III SA/Wr 683/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk (sprawozdawca), Tomasz Świetlikowski, , Protokolant Z-ca Kierownika Sekretariatu Wydziału III Halina Rosłan, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 10 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi P.G. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...]czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia w części oraz rozłożenie na raty kary pieniężnej za wykonywanie przewozu na potrzeby własne bez wymaganego zaświadczenia I. uchyla zaskarżoną decyzję w całości; II. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego kwotę [...] ([...]) złotych kosztów postępowania. I Decyzją opisaną w sentencji wyroku Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej "GITD") – po ponownym rozpatrzeniu sprawy – utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] kwietnia 2015 r. (Nr [...]), w której odmówiono umorzenia w części kary pieniężnej nałożonej na skarżącego (dalej także: "strona", "wnioskodawca", "zobowiązany" bądź "zainteresowany"), w wysokości [...] zł (za wykonywania przewozu na potrzeby własne, bez wymaganego zaświadczenia), decyzją D. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (z dnia [...] stycznia 2015 r., Nr [...]), rozkładając jednocześnie na raty spłatę tej kary. W uzasadnieniu swojego ponownego rozstrzygnięcia organ – po skrótowym przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania (s. 1-2) – przywołał następujące przepisy, na kanwie których należało ponownie rozpatrzyć wniosek zainteresowanego: art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 60 pkt 7 w związku z art. 64, art. 55 i art. 57 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (jednolity tekst: Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm. – powoływanej w dalszych wywodach skrótem "u.f.p."). W ocenie GITD, analiza zgromadzonego materiału dowodowego wskazuje, że skarżący pozostaje we wspólnym gospodarstwie domowym ze swoimi rodzicami, narzeczoną oraz nowonarodzonym dzieckiem. Miesięczny dochód netto tego gospodarstwa wynosi [...] zł z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej i gospodarstwa rolnego, renty matki i zasiłku chorobowego narzeczonej. Ze złożonego oświadczenia o majątku, dochodach i źródłach utrzymania wynika, że zobowiązany posiada stodołę o powierzchni [...]2, gospodarstwo rolne o powierzchni [...] ha, koparkę (rok produkcji 1986), ładowarkę (rok produkcji 2011), prasę do siana, rozrzutnik do obornika, owijarkę do bel, samochód osobowy [...] (rok produkcji 2006) oraz [...]. Posiada także zasoby pieniężne (w wysokości 2.400 zł), 12.300 zł funduszu inwestycyjnego oraz 6.000 dopłaty do upraw. W oświadczeniu tym wnioskodawca wykazał ponadto wysokość następujących wydatków: 286 zł – opłaty za energię elektryczną, 60 zł – opłata za gaz, 154 zł – opłata za wodę i wywóz nieczystości, 1500 zł – wydatki na żywność, 536 zł – podatki rolne i KRUS, 229 zł – ubezpieczenia i przeglądy, 265 zł – telewizja i Internet, 350 zł – wydatki na opał, 300 zł – paliwo oraz 300 zł – wydatki na lekarzy i lekarstwa. Uwzględniając wymienione okoliczności, GITD uznał, że aktualne dochody strony nie pozwalają zainteresowanemu na jednorazowe uiszczenie kary, więc zasadne było rozłożenie płatności nałożonej kary pieniężnej na raty (organ rozłożył tą należność na 10 miesięcznych rat). "Tym samym jednak, organ nie znalazł podstaw do umorzenia kary pieniężnej w części". Powołując się na przesłanki z art. 57 u.f.p. organ wywodził, że nie ma wątpliwości co do tego, że zastosowanie ulgi jest instytucją wyjątkową, odstępstwem od zasady regulowania należności w terminie płatności. Uszczerbek, jakiego może doznać Skarb Państwa w przypadku umorzenia należności w części jest – zdaniem GITD – niewątpliwie większy, niż w przypadku rozłożenia tej należności na raty. Pierwsza ulga oznacza bowiem w praktyce rezygnację przez Skarb Państwa z przysługujących mu świadczeń, podczas gdy druga z nich powoduje jedynie przesunięcie terminu płatności poszczególnych rat. W ocenie organu, sytuacja materialna strony pozwala jej na uiszczenie nałożonej kary pieniężnej w miesięcznych ratach. Mimo licznych zobowiązań (z różnych tytułów) skarżący osiąga miesięczny dochód w kwocie [...]zł. Dochodzą do tego zasoby pieniężne z różnych tytułów (2.400 zł + 12.300 zł + 6.000 zł), a także majątek, w postaci własności nieruchomości i ruchomości, które znacznie przekraczają kwotę należną Skarbowi Państwa. Z tego powodu GITD nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku o umorzenie w części zobowiązań czy też pomniejszenia wysokości miesięcznej raty. Byłoby to nieracjonalne z punktu widzenia interesu Skarbu Państwa. Ustalony harmonogram i tak przewiduje swoiste "odroczenie" terminu płatności całości kary łącznie, o 10 miesięcy względem okresu, w którym kara została nałożona na skarżącego. Organ wskazał następnie, że trudna sytuacja materialna strony, sama w sobie nie może być uznana za przesłankę umożliwiającą umorzenie w części należności pieniężnej. Wymóg ten wyprowadza się natomiast z nadzwyczajnego charakteru instytucji umorzenia. W związku z tym, okoliczności uzasadniające jej zastosowanie także muszą się charakteryzować wyjątkowością. Odmienne stanowisko prowadziłoby do absurdu. Zawsze bowiem ulga w spłacie zobowiązania leży w interesie gospodarczym strony. W rezultacie każdy spełniałby przesłankę przyznania ulgi. Główny Inspektor Transportu Drogowego wywodził następnie, iż tam, gdzie przepisy nakładają na osoby fizyczne i prawne pewne obowiązki, powinien się znaleźć także przepis określający konsekwencję ich niewypełnienia. Brak stosownej sankcji powoduje, że przepis staje się martwy, a niespełnianie obowiązków – nagminne. Wspierając taką argumentację, organ powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego ("TK") z dnia 18 kwietnia 2000 r. (K 23/99). Kara pieniężna wiąże się zawsze z niewypełnieniem wymogów nałożonych przez ustawodawcę, a jej uiszczenie me spełniać funkcję represyjno-prewencyjną. Wymusza na ukaranym przestrzeganie przepisów i ma być dla ukaranego dolegliwa. W konkluzji GITD raz jeszcze wyraził zapatrywanie, że możliwości płatnicze dłużnika przemawiają za rozłożeniem należności na raty, gdyż nie jest on w stanie uiścić nałożonej kary jednorazowo, a ustalone kwoty miesięcznych rat zostały dostosowane do jego możliwości płatniczych, które nie uzasadniają jednocześnie rezygnacji Skarbu Państwa z przysługujących mu należności. Organ podniósł na koniec, że w ramach dyspozycji art. 57 u.f.p. nie musiał, a jedynie mógł przychylić się do wniosku strony. II W emocjonalnej skardze do tutejszego Sądu ukarany poprosił o umorzenie w części nałożonej na niego kary. W uzasadnieniu tej prośby opisał swoją sytuację materialną. Zarzucił również nieuzasadnianą dysproporcję między wysokością kar stosowanych za naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym, w porównaniu do kar nakładanych np. na kierujących pojazdami bez prawa jazdy. W tym kontekście podkreślił, iż nie był świadom konieczności uzyskania zezwolenia, które "wyrobił" już następnego dnia po ukaraniu. Skarżący zarzuci także, iż uzasadnienie decyzji nie uwzględnia w istocie jego rzeczywistej sytuacji, z rozbiciem na poszczególne osoby, a także wydatków, które jest zmuszony ponosić, zwłaszcza kosztów prowadzenia gospodarstwa. III W odpowiedzi strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: IV Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów ad-ministracyjnych (jednolity tekst: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości – między innymi – poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – jednolity tekst: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej – w skrócie – "p.p.s.a."), w tym także na decyzje wydawane przez organy transportu drogowego. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego każdej decyzji admini-stracyjnej, która dotknięta jest co najmniej jednym z uchybień wymienionych w art. 145 § 1 p.p.s.a. Godzi się dodatkowo podkreślić, iż – stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. – roz-strzygając w granicach konkretnej sprawy, sąd nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną. Biorąc pod uwagę przytoczone zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne należy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja nie mogła być utrzymana w obrocie prawnym, mimo że uzasadniona jest tylko część argumentacji skargi. V Skarżący ubiegał się o udzielenie mu – kumulatywnie (celowe podkreślenie składu orzekającego) – dwóch ulg: częściowego umorzenia kary pieniężnej w kwocie [...] zł, nałożonej na niego w związku z wykonywaniem przewozu na potrzeby własne, bez wymaganego zaświadczenia, a także – rozłożenia należności na raty. Organ – działając na podstawie powoływanej już niejednokrotnie ustawy o finansach publicznych – rozłożył karę (w jej pełnej kwocie) na dziesięć miesięcznych rat, odmawiając jednocześnie umorzenia tej należności w części. Orzeczenia poddane kontroli Sądu w niniejszej sprawie wydane zostały ze wskazaniem przez organ właściwej podstawy prawnej. Przepis art. 57 pkt 1 u.f.p. (mający w sprawie zastosowanie na podstawie odesłania przewidzianego w art. 64 w związku z art. 60 pkt 7 tej samej ustawy) określa następująco sytuacje, których zaistnienie umożliwia zastosowanie obu ulg wnioskowanych przez skarżącego: "Na wniosek dłużnika: 1) należności mogą być umarzane w części, ... 3) płatność całości lub części należności może zostać rozłożona na raty - w przypadkach uzasadnionych względami społecznymi lub gospodarczymi, w szczególności możliwościami płatniczymi dłużnika oraz uzasadnionym interesem Skarbu Państwa". Wykładnia cytowanej normy nie wyklucza przy tym dopuszczalności łącznego zastosowania każdej z ulg, o których tam mowa, w odniesieniu do tego samego dłużnika. Trzeba przyznać, że wydając swoje ostateczne rozstrzygnięcie w sprawie organ odwołał się do wszystkich kryteriów normatywnych wskazanych w końcowym fragmencie (po myślniku) przytoczonego przepisu. Zdaniem składu orzekającego Sądu, w odniesieniu do kryterium "możliwości płatniczych dłużnika", GITD uczynił to jednak tylko częściowo, przywołując wybiórczo niektóre wchodzące w rachubę okoliczności. Uwzględnił mianowicie wyłącznie aktywa posiadane przez skarżącego (miesięczny dochód w kwocie [...] zł oraz zasoby pieniężne z różnych tytułów – w wysokości: 2.400 zł + 12.300 zł + 6.000 zł, a także majątek w postaci własności nieruchomości i ruchomości). Organ skonkludował na tej podstawie, że aktywa te znacznie przekraczają kwotę należną Skarbowi Państwa, o umorzenie częściowe której wnioskodawca się ubiegał. Przedstawiona w tym miejscu ocena Głównego Inspektora Transportu Drogowego jest jednak niepełna. W jej ramach nie zostały bowiem uwzględnione pasywa wnioskodawcy. Tymczasem niektóre z nich (te mianowicie, które zostały wprost objęte oświadczeniem strony o jej stanie majątkowym i źródłach dochodów) pochłaniają niemal w całości miesięczne dochody skarżącego. Wydatki na: opłaty za energię elektryczną – 286 zł, opłata za gaz – 60 zł, opłata za wodę i wywóz nieczystości – 154 zł, wydatki na żywność – 1.500 zł, podatki rolne i KRUS – 536 zł, ubezpieczenia i przeglądy – 229 zł, telewizja i internet – 265 zł, wydatki na opał – 350 zł, paliwo – 300 zł oraz wydatki na lekarzy i lekarstwa – kolejne 300 zł, generują – w sumie – globalne koszty rzędu 3980 zł (przy dochodzie miesięcznym [...]zł). Organ nie zakwestionował ani wysokości dochodów (i pozostałych aktywów), ani też wysokości przedstawionych, miesięcznych wydatków zobowiązanego. Z dokonanego zestawienia wynika zaś, że po zrealizowaniu wspomnianych długów, pozostaje wnioskodawcy kwota nie całych 100 zł miesięcznie. Nie bez znaczenia w sprawie pozostaje i to, że posiadane składniki trwałego majątku strony, zwłaszcza zaś gospodarstwo rolne, wymagają dalszych nakładów, których wysokości nie ustalono wszak w toku dotychczasowego postępowania wyjaśniającego, co stanowi ewidentne naruszenie obowiązków organu wynikających z postanowienia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Siłą rzeczy, owe nieustalone okoliczności nie mogły być uwzględnione ani w ramach dokonanej przez organ oceny "możliwości płatniczych" skarżącego (z naruszeniem art. 80 k.p.a.), ani też w uzasadnieniu kontrolowanej przez Sąd decyzji (z naruszeniem standardu wynikającego z art. 107 § 3 k.p.a.). W ramach badania normatywnego kryterium "możliwości płatniczych" wnioskodawcy chodzi przede wszystkim o ustalenie, jaką kwotą miesięcznie dysponuje zobowiązany, którą może przeznaczyć na realizację należności pieniężnej, o której częściowe umorzenie (i jednocześnie o rozłożenie na raty), ubiega się. To zaś wymaga uwzględnienia nie tylko wartości jego dochodów oraz innych posiadanych aktywów majątkowych, ale także wysokości pasywów niezbędnych (kolejne, celowe podkreślenie Sądu) do normalnego funkcjonowania gospodarstwa domowego (5-cio osobowego w niniejszej sprawie) oraz tych trwałych składników majątkowych, których wykorzystywanie stwarza materialne podstawy egzystencji członków gospodarstwa domowego. Dopiero przeprowadzona we wskazany sposób, kompleksowa ocena wartości aktywów i pasywów majątkowych, pozwoli ustalić – w sposób niekwestionowany – jakie są realne "możliwości płatnicze" skarżącego (w rozumieniu art. 57 in fine u.f.p., które należy dopiero skonfrontować z uzasadnionym interesem Skarbu Państwo, w celu przesądzenia, czy oba kryteria ("możliwości płatnicze" oraz "uzasadniony interes Skarbu Państwa"), decydujące – w świetle tego samego przepisu o istnieniu (lub braku) w tej konkretnej sprawie "przypadku uzasadnionego względami społecznymi lub gospodarczymi", przemawiają za umorzeniem w części (i ewentualnie – w jakiej części) kary pieniężnej, ciążącej na skarżącym, czy też nie uzasadniają zastosowania tej ulgi. Dopiero w razie ewentualnego zaistnienia uzasadnienia dla zastosowania rozważanej teraz ulgi, pozostałą (nieumorzoną) kwotę organ powinien rozłożyć na raty. VI Skoro sprawa wymaga przeprowadzenia dodatkowych ustaleń i ponownego dokonania pełnej oceny "możliwości płatniczych" skarżącego, w sposób wskazany w czterech ostatnich akapitach poprzedniej (V) części uzasadnienia Sądu, których brak mógł mieć – z oczywistych względów – wpływ na sposób załatwienia sprawy, decyzję poddaną kontroli Sądu należało uchylić w całości, stosowne do dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. (punkt I wyroku). Rozpatrując raz jeszcze sprawę, Główny Inspektor Transportu Drogowego wyeliminuje wszystkie uchybienia wyłuszczone w części V niniejszego uzasadnienia, stosując się do zawartych tam wskazówek. Zważywszy na zakaz reformationis in peius (art. 139 k.p.a.), jest oczywiste, że zachowuje w pełni aktualność przyznana już skarżącemu ulga, w postaci rozłożenia należności zobowiązanego na raty. Sąd był jednak zmuszony znieść zaskarżony akt i w tym zakresie, skoro nie można wykluczyć, iż dokonanie pełnej oceny kryterium "możliwości płatniczych", a w konsekwencji – ewentualne zastosowanie przez organ również drugiej z wnioskowanych ulg, może doprowadzić do zmian w wysokości poszczególnych rat i w harmonogramie ich spłaty. O kosztach (pkt II) orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.