I OSK 760/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędzia del. WSA Magdalena Józefczyk (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2017r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 10 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Lu 332/15 w sprawie ze skargi J. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie skierowania do Centrum Usług Socjalnych oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 10 grudnia 2015 r. sygn. II SA/Lu 332/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę J. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie skierowania do Centrum Usług Socjalnych i orzekł o wynagrodzeniu pełnomocnika z urzędu. Z uzasadnienia wyroku wynika, że decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] i [...], Prezydenta Miasta L. odmówił (dalszego) skierowania J. Z. do Centrum Usług Socjalnych prowadzonych przez Zespół Ośrodka Wsparcia w L. Jak bowiem ustalił, J. Z. pozostaje w konflikcie z wieloma osobami, uczestnikami Centrum, a konflikt ten bardzo negatywnie oddziałuje na pozostałych uczestników Centrum. Nie stosowała się również do regulaminu obowiązującego w ośrodku, w szczególności w zakresie przestrzegania ogólnie przyjętych norm i zasad kulturalnego zachowania oraz poszanowania godności innych uczestników. Odmowa skierowania podyktowana została przede wszystkim interesem społecznym, aby uczestnicy Centrum mieli zapewniony spokój i bezpieczeństwo w miejscu pobytu, a ich udział w zajęciach nie był zaburzany przez konflikty. Nie pozbawia ona jej jednak prawa do korzystania z usług innych wskazanych przez organ ośrodków znajdujących się na terenie L. W odwołaniu J. Z. zarzuciła organowi naruszenie art. 51 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej poprzez arbitralne odmówienie jej wnioskowanych świadczeń i niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz brak wskazania w uzasadnieniu dowodów, na podstawie których uznano za udowodnione istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. Ona zaś unikała kontaktu z wieloma osobami negatywnie do niej nastawionymi, z wieloma osobami przyjaźniła się, pomagała osobom starszym robiąc im zakupy, przynosząc dokumenty i gorące napoje ze świetlicy. Emocjonalnie jest zaś związana z pracownikami tej placówki i ma do niego dobre połączenie komunikacyjne. Decyzją z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie utrzymało decyzję pierwszej instancji w mocy. Podało, że w myśl art. 51 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, osobom które ze względu na wiek, chorobę lub niepełnosprawność wymagają częściowej opieki i pomocy w zaspokajaniu niezbędnych potrzeb życiowych, mogą być przyznane usługi opiekuńcze, specjalistyczne usługi opiekuńcze lub posiłek, świadczone w ośrodku wsparcia. Strona od kilku lat korzystała z usług Centrum, ostatnio na podstawie skierowania z dnia [...] kwietnia 2013 r. Nie korzysta z nich od maja 2014 r., ze względu na odmowę skierowania do tego ośrodka. W toku postępowania brała czynny udział w postępowaniu dowodowym, w tym przesłuchaniu świadków, z zeznań których wynikało, że pozostawała w konflikcie szczególnie z Jerzym Szewczykiem. Oboje, poprzez swoje naganne zachowanie, naruszyli regulamin ośrodka i dlatego utracili uprawnienie do uczestnictwa w zajęciach w Centrum. Konflikt ten bowiem przeniósł się na innych uczestników Centrum. Odwołująca, jak i inni uczestnicy, byli aroganccy względem siebie, używali wulgaryzmów, niecenzuralnych słów i wzajemnie się prowokowali. Krytykanctwo i lekceważący stosunek do uczestników wywoływało negatywne emocje wśród uczestników i wytwarzało atmosferę złych relacji między nimi. Odwołująca przebywając w ośrodku miała prawo wyrażania własnych poglądów, ale nie miała prawa do łamania ogólnie przyjętych norm i zasad kulturalnego zachowania oraz poszanowania godności innych uczestników. Z tych względów Kolegium uznało, że istniały podstawy do odmowy skierowania J. Z. do Centrum. W skardze do WSA w Lublinie wniosła J. Z. zarzuciła naruszenie art. 51 ustawy o pomocy społecznej poprzez przyjęcie, że nie spełniała kryteriów do przyznania świadczeń pomocy społecznej w nim określonych, a zatem decyzja pierwszej instancji została niezasadnie utrzymana w mocy, gdyż wydano ją z naruszeniem art. 6, art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej zwanej: "K.p.a.") polegającym na sporządzeniu uzasadnienia decyzji w sposób ogólnikowy, bez wskazania konkretnych dowodów, na podstawie których ustalono istotne dla sprawy okoliczności i zaniechanie przeprowadzenia w trybie art. 136 K.p.a. postępowania uzupełniającego. Nie rozpoznano ponadto sformułowanego przez nią zarzutu naruszenia uznania administracyjnego, zaś uzasadnienie odmowy przyznania jej wnioskowanych świadczeń po upływie prawie roku nieobecności w ośrodku stanowi w jej ocenie sankcję, a nie aktualną ocenę stanu faktycznego sprawy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie wniosło o jej oddalenie. Oddalając skargę WSA w Lublinie zwrócił uwagę, że celem pomocy społecznej, zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, jest zaspokajanie niezbędnych potrzeb życiowych osób i rodzin oraz umożliwianie im bytowania w warunkach odpowiadających godności człowieka. Pomoc społeczna powinna w miarę możliwości doprowadzić do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Działalność organów pomocy społecznej polega zatem na udzielaniu pomocy osobom potrzebującym, przy czym potrzeby te powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Następnie Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę, nawiązując do świadczenia określonego art. 51 ust. 1 i 4 ustawy o pomocy społecznej objętego wnioskiem skarżącej, że funkcjonowanie ośrodków wsparcia powinno opierać się na partnerskich relacjach pomiędzy jej mieszkańcami oraz między nimi a personelem i nie może godzić w prywatność mieszkańców, w ich indywidualne potrzeby i rozwój osobowy. Decyzje administracyjne w takich sprawach podejmowane są przez organy w graniach uznania administracyjnego, a zatem ocena, czy w konkretnej sprawie występują szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie do ośrodka wsparcia, bądź też odmowa przyjęcia pozostawione zostały swobodnemu uznaniu organu. Kontrola legalności takich decyzji sprowadza się zaś do oceny, czy organy uwzględniły całokształt okoliczności faktycznych oraz czy w ramach swego uznania nie naruszyły zasady swobodnej oceny dowodów. Podejmowane rozstrzygnięcia muszą opierać się na obiektywizmie, bezstronności, rzetelnym i wszechstronnym ustaleniu stanu faktycznego, co winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że w uzasadnieniach kontrolowanych rozstrzygnięć wskazano, że J. Z. podczas dotychczasowego pobytu nie przestrzegała zasad współdziałania w procesie terapeutycznym, nie stosowała się do obowiązujących regulaminów placówki: wewnętrznego oraz organizacyjnego, niechętnie brała aktywny udział w zajęciach. Dotychczasowymi działaniami przyczyniała się do negatywnej atmosfery wśród uczestników Centrum oraz dopuszczała się niestosownego zachowania wobec innych podopiecznych ośrodka. W takim stanie rzeczy odmowa skierowania do ośrodka była zgodna z prawem, a decyzje w tym zakresie należycie uzasadnione; dowody zaś, w szczególności utrwalone w protokołach zeznania świadków, znajdują się w aktach sprawy i potwierdzają poczynione ustalenia. Skargę kasacyjna od ww. wyroku wniosła I. Z. , reprezentowana przez pełnomocnika z urzędu, zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: I. art. 3 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej zwanej: "P.p.s.a.") w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 80, 107 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez oddalenie skargi i nieprzeprowadzenie kontroli przestrzegania przez organ przepisów K.p.a. oraz ustawy o pomocy społeczne, pomimo naruszenia przez organ art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 art. 80, art. 107 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. wskutek niezebrania całokształtu materiału dowodowego i nierozpatrzenia w sposób wyczerpujący zebranego materiału dowodowego, dowolną ocenę dowodów, brak wyjaśnienia sytuacji osobistej i rodzinnej skarżącej, niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności i nieuzupełnienie materiału dowodowego, nieuwzględnienie słusznego interesu strony, nieudzielenie jej wyczerpujących informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków, podważenie zaufania do władzy publicznej i w konsekwencji uznanie, że nie spełnia ona przesłanek do przyznania wnioskowanego świadczenia, II. art. 3 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez oddalenie skargi i nieprzeprowadzenie kontroli przestrzegania przez organ przepisów K.p.a. oraz ustawy o pomocy i społecznej pomimo naruszenia przez organ art. 6, art. 7, art. 9, art. 77 § 1 art. 80, art. 86 oraz art. 107 § 3 K.p.a. wskutek wyprowadzenia z zebranego materiału dowodowego wniosków z niego nie wynikających oraz dowolną ocenę dowodów, a mianowicie uznania, że swoim i zachowaniem wykazała brak realizacji obowiązku współdziałania, naruszając regulamin organizacyjny i wewnętrzny korzystania z Centrum Usług Socjalnych, kwalifikujący od odmowy udzielania pomocy społecznej, III. art. 3 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez oddalenie skargi i nieprzeprowadzenie kontroli przestrzegania przez organ przepisów K.p.a. oraz ustawy o pomocy społecznej pomimo naruszenia przez organ art. 6, art. 7, art. 9, art. 77 § 1 art. 80, art. 86 oraz art. 107 § 3 K.p.a. wskutek uznania za prawidłowe działania organu I instancji polegającego na wydaniu świadkom przesłuchiwanym w sprawie odpisów protokołów sporządzonych tych czynności procesowych, udostępniając akta sprawy podmiotom nieuprawnionym, co w konsekwencji dało możliwość zapoznania się z treścią zeznań osobom trzecim, IV. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez przedstawienie stanu sprawy z pominięciem istotnego dla oceny dowodu przesłuchań świadków z dnia [...] lipca 2014 r., wyniku postępowania z jej skargi z dnia [...] września 2014 r. do Prezydenta Miasta L. na działanie pracowników Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w L. dotyczącej nieuzasadnionego wydania świadkom odpisów protokołów przesłuchań. Mając na względzie powyższe wniesiono o: 1. uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, 2. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, 3. rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Strona skarżąca nie zgadza się z wyrokiem WSA w Lublinie oraz argumentacją zawartą w jego uzasadnieniu. Jej zdaniem Sąd ten niezasadnie uznał, że postępowanie wyjaśniające w sprawie przeprowadzono w pełni prawidłowo, a ustalony stan faktyczny uzasadniał wydanie rozstrzygnięcia odmawiającego przyznania pomocy społecznej. Już bowiem w toku postępowania administracyjnego przedstawiła szereg nieprawidłowości proceduralnych, w tym m.in. wystąpienie ze skargą na sposób przeprowadzenia przesłuchań świadków i wydania im protokołów z tej czynności, które nie zostały należycie wyjaśnione. Przesłuchania świadków skupione były na jej relacjach z J. S., a przesłuchane osoby nie stanowiły grupy reprezentatywnej dla wszystkich uczestników Centrum. W aktach znajdując się także oświadczenia osób, które również korzystały z Centrum, a nie zostały należycie rozpoznane. Podkreśliła, że spełnia kryterium dochodowe kwalifikujące do przyznania pomocy, a jej sytuacja osobista i stan zdrowia pozwalały na skierowanie do Centrum Usług Socjalnych, z którego usług korzystała od około 1994 r. przez okres 6 lat, ponownie skierowana została do tej placówki w styczniu 2011 r. Za nieprawidłowe skarżąca kasacyjnie uznała argumenty Sądu dotyczące wagi i znaczenia współdziałania świadczeniobiorców z organami, ponieważ przepisy regulujące te kwestie nigdy nie były powoływane przez organy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna okazała się niezasadna. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadziło się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. W tym przypadku podstawy kasacyjne oparte zostały na naruszeniu przepisów postępowania, o ile to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w związku z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, pomimo, że w postępowaniu administracyjnym doszło do uchybienia powyższym przepisom postępowania w sposób mogący wywrzeć istotny wpływ na wynik sprawy, nie jest zasadny. Powyższe zarzuty ograniczały się w istocie do wskazania, że organy obu instancji nie udzieliły skarżącej wyczerpujących informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków, podważenia zaufania do władzy publicznej, dowolną ocenę dowodów wobec przyjęcia, że skarżąca kasacyjnie ze względu na brak realizacji obowiązku współdziałania kwalifikuje się do odmowy udzielenia pomocy społecznej. Wbrew wywodom skargi kasacyjnej, stwierdzić wypada, że Sąd I instancji prawidłowo ocenił stan faktyczny sprawy przyjęty do orzekania przez organy w postępowaniu administracyjnym. Postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego, w tym art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 K.p.a., a wszystkie istotne okoliczności zostały ustalone w sposób wynikający z art. 77, art. 80 K.p.a. Znajduje to potwierdzenie w sporządzonym uzasadnieniu decyzji, która zawiera wszystkie elementy wynikające z art. 107 § 3 K.p.a. Sąd I instancji wykazał, że organy administracji poddały ocenie wszystkie istotne okoliczności, od jakich uzależnione było rozstrzygnięcie podjęte w sprawie. Nie jest prawdziwy zarzut, że organy pomocy społecznej nie informowały skarżącej o konieczności i potrzebie przestrzegania określonych zachowań wynikających z uregulowań dla zespołu ośrodka wsparcia. Zasadnie też Sąd I instancji wskazał na treść art. 11 ustawy o pomocy społecznej i na wagę współdziałania świadczeniobiorcy z jednostkami organizacyjnymi i pracownikami pomocy społecznej, a także innymi osobami korzystającymi z udzielonej pomocy w ośrodku wsparcia. Ta współpraca, a w zasadzie jej brak ze strony skarżącej kasacyjnie, odnosiła się między innymi do złożenia propozycji przez organ przyznania usług świadczonych w innych ośrodkach wsparcia (z równie dogodnym dojazdem) wobec stwierdzonych nieporozumień we wzajemnych relacjach osób korzystających z Zespołu Ośrodka Wsparcia w L. przy ul. L. [...]. W tej sytuacji Sąd I instancji prawidłowo też przeprowadził ocenę, że wydając decyzję odmowną organy nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. Kwestia ta szczegółowo została wyjaśniona i uzasadniona w decyzjach organów obydwu instancji. Zatem Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że nie zaistniały przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. obligujące do uwzględnienia skargi, a to skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 151 p.p.s.a. Powołane przepisy mają charakter wynikowy. Sąd orzekający zwraca też uwagę, że organy nie negują, że skarżąca kasacyjnie spełnia przesłanki do przyznania pomocy społecznej we wnioskowanej formie, ale w innej placówce, a nie wybranej przez siebie. Nie okazał się również uzasadniony zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 P.p.s.a. Zarzucenie Sądowi naruszenia tego przepisu winno bowiem być uzupełnione wskazaniem, jakiego uchybienia, które miało miejsce w toku postępowania administracyjnego, Sąd Wojewódzki nie dostrzegł. Tymczasem autor skargi kasacyjnej sformułował ten zarzut wyłącznie na płaszczyźnie polemiki z działaniami organów pomocy społecznej. Niezasadny był także zarzut odnoszący się do art. 141 § 4 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Elementy te zawiera zaskarżony wyrok, a zatem nie można było w tym przypadku mówić o istotnym naruszeniu tego przepisu. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 184 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.), przyznawane jest zaś przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 P.p.s.a., do którego należy wystąpić ze stosownym wnioskiem.