II OZ 1269/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia G.B. i K.B. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 listopada 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1822/15 o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi S.K. i A.K. na decyzję Mazowieckiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2015 r., znak: [...] w przedmiocie nakazu wykonania rozbiórki ogrodzenia postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 2 listopada 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1822/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu wniosku S.K. i A.K. wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji Mazowieckiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2015 r., znak: [...] w przedmiocie nakazu wykonania rozbiórki ogrodzenia. Sąd wskazał, iż w dniu 10 lipca 2015 r. S. i A.K., skierowali skargę na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Nowym Dworze Mazowieckim z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...], wydaną w przedmiocie nakazania rozbiórki ogrodzenia oraz szlabanu będącego częścią tego ogrodzenia zlokalizowanych na działce nr ewid. 1 obręb: 01-06 w Zakroczymiu od strony drogi gminnej - ul. S.. Skarga zawierała wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji organu wojewódzkiego. W uzasadnieniu wniosku stwierdzono, że wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody, w związku z poniesieniem kosztów urządzenia terenu, stanowiącego jednocześnie pas służebności przejazdu i wyposażenia go w urządzenia, które uniemożliwiają jazdę poza pasem drogi, co mogłoby spowodować szkodę dla środowiska parku krajobrazowego "Topólki". Wyrównania tej szkody skarżący mogliby nie uzyskać w razie pozytywnego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy przez Sąd. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytaczając treść art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej "p.p.s.a.") stwierdził, iż wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji do czasu rozpoznania skargi przez Sąd zasługuje na uwzględnienie. Sąd wskazał, iż z zasady rozbiórka obiektu budowlanego łączy się z trudnymi do odwrócenia skutkami, jak również znaczną szkodą. Nie bez znaczenia pozostaje również fakt, że wykonanie nakazu rozbiórki obiektu jeszcze przed prawomocnym rozstrzygnięciem sprawy w postępowaniu sądowoadministracyjnym może spowodować wystąpienie skutków, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. W niniejszej sprawie, mając na uwadze, iż nakaz rozbiórki dotyczy rozbiórki ogrodzenia wraz ze szlabanem, urządzeniami uniemożliwiającymi jazdę poza pasem drogi na obszarze parku krajobrazowego Sąd uznał, że wykonanie decyzji może spowodować trudne do odwrócenia skutki, które mogą wyrządzić skarżącym znaczną szkodę, bowiem oprócz poniesienia kosztów rozbiórki prace mogą oddziaływać na środowisko parku. Sąd podkreślił, że instytucja wstrzymania wykonania decyzji ma na celu tymczasową ochronę strony przed wystąpieniem nieodwracalnych skutków lub znacznej szkody przed zbadaniem prawidłowości kontrolowanego aktu przez sąd administracyjny. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyli G.B. i K.B. Postanowienie zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. polegające na bezzasadnym, nieznajdującym oparcia w aktach sprawy, wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji, pomimo braku spełnienia ustawowych przesłanek do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Wskazując na powyższy zarzut wniesiono o zmianę zaskarżonego postanowienia i oddalenie wniosku skarżących o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu zażalenia podniesiono, iż że wbrew temu, co napisał Sąd w uzasadnieniu postanowienia, ani szlaban, ani ogrodzenie, których dotyczy nakaz rozbiórki, ani też urządzony pas drogi, na którym skarżący umieścili ogrodzenie i szlaban nie są położone na obszarze parku krajobrazowego. Ogrodzenie wraz ze szlabanem umiejscowione są na urządzonym pasie drogi posadowionej na działce gruntu obciążonej służebnością przejścia i przejazdu na rzecz uczestników K. i G.B. Przedmiotowy pas drogi, wbrew temu, co piszą skarżący oraz wbrew ustaleniom Sądu, nie leży na terenie żadnego parku krajobrazowego. Leży wyłącznie na terenie Natura 2000. Chroniony teren Natura 2000 to nie to samo co park krajobrazowy. To jedynie skarżący teren swojej działki gruntu, leżący na obszarze Natura 2000, nazywają prywatnym parkiem krajobrazowym "Topólki", niemniej jednak formalnie rzecz biorąc, teren ten w żadnym wypadku parkiem krajobrazowym nie jest. W aktach administracyjnych niniejszej sprawy nie ma dokumentu, z którego by wynikało, że droga, szlaban, ogrodzenie, są położone na terenie parku krajobrazowego, w szczególności w aktach brak jest uchwały, o której mowa w art. 16 ustawy z dnia 16.04.2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2015 r. poz. 1651 ze zm.) - według wiedzy uczestników uchwała taka nie została nigdy wydana. Tym samym, wbrew ustaleniom Sądu w okolicznościach niniejszej sprawy, nie jest spełniona przesłanka z art. 61 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którą - jak napisał Sąd w uzasadnieniu postanowienia: wykonanie zaskarżonej przez skarżących decyzji mogłoby spowodować trudne do odwrócenia skutki, gdyż prace rozbiórkowe mogłyby oddziaływać na środowisko parku. Przy tym Sąd nie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia jakie to miałyby być trudne do odwrócenia skutki w środowisku rzekomego parku. Nadto podniesiono, iż skarżący w swoim wniosku do Sądu o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji również nie wskazali jakie to konkretne szkody w środowisku miałyby nastąpić w przypadku wykonania zaskarżonej decyzji organu. We wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji skarżący nie wskazali również jakiej to konkretnie znacznej szkody mieliby doznać wskutek wykonania zaskarżonej decyzji, choć w świetle orzecznictwa NSA winni konkretnie tę szkodę wyliczyć oraz wykazać jej "znaczność" oraz odnieść do swojej sytuacji materialnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie zasługuje na uwzględnienie. Na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd może wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżanego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Ciężar dowodu w zakresie wykazania powyższych okoliczności, stanowiących podstawę do wstrzymania wykonania zaskarżanego aktu spoczywa na wnioskodawcy i sprowadza się do przedstawienia konkretnych zdarzeń, które mogłyby uprawdopodobnić, że wykonanie zaskarżonej decyzji faktycznie spowoduje znaczną szkodę lub powstanie trudnych do odwrócenia skutków. Należy zauważyć, że o ile słusznie Sąd pierwszej instancji wskazuje na utrwalony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, iż co do zasady rozbiórka obiektu budowlanego należy do sytuacji uzasadniających konieczność udzielenia stronie skarżącej ochrony tymczasowej, o tyle jednak nie można uznać, że jest to reguła nie dopuszczająca żadnych wyjątków. Oceniając bowiem okoliczności konkretnej sprawy w kontekście wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, obowiązkiem Sądu zawsze będzie ich analiza pod kątem obiektywnych skutków, jakie spowoduje jego wstrzymanie oraz ustalenie, czy udzielenie na czas prowadzonego postępowania sądowego ochrony prowizorycznej nie będzie potencjalnie zagrażać innym dobrom chronionym poprzez niewykonanie zaskarżonej decyzji. Przyjmuje się również, że co do zasady, charakter spraw w przedmiocie nakazu rozbiórki, która ze swej istoty spowodować może trudne do odwrócenia skutki i znacznych rozmiarów szkodę, jeżeli decyzja zostanie wykonana jeszcze przed prawomocnym rozstrzygnięciem sprawy w postępowaniu sądowoadministracyjnym, może usprawiedliwiać wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji jednakże nie jest to wystarczające do udzielenia ochrony tymczasowej. Przesłanką wstrzymania wykonania decyzji jest bowiem możliwość wystąpienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków i to do tych dwóch elementów należy się odnieść wnosząc o wstrzymanie wykonania decyzji, czego skarżący nie uczynili. Charakter sprawy w przedmiocie rozbiórki nie może samoistnie uzasadniać wydania każdorazowo postanowienia wstrzymującego wykonanie decyzji. Nie można wykluczyć, że cechy obiektu, który ma owej rozbiórce podlegać, nie zawsze powodują trudności w odwróceniu samego faktu rozbiórki (możliwość stosunkowo łatwego odtworzenia obiektu), podobnie jak nie zawsze wskutek rozbiórki zostanie wyrządzona znaczna szkoda. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w okolicznościach niniejszej sprawy. Odnosząc się do tej ostatniej przesłanki wskazać trzeba, że skarżący nie wskazał żadnych danych pozwalających na stwierdzenie rozmiarów ewentualnej szkody, co tym bardziej nie pozwala na uwzględnienie wniosku. Rację mają bowiem uczestnicy postępowania, iż uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji powinno odnosić się do konkretnych okoliczności popartych ewentualnymi dowodami uzasadniającymi wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Stwierdzić należy, iż skarżący powołując się na okoliczność poniesienia poważnych kosztów urządzenia swojego terenu nie przedstawili żadnego kosztorysu wykonania rozbiórki przedmiotowego ogrodzenia. Skarżący nie przedstawili także swojej sytuacji majątkowej, które to informacje pozwoliłyby ocenić, czy istotnie rozbiórka ogrodzenia wyrządzi skarżącym znaczną szkodę. Bez tych informacji dokonanie oceny, czy istotnie zachodzi przesłanka wyrządzenia znacznej szkody, nie jest możliwe. Nie może przy tym ujść uwadze, że "znaczna szkoda" w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a. winna być związana z "rozbiórką obiektu" objętego decyzją, a nie z "kosztami urządzeniem terenu", w czym upatrują poniesienia znacznej szkody skarżący. Argumentacja dotycząca możliwości jazdy poza pasem drogi przez osoby trzecie nie jest przesłanką wystarczającą do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Dodatkowo, mając na uwadze charakter, cechy jak i sposób wykonania obiektu będącego przedmiotem zaskarżonej decyzji nie można uznać, że jego rozbiórka spowoduje trudne do odwrócenia skutki. Ogrodzenie będące przedmiotem sporu niewątpliwie należy do takich obiektów budowlanych, co do których istnieje możliwość łatwego ich odtworzenia. Wobec powyższego słusznie podnieśli żalący, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie zostały spełnione przesłanki, które uzasadniałyby udzielenie skarżącym ochrony tymczasowej co oznacza, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 61 § 3 p.p.s.a. i dlatego podlegało uchyleniu. Ze względów ekonomiki procesowej Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał wniosek skarżących o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji i mając na uwadze powyższe uznał, że jest on niezasadny. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 197 § 2 i art. 61 § 3 w związku z art. 193 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.