawie winny mieć zastosowanie przedmiotowe normy mimo że zarówno zdarzenie stanowiące podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego miało miejsce pod rządami ustawy o odpadach z 27 kwietnia 2001 r., jak również postępowanie w sprawie zostało wszczęte pod rządami wyżej wymienionej ustawy. W uzasadnieniu powyższych zarzutów, podzielając zasadniczo stanowisko Sądu I instancji, że brak przepisów przejściowych (milczenie ustawodawcy co do reguły intertemporalnej) należy uznać za przejaw jego woli bezpośredniego działania nowego prawa, chyba że przeciw jej zastosowaniu przemawiają ważne racje systemowe lub aksjologiczne, zarzucono, że z powyższego Sąd wysnuł błędne wnioski, co należy wiązać z brakiem "globalnej" analizy aktów prawnych, w których regulacja ta została zamieszczona. Wskazano, że jakkolwiek oczywistym jest, że ani art. 34 ustawy z 2001 r., ani 26 obowiązującej ustawy nie są przepisami karnymi, to jednak normy te z całą pewnością mieszczą się "w ramach tak zwanej funkcji policji administracyjnej". Innymi słowy, jak wywodzono, regulacje te wprowadzają po stronie organu administracji możliwość władczego nałożenia na podmiot prawa określonego obowiązku. Wskazywano, że cele regulacji karnych są analogiczne jak cele regulacji zawartych w powyższych unormowaniach. Z jednej strony przepisy te wprowadzają wzorzec postępowania który winien być przestrzegany, z drugiej sankcję za nieprzestrzeganie tychże wzorców. Zatem w zakresie stosowania obu podstaw powinien znaleźć zastosowanie art. 246 obowiązującej ustawy. Nawiązując do orzecznictwa sądowoadministracyjnego dotyczącego zasady ochrony praw nabytych pod rządami wcześniejszych regulacji podniesiono, że sytuacja skarżącej będzie mniej korzystna pod rządem obowiązujących obecnie przepisów niż poprzednio z tego względu, że każda z tych regulacji odmiennie regulowała kwestię czy też "pozycję" mas ziemnych. Skarżąca wywodziła, że sam status mas ziemnych był niejako korzystniejszy pod rządem ustawy z 2001 r. Otóż ustawa z 2001 r. przede wszystkim nie traktowała mas ziemnych jako odpadów, a tylko wskazywała, że ma do nich zastosowanie, ponadto określała pewne wyłączenia. Natomiast ustawa z 2012 roku zawiera bardzo szeroką definicję odpadu w przeciwieństwie do zamkniętego katalogu odpadów w ustawie z 2001 r. i ma znacznie węższy zakres wyłączeń w stosunku do mas ziemnych niż ustawa z 2001 r. Wszystko to wskazuje, że stosując terminologię karnoprawną, dawna ustawa jest dla sprawcy względniejsza. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podstawy skargi kasacyjnej nie są usprawiedliwione. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że przedmiotem kontroli Sądu I instancji była decyzja kasacyjna organu odwoławczego podjęta na podstawie art. 138 § 2 kpa. Decyzją tą uchylono rozstrzygnięcie organu I instancji umarzające postępowanie w sprawie. Organ I instancji uznał bowiem, że fakt uchylenia ustawy o odpadach z 2001 r. oraz brak w nowej ustawie z 2012 roku przepisów przejściowych odnoszących się do postępowań wszczętych i prowadzonych na podstawie dotychczasowego art. 34 powodował bezprzedmiotowość prowadzonego postępowania i uzasadniał jego umorzenie. Uchylając tą decyzję organ odwoławczy zastosował art. 138 § 2 kpa, a Sąd I instancji ocenił, że wydanie decyzji kasacyjnej w okolicznościach sprawy było prawidłowe. Jednocześnie, odnosząc się do wywodów prawnych skarżącej zawartych w skardze Sąd I instancji zaakceptował stanowisko organu odwoławczego, że rozstrzygnięcie sprawy powinno nastąpić w oparciu o przepisy nowej regulacji. W skardze kasacyjnej skarżąca nie zakwestionowała prawidłowości oceny Sądu I instancji co do zasadności wydania w sprawie decyzji kasacyjnej w oparciu o art. 138 § 2 kpa. Podważa natomiast wyrażony przez Sąd I instancji pogląd prawny o konieczności stosowania w dalszym toku sprawy administracyjnej obowiązującej regulacji tj. ustawy o odpadach z 2012 r. przy czym nie wykazuje, że pogląd ten przesądził o treści wyroku i skutkował niezasadnym oddaleniem skargi. Tymczasem naruszenie prawa, które nie ma wpływu na trafność i zasadność rozstrzygnięcia sądu pierwszej instancji powinno skutkować oddaleniem skargi kasacyjnej (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, J.P.Tarno, LexisNexis, Warszawa 2008, s. 472). Zarzucając zatem wadliwość stanowiska Sądu I instancji co do tego które przepisy powinny być stosowane w dalszym toku postępowania przed organami skarżąca powinna była również wykazać, że to wadliwe stanowisko miało w ogóle wpływ na ocenę zaskarżonej decyzji i skutkowało niezasadnym oddaleniem skargi zamiast jej uwzględnieniem w oparciu o którąś z podstaw przewidzianych w art. 145 P.p.s.a. Takiej argumentacji skarga kasacyjna nie zawiera. Tymczasem pogląd Sądu I instancji o konieczności stosowania w sprawie ustawy z 2012 r. nie zaważył w istocie na oddaleniu skargi na decyzję kasacyjną. Ocena prawna Sądu I instancji wiązała się bowiem wyłącznie z zarzutem skargi, że wbrew zaleceniom organu odwoławczego w dalszym toku sprawy powinny znaleźć zastosowanie przepisy ustawy uchylonej z 2001 r. Skarżąca, wywodząc, że rozstrzygnięcie sprawy powinno nastąpić w oparciu o art. 34 ustawy z 2001 r. nie wyjaśnia, czy taki jej pogląd powinien przemawiać za uchyleniem zaskarżonej decyzji. Już z tych przyczyn wskazana podstawa nie mogła być uwzględniona. Niezależnie od powyższego postawione w skardze kasacyjnej zarzuty nie są zasadne. Oba zarzuty sprowadzają się do stanowiska, że wszczęta z urzędu sprawa w przedmiocie magazynowania lub składowania na nieruchomości skarżącej mas ziemnych powinna zostać rozstrzygnięta w oparciu o przepisy ustawy dawnej tj. ustawy o odpadach z 2001 r., a nie na podstawie ustawy obowiązującej od 23 stycznia 2012 r. Obszerne wywody skargi kasacyjnej poszerzają argumentację prezentowaną w skardze, jednak nie podważają prawidłowego w tym zakresie stanowiska Sądu I instancji. W szczególności nie jest zasadny argument, że o konieczności stosowania ustawy dawnej przesądza treść cytowanego już w niniejszym uzasadnieniu przepisu przejściowego art. 246 ustawy o odpadach z 2012 r. Skarżąca wskazuje, że do takiego wniosku prowadzi analiza całokształtu uregulowań zawartych w obu ustawach, a także podobieństwo celów unormowań art. 34 ustawy z 2001 r. i przepisów karnych. Stanowiska tego nie da się jednak podzielić. Analiza całokształtu uregulowań zawartych w obu ustawach prowadzi w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego do odmiennego wniosku, a mianowicie, że art. 246 ustawy o odpadach z 2012 r. zgodnie z którym "w sprawach wszczętych i niezakończonych stosuje się dotychczasowe przepisy karne oraz o karach pieniężnych w dotychczasowym brzmieniu z zastrzeżeniem art. 237" (ten ostatni przepis odnosi się do obowiązków sprawozdawczych) nie dotyczy postępowań wszczętych i prowadzonych na podstawie dotychczasowego art. 34 i to niezależnie od wykazywanego i analizowanego w skardze kasacyjnej podobieństwa celu tego przepisu z celami regulacji karnych. Właśnie analiza treści ustawy o odpadach z 2001 r. nie pozostawia wątpliwości do jakich jej przepisów znajduje zastosowanie art. 246 obowiązującej ustawy, a mianowicie do przepisów zawartych w jej Rozdziale 9 zatytułowanym "Przepisy karne i opłaty sankcyjne" oraz w Rozdziale 9a zatytułowanym "Kary pieniężne". Prawidłowo Sąd I instancji zakwestionował możliwość stosowania analogii trafnie wskazując, że nie zaistniała jakakolwiek luka prawna uprawniająca do odpowiedniego stosowania w/w art. 246 do postępowań prowadzonych na podstawie art. 34. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 20 października 1997 r. o sygnaturze akt FPK 11/97 brak jednoznacznego stanowiska ustawodawcy co do tego, jakie przepisy należy stosować do zdarzeń mających miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, nie oznacza istnienia luki w prawie co do przepisów międzyczasowych. Wskazuje natomiast na potrzebę zastosowania reguły bezpośredniego stosowania ustawy nowej. (https://cbois.nsa.gov.pl zob. również wyrok TK z dnia 1 lipca 2003 r, sygn. akt P 31/02). Należy wskazać, że jakkolwiek w najnowszym orzecznictwie sądów administracyjnych oraz Trybunału Konstytucyjnego zwraca się uwagę, że w przypadku braku przepisów przejściowych nie istnieje swoiste domniemanie działania ustawy nowej, a w każdym przypadku należy badać czy za zastosowaniem starej ustawy nie przemawiają ważne względy, to jednak w okolicznościach rozpatrywanej sprawy takie względy, jak prawidłowo uznał Sąd I instancji, nie występują. Poglądu o konieczności stosowania art. 34 nieobowiązującej ustawy nie uzasadnia stanowisko o korzystniejszym pod rządem tej ustawy statusie mas ziemnych. Zarówno pod rządem ustawy z 2001 r., jak i obecnie obowiązującej ustawy o odpadach, masy ziemi, czy też -posługując się terminologią zawartą w obowiązującej ustawie - niezanieczyszczona gleba, nie stanowiły odpadu. Przepisy poprzedniej ustawy, tak zresztą jak i obecnie obowiązującej, miały jedynie odpowiednie zastosowanie. W rozpoznawanej sprawie, co istotne, status ten nie został jednak ani jednoznacznie wyjaśniony, ani przesądzony, a organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nakazał dopiero zbadanie czy są one wyłączone spod działania nowej regulacji. Podkreślenia wymaga, że ani organ odwoławczy, ani Sąd I instancji nie rozstrzygały o statusie mas ziemnych zgromadzonych na nieruchomości skarżącej ani w kontekście art. 2 ust. 1 i art. 2 ust. 2 ustawy o odpadach z 2001 r., ani też art. 2 ust. 2 i art. 2 ust. 3 aktualnie obowiązującej ustawy. Przesądziły jedynie, że do dalszego prowadzenia sprawy i jej załatwienia powinien znaleźć zastosowanie art. 26 ustawy o odpadach z 2012 r. Zauważyć należy, że jest to przepis kompetencyjny dający organowi podstawę do prowadzenia postępowania i ewentualnego nałożenia obowiązku usunięcia odpadów z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania i magazynowania. Adresatem tego obowiązku nie jest sprawca nawiezienia ziemi, lecz posiadacz odpadów, stąd argumentacja skarżącej odwołująca się do zdarzenia będącego podstawą wszczęcia postępowania jest niezasadna. Zaznaczyć należy, że o konieczności uchylenia decyzji organu I instancji przesądziło jego błędne stanowisko, że w systemie prawa nie istnieje norma prawna uprawniająca organ do dalszego prowadzenia postępowania. Organ odwoławczy i Sąd I instancji wyjaśniły natomiast, że taka norma w postaci art. 26 obowiązującej ustawy o odpadach istnieje i uprawnia organ do decyzyjnego rozstrzygania sprawy. Poglądu o konieczności stosowania art. 34 dawnej ustawy nie uzasadnia powołane w skardze kasacyjnej orzecznictwo odnoszące się do ochrony praw nabytych. W oparciu o jego treść skarżąca nie nabyła bowiem jakichkolwiek uprawnień wymagających zachowania lub ochrony na gruncie nowej regulacji. Z powyższych względów, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, również z przyczyn branych pod uwagę przez Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu (por. art. 183 § 2 P.p.sa. i art. 189 P.p.s.a.), orzeczono o jej oddaleniu stosownie do art. 184 P.p.s.a.