II OSK 1268/16

Dnia 14 marca 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka Protokolant: starszy inspektor sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 2 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Gd 429/15 w sprawie ze skargi R. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 2 grudnia 2015 r. sygn. II SA/Gd 429/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę R. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] czerwca 2015 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z dnia 5 sierpnia 2014 r. skierowanym do Prezydenta Miasta Gdańska A. K. wystąpiła o ustalenia warunków zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na budowie muru oporowego na działce nr [...], obr. [...] przy ul. [...] w G. Prezydent Miasta Gdańska postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r., działając na podstawie art. 123 i art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zawiesił z urzędu ww. postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Organ wyjaśnił w uzasadnieniu postanowienia, że w dniu 5 grudnia 2014 r. wpłynęło do organu pismo jednej ze stron odnoszące się do rozpatrywanego wniosku, w którym podano, że przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdańsku toczy się postępowanie w odniesieniu do przedmiotowego muru. Zażalenie A. K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku uwzględniło, wskutek czego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r. postanowienie Prezydenta Miasta Gdańska z dnia [...] stycznia 2015 r. zostało uchylone i sprawa została przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie, organ odwoławczy wyjaśnił, że organ I instancji w treści postanowienia nie wskazał żadnego konkretnego zagadnienia wstępnego, które warunkuje bezwzględnie rozpatrzenie sprawy ustalenia warunków zabudowy i wydanie decyzji. Przez wzgląd na art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 15 k.p.a. należało, zdaniem organu odwoławczego, uchylić tym samym postanowienie, w którym nie zostało podane, czy i jaka podstawa zawieszenia rzeczywiście w sprawie istnieje. Oddalając skargę R. D., Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że podstawę zawieszenia postępowania określoną w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowi sytuacja, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie przez organ administracji publicznej decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumieć należy kwestię prawną, która nie była jeszcze prawomocnie przesądzona na właściwej drodze, wyłaniającą się w toku postępowania administracyjnego, gdy jej uprzednie rozstrzygnięcie, a więc poprzedzające rozpatrzenie sprawy, leży w kompetencji innego organu lub sądu. Konieczne jest przy tym istnienie bezpośredniej zależności pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Przy czym nie chodzi tu o konieczność wyjaśnienia nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego, bez rozstrzygnięcia którego nie jest możliwe wydanie orzeczenia w sprawie głównej. Zdaniem Sądu I instancji, organ odwoławczy słusznie w kontrolowanej sprawie wskazał, że w postanowieniu o zawieszeniu postępowania nie wykazano, iż wynik postępowania toczącego się przed organem nadzoru budowlanego ma charakter prejudycjalny w stosunku do decyzji o warunkach zabudowy. W istocie organ I instancji nie przedstawił w tym zakresie w uzasadnieniu postanowienia żadnej argumentacji prawnej. Zaskarżone postanowienie uchylające wadliwe postanowienie o zawieszeniu postępowania było tym samym w pełni uzasadnione. Stanowisko skarżącego, że postępowanie w niniejszej sprawie powinno podlegać zawieszeniu, ponieważ decyzja o warunkach zabudowy ma być wydana dla inwestycji, która bądź podlega rozbiórce, bądź jest samowolą budowlaną, co do której toczy się postępowanie przed organem nadzoru budowlanego, nie jest uzasadnione. Wykładnia językowa art. 59 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 poz. 199) mogłaby prowadzić do wniosku, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje się wyłącznie dla inwestycji przyszłej, a zatem nie można ustalić decyzją warunków zabudowy dla inwestycji już zrealizowanej. Stanowisko takie nie jest jednak uzasadnione. Decyzję o warunkach zabudowy wydaje się bowiem również w sytuacji, gdy taka decyzja jest niezbędna dla legalizacji samowoli budowlanej w trybie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), a taki stan prawny ukształtowany został w wyniku wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r. sygn. P 37/06. Decyzja o warunkach zabudowy może być zatem wydana także po zrealizowaniu inwestycji, w szczególności dla potrzeb toczącego się postępowania legalizacyjnego. Zastosowanie do decyzji o warunkach zabudowy powołanej w skardze normy art. 53 ust. 3 pkt 2 w związku z art. 64 cyt. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, obligującej organ do ustalania stanu faktycznego i prawnego terenu objętego wnioskiem nie uzasadnia, w ocenie Sądu I instancji, stanowiska, że postępowanie prowadzone w niniejszej sprawie powinno podlegać zawieszeniu. Organ I instancji w wydanym postanowieniu nie wykazał, by ustalenie istotnego stanu faktycznego oraz prawnego nieruchomości w zakresie niezbędnym do wydania decyzji o warunkach zabudowy było przez organ prowadzący postępowanie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy niemożliwie. Decyzja o warunkach zabudowy może być wydana, jeżeli na nieruchomości znajduje się obiekt podlegający rozbiórce, ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wprowadza bowiem ograniczenia w tym zakresie, jak to czyni przepis art. 35 ust. 5 ustawy - Prawo budowlane, który nakazuje wydanie odmowy decyzji o pozwoleniu na budowę, w sytuacji gdy na terenie, którego dotyczy projekt zagospodarowania działki lub terenu, znajduje się obiekt budowlany, w stosunku do którego orzeczono nakaz rozbiórki. Istnienie na nieruchomości samowolnie wzniesionej zabudowy nie wyklucza zatem możliwości ustalenia warunków zabudowy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył R. D., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił naruszenie: 1) art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 144 i art. 138 § 1 i § 2, art 7, art. 77 § 1, art. 15 oraz art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez oddalenie skargi z uwagi na błędne uznanie, że organ pierwszej instancji nie wskazał, że wynik postępowania toczącego się przed organem nadzoru budowlanego ma charakter prejudycjalny w stosunku do decyzji o warunkach zabudowy, a organ pierwszej instancji nie przedstawił w treści uzasadnienia postanowienia żadnej argumentacji prawnej, pomimo że organ pierwszej instancji w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy w sprawie i wskazał w treści postanowienia, z jakich względów uznał, iż w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki do zawieszenia postępowania z urzędu na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a nadto: a) Wojewódzki Sąd Administracyjny nie rozważył, czy zebrany w sprawie materiał dowodowy uzasadniał wydanie przez organ pierwszej instancji postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego; b) Wojewódzki Sąd Administracyjny nie rozważył, czy zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwalał Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu na wydanie merytorycznego, a nie kasatoryjnego orzeczenia w postępowaniu odwoławczym. 2) art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię polegającą na tym, że decyzja o warunkach zabudowy może być wydana po zrealizowaniu inwestycji w sytuacji, gdy nie jest prowadzone postępowanie legalizacyjne. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wyjaśnił, że organ pierwszej instancji zwięźle, ale w oparciu o zebrany materiał dowodowy, uzasadnił swoje rozstrzygnięcie oraz wskazał właściwa podstawę prawną zawieszenia postępowania. Treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku uzasadnia twierdzenie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny rozstrzygając przedmiotową sprawę faktycznie nie rozważył, czy zebrany w sprawie materiał dowodowy uzasadniał zawieszenie postępowania przez organ pierwszej instancji, skupiając się faktycznie na treści uzasadnienia rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Skarżący zauważył, że w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy, zgodnie z treścią 53 ust 3 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ zobowiązany jest przede wszystkim do ustalenia stanu faktycznego i prawnego nieruchomości objętej wnioskiem. Przenosząc ów zapis na realia przedmiotowej sprawy, organ miał za zadanie nie tylko ustalenie takich okoliczności faktycznych, jak stan zabudowy i zagospodarowania działki, a zatem ustalenie istnienia lub rozbiórki muru oporowego wybudowanego przez A. K. oraz faktu kontynuowania prowadzenia robót budowlanych bez wymaganych pozwoleń, lecz również ustalenie stanu prawnego tej nieruchomości, w tym stanu prawnego wybudowanego muru oporowego oraz etapu prowadzonych przez właściwy organ postępowań nadzorczych lub wykonawczych w stosunku do wskazanego obiektu budowlanego. Ustalenia te jednakże, rozstrzygane w odrębnie prowadzonych postępowaniach administracyjnych, wymagały zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. jako kwestie, których organ pierwszej instancji nie miał możliwości rozstrzygnąć samodzielnie. W ocenie skarżącego Wojewódzki Sąd Administracyjny zbyt szeroko zinterpretował również przepis art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wynika to z faktu, że wykładania językowa powyższego przepisu uzasadnia twierdzenie, iż decyzja o warunkach zabudowy jest z zasady wydawana celem realizacji inwestycji przyszłej. Natomiast, w ocenie skarżącego, w stosunku do inwestycji, których przedmiot został już zrealizowany - decyzja o warunkach zabudowy może zostać wydana, jeżeli wynika to pośrednio lub bezpośrednio z przepisu szczególnego - jak to ma miejsce przy postępowaniu w przedmiocie legalizacji samowoli budowlanej na podstawie art. 48 ustawy - Prawo budowlane. W ocenie skarżącego, autonomiczną i samodzielną przesłanką do zawieszenia postępowania była również uzyskana informacja o postępowaniu w sprawie wstrzymania robót budowlanych na terenie objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, wobec prowadzenia tychże robót w dalszym ciągu przez wnioskodawczynię bez wymaganych pozwoleń. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Zważywszy, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Wbrew zarzutowi postawionemu Sądowi I instancji w punkcie pierwszym skargi kasacyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo stwierdził, że w kontrolowanej sprawie Prezydent Miasta Gdańska w postanowieniu z dnia [...] stycznia 2015 r. nie wskazał, z czym łączy wystąpienie zagadnienia wstępnego uniemożliwiającego rozpatrzenie wniosku A. K. o ustalenie warunków zabudowy. Należy przypomnieć, że w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, iż istotnym elementem zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. jest istnienie ścisłej zależności (związku przyczynowego) pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Zagadnieniem prejudycjalnym w znaczeniu omawianego przepisu może być jedynie taka kwestia, która bezwzględnie uzależnia rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji od uprzedniego jej rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle - brak rozstrzygnięcia określonego zagadnienia musi uniemożliwiać zakończenie sprawy administracyjnej co do istoty, nie zaś jedynie determinować kierunek wydawanej przez organ administracji publicznej decyzji. Taki sposób rozumienia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przyjmowany był zarówno we wcześniejszym orzecznictwie NSA (por. uchwała składu pięciu sędziów NSA z dnia 3 czerwca 1996 r. sygn. OPK 14/96; ONSA 1997/1/11), jak i jest akcentowana w najnowszym orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 16 marca 2017 r. sygn. II OSK 2349/15; wyrok NSA z dnia 15 października 2015 r. sygn. I OSK 321/14; wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2014 r. sygn. akt II OSK 1345/13). Przepis art. 124 § 1 k.p.a., mający zastosowanie do postanowienia o zawieszeniu postępowania, stwierdza, że postanowienie powinno zawierać poza oznaczeniem organu administracji publicznej, również datę jego wydania, oznaczenie strony lub stron albo innych osób biorących udział w postępowaniu oraz powołanie podstawy prawnej, a także rozstrzygnięcie. Art. 124 § 2 k.p.a. w zw. z art. 101 § 3 k.p.a. wskazuje jednocześnie, że postanowienie takie powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, gdyż służy na nie zażalenie. Zauważyć trzeba, że o ile przedmiot rozstrzygnięcia postanowienia z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. sprowadza się wyłącznie do orzeczenia o zawieszeniu z urzędu postępowania bez wskazania jakie okoliczności są tego przyczyną, o tyle ścisła łączność powyższego skutku prawnego z wystąpieniem w sprawie zagadnienia wstępnego wymaga, by uzasadnienie faktyczne i prawne postanowienia w sposób precyzyjny i jednoznaczny wskazywało okoliczność, którą organ uznaje za kwestię uniemożliwiającą dalszy bieg postępowania. Podjęcie postępowania z urzędu lub na żądanie strony następuje, gdy ustąpi przyczyna uzasadniająca zawieszenie postępowania (art. 97 § 2 k.p.a.). Powoduje to, że nie tylko potrzeba zapewnienia kontroli instancyjnej postanowienia zawieszającego postępowanie, ale również sprawność jego dalszego biegu po ustaniu przyczyny uzasadniającej zawieszenie nakłada na organ I instancji obowiązek dokładnego określenia zagadnienia prejudycjalnego i jego związku ze sprawą. Jeżeli taki zakres należy nadawać powyższemu wymaganiu, to niewątpliwym pozostaje, że Prezydent Miasta Gdańska uchybił mu, wydając postanowienie z dnia [...] stycznia 2015 r., skoro z jego treści nie wynika w żaden sposób jakiego rodzaju zależność (związek przyczynowy) zachodzi pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia przez inny organ a rozpatrzeniem sprawy dotyczącej ustalenia warunków zabudowy. Zasadniczą wątpliwość odnośnie do prawidłowości rozstrzygnięcia - na co nie zwrócił szczególnej uwagi Sąd I instancji, a co zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powinno zostać podkreślone - w rozpatrywanym przypadku łączyć należy już z tym, że podstawą zawieszenia postępowania stała się nie tyle ustalona przez Prezydenta Miasta Gdańska okoliczność prowadzenia postępowania przed organem nadzoru budowlanego w odniesieniu do wykonanego muru oporowego, ile wyłącznie sama informacja strony postępowania odnosząca się do tego faktu wynikająca z pisma z dnia 8 grudnia 2014 r. Zauważyć należy, że przed wydaniem postanowienia nie została ona w żaden sposób zweryfikowana przez organ I instancji poprzez zwrócenie się do organu nadzoru budowlanego (Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdańsku) w celu ustalenia przedmiotu prowadzonego przez niego postępowania i jego szczegółowego przebiegu, co powodowało, że postanowienie z dnia [...] stycznia 2015 r. uchybiało nawet temu zasadniczemu obowiązkowi procesowemu, jakim jest podjęcie przez organ czynności niezbędnych do dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Inaczej bowiem nie można ocenić spornego postanowienia Prezydenta Miasta Gdańska, jeżeli uwzględni się, że w jego uzasadnieniu zagadnienie wstępne sprowadzone zostało do wskazania, że "[...] W dniu 05.12.2014 r. wpłynęło pismo jednej ze stron postępowania odnoszące się do przedmiotu wniosku, informujące o toczącym się postępowaniu właśnie w zakresie wnioskowanego muru oporowego w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdańsku". Wbrew odmiennemu wnioskowi wnoszącego skargę kasacyjną, taka sytuacja w pełni uprawniała Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku do zastosowania w sprawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a., albowiem kontrolowane w toku instancji postanowienie zawieszające postępowanie naruszało przepisy procesowe, a przy tym konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, skoro o wydanym rozstrzygnięciu przesądzało w istocie wyłącznie twierdzenie wyrażone przez stronę, a nie ustalenia faktyczne poczynione samodzielnie przez organ. Z tego powodu w całości odrzucić należy jako nieznajdujące jakiegokolwiek oparcia w aktach sprawy stanowisko skarżącego, zgodnie z którym Prezydenta Miasta Gdańska miał "w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć materiał dowodowy w sprawie" i "wskazać w treści postanowienia, z jakich względów uznał, iż w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki do zawieszenia postępowania z urzędu na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.". Dopuszczenie się przez organ I instancji naruszenia podstawowych obowiązków procesowych dotyczących ustalenia stanu faktycznego sprawy, sankcjonowane rozstrzygnięciem kasacyjnym organu odwoławczego uchylającym postanowienie o zawieszeniu postępowania i przekazującym sprawę (dotyczącą zaistnienia zagadnienia wstępnego) do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji sprawia, że Wojewódzki Sąd Administracyjny był zobowiązany do rozważenia wyłącznie tego, czy organ w zaskarżonym postanowieniu prawidłowo zastosował art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a., a nie ustalenia tego, czy w objętej skargą sprawie postępowanie prowadzone przed organem nadzoru budowlanego faktycznie uniemożliwiało rozpatrzenie wniosku A. K. o ustalenie warunków zabudowy. Orzeczenie kasacyjne organu odwoławczego nie pozwala na rozstrzygnięcie powyższej kwestii w toku kontroli sądowej tego orzeczenia, albowiem jej przedmiot ma charakter wyłącznie procesowy. Podstawą prawną jej podjęcia jest wyłącznie naruszenie przepisów postępowania. Powyższe przekłada się na uznanie, że zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku szczegółowe rozważania dotyczące wykładni prawa materialnego (przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) wykraczały poza ocenę prawną, jaką Sąd mógł sformułować w kontekście przedmiotu zaskarżonego aktu oraz jego treści. Zauważyć trzeba, że w zaskarżonym postanowieniu organ odwoławczy prawidłowo zawęził swoje ustalenia faktyczne oraz prawne wyłącznie do zagadnienia dotyczącego wykazania, że w sprawie wystąpiła przesłanka określona w art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. Tenże kontekst prawny Sąd w swoim wyroku powinien był uwzględnić, różnicując zagadnienie dotyczące kasacyjnego sposobu rozstrzygnięcia wynikłej sprawy proceduralnej (zawieszenia postępowania) od zagadnienia związanego z podstawami materialnoprawnymi załatwienia sprawy co do istoty (dopuszczalnością ustalenia warunków zabudowy zgodnie z nierozpoznanym wnioskiem inwestora). Okoliczność, iż w treści skargi skarżący poruszył określone problemy materialnoprawne dotyczące ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji zrealizowanej, żądając od Sądu zawarcia w treści uzasadnienia wyroku wypowiedzi, które wskazaną kwestię niejako "na przyszłość", by przesądzały (w założeniu "na korzyść" skarżącego), nie była wystarczająca do tego, by formułowana przez Sąd ocena prawna kwestię tę obejmowała swoim merytorycznym zakresem. Wystarczającym byłoby bowiem wykazanie przez Sąd w uzasadnieniu wyroku, że argumentacja skargi dotycząca niedopuszczalności wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy nie miała związku z przedmiotem (granicami) rozpatrywanej przez Sąd sprawy. Ocena sformułowanego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) nie może nie uwzględniać powyższego aspektu dotyczącego tego, czy w sprawie objętej skargą wskazane przez stronę przepisy prawa materialnego podlegały bądź mogły podlegać w ogóle zastosowaniu. Odpowiedź negatywna na to pytanie uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu merytoryczne rozważenie tak postawionego zarzutu, niezależnie od tego, czy stał się on przedmiotem określonej wypowiedzi Sądu w zaskarżonym wyroku. Jest to spowodowane tym, że jakakolwiek analiza prawna wyrażająca się w dokonaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładni określonego przepisu prawa materialnego pozostawałaby w takim przypadku bez rzeczywistego związku ze sprawą poddaną kontroli sądowej, przez co nie miałaby wymaganego konkretnego i indywidualnego wymiaru. Takiego wymiaru nie nadaje jej bowiem błędne wypowiedzenie się przez Sąd I instancji odnośnie do wiążącego znaczenia określonej regulacji, która nie stanowiła i nie powinna stanowić podstawy prawnej zaskarżonego do sądu aktu. W tym kontekście postawiony Sądowi I instancji zarzut przeprowadzenia błędnej wykładni art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym musiał zostać odrzucony, co jednakże nie oznacza, że przepis ten, poprzez odniesienie się do niego w treści wyroku, został przez Sąd prawidłowo zastosowany. Wadliwość taka nie mogła mieć jednakże wpływu na wynik sprawy. W tych warunkach, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia wyroku we wskazanym zakresie zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu i dlatego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.