II OSK 721/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska /spr./ Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Teresa Zyglewska Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 2168/13 w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych, 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz M. M. kwotę 700 (siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 13 grudnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 2168/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. M. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] lipca 2013 r. w przedmiocie odmowy potwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. Wojewoda Łódzki odmówił stwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego przez M. M., albowiem brak było możliwości ustalenia okoliczności istotnych dla określenia statusu obywatelstwa wnioskodawcy. Od tej decyzji M. M. wniósł odwołanie do Ministra Spraw Wewnętrznych, który - decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. - orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Wojewodzie Łódzkiemu. Minister uznał, że rozpatrzenie sprawy i jej rozstrzygnięcie co do istoty przez Wojewodę Łódzkiego było przedwczesne i naruszyło przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywiódł, że jednym z koniecznych warunków wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek strony jest, aby wniosek ten odpowiadał wymaganym warunkom formalnym i procesowym. W razie gdy podanie nie spełnia tych warunków, organ administracji powinien podjąć czynności, przewidziane w art. 63 i art. 64 k.p.a. W ocenie organu odwoławczego, wniosek z dnia [...] grudnia 2012 r., złożony przez M. M. nie odpowiada wszystkim warunkom formalnym, określonym w przepisach prawa, gdyż wnioskodawca podał jedynie własne imię i nazwisko, nazwisko rodowe, datę urodzenia, imię i nazwisko ojca, imię matki, płeć, obywatelstwo, stan cywilny, informację, że nie został nadany mu numer PESEL. We wniosku brak natomiast pozostałych danych dotyczących rodziców wnioskodawcy oraz danych dalszych jego wstępnych. Z uwagi na zaniechanie organu I instancji przy wypełnianiu nałożonych na niego przepisami prawa obowiązków procesowych - na obecnym etapie postępowania nie można przesądzić, czy - w świetle swej wadliwości formalnej - wniosek ten wszczął postępowanie w przedmiotowej sprawie, czy też winien być pozostawiony przez Wojewodę bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł M. M., zarzucając organowi naruszenie: art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 56 ust. 1 i 2 w zw. z art. 55 i w zw. z art. 13 ustawy z dnia 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim poprzez uznanie, iż złożony przez skarżącego wniosek o potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego nie spełniał wymogów formalnych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko, wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga jest niezasadna. Sąd I instancji podzielił zdanie Ministra, że szczególne unormowanie, rozszerzające katalog wymogów formalnych wniosku o potwierdzenie posiadania lub utraty obywatelstwa polskiego ponad wymogi wynikające z k.p.a., zawiera art. 56 ust.1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim (Dz. U. z 2012 r., poz. 161 ze zm.). Stosownie do treści art. 56 ust. 1 ustawy o obywatelstwie, wniosek o potwierdzenie posiadania lub utraty obywatelstwa polskiego zawiera dane osoby, której potwierdzenie dotyczy, i jej wstępnych do drugiego stopnia oraz informacje o istotnych okolicznościach niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego i prawnego. W myśl art. 13 ust. 1 ustawy o obywatelstwie dane cudzoziemca, małoletniego, wnioskodawcy, osoby lub wstępnych wymagane na podstawie art. 56 ust. 1 obejmują: imię (imiona) i nazwisko, nazwisko rodowe, datę i miejsce urodzenia, imię i nazwisko ojca, imię i nazwisko rodowe matki, płeć, obywatelstwo, stan cywilny, numer PESEL, jeżeli został nadany. Ponadto - zgodnie z art. 56 ust. 2 ustawy o obywatelstwie - osoba i podmiot występujący z wnioskiem o potwierdzenie posiadania lub utraty obywatelstwa polskiego są obowiązani dołączyć dokumenty potwierdzające dane i informacje zawarte we wniosku, chyba że uzyskanie tych dokumentów napotyka trudne do przezwyciężenia przeszkody. Sąd wskazał, że postępowanie w sprawie potwierdzenia statusu obywatelstwa ma charakter szczególny i wyjątkowy. Dotyczy wyłącznie przypadków, gdy status obywatelstwa może budzić uzasadnione wątpliwości, co ma miejsce zazwyczaj wtedy, gdy dana osoba przez wiele lat utraciła łączność z instytucjami publicznymi państwa polskiego, w następstwie czego jej dane nie są ujawnione w stosownych rejestrach publicznych. Następstwem tego stanu rzeczy mogą być trudności w dowodzeniu, że dana osoba w istocie aktualnie obywatelstwo polskie posiada, w szczególności może się pojawić potrzeba poszukiwania szeregu dokumentów archiwalnych czasem sprzed wielu dziesięcioleci. Z art. 56 ustawy o obywatelstwie polskim wynika jednoznacznie, że wolą ustawodawcy było obciążenie obowiązkiem zgromadzenia stosownych informacji (i potwierdzających je dokumentów) osób zainteresowanych obecnie - z reguły po wielu latach - potwierdzeniem posiadania obywatelstwa polskiego. Wynika to z posłużenia się expressis verbis sformułowaniem "wniosek zawiera". Zarzuty skargi, dotyczące określonych trudności, jakie dla osób ubiegających się o stwierdzenie obywatelstwa mogą stąd powstawać, są w istocie postulatami de lege ferenda skierowanymi do prawodawcy. Sąd podkreślił, że obowiązek odszukania stosownej dokumentacji celem realizacji prawa, którego strona się domaga, nie stanowi sui generis sankcji – kary, lecz oznacza jedynie konieczność poniesienia przez daną osobę konsekwencji długoletniego nieutrzymywania kontaktów z instytucjami publicznymi Państwa Polskiego. Zasadne jest przyjęcie przez ustawodawcę, że na stronie spoczywa obowiązek dowodzenia posiadania obywatelstwa. Obciążenie organów administracji publicznej obowiązkiem poszukiwania, z wykorzystaniem środków publicznych, dokumentacji w archiwach w celu ustalenia, czy wniosek jest zasadny, jest nie do przyjęcia. Wymogi formalne, obciążające strony składające wniosek, muszą być analogiczne w każdym przypadku i musi być możliwe sprostanie im bez potrzeby wcześniejszego zasięgania w tym zakresie stanowiska organu administracji. Ocena organu co do potrzeby poszerzenia materiału dowodowego może mieć miejsce, wobec zakreślonego w k.p.a. modelu postępowania administracyjnego, dopiero na etapie toczącego się postępowania (wyjaśnienie okoliczności, które okażą się wątpliwe w toku wszczętego wnioskiem postępowania np. w myśl art. 50 k.p.a.). O tym, jakie informacje muszą być złożone we wniosku - zdaniem Sądu - rozstrzyga art. 56 ust.1 ustawy o obywatelstwie polskim. Zakres wymaganych danych o przodkach wnioskodawcy zakreślono precyzyjnie w art. 13 ust. 1 ustawy o obywatelstwie polskim, natomiast zakres informacji, jakie należy podać jako istotne, wskazano w art. 58 ustawy. Sąd stwierdził, że jakkolwiek w formularzu dopuszcza się wypełnienie pól poprzez wskazanie, że brak określonych danych lub informacji, to jednak gdy chodzi o dane i informacje, co do których nie ma podstaw by wykluczyć, że ich pozyskanie byłoby możliwe, nie jest to dopuszczalne. Na wnioskodawcy spoczywa bowiem ciężar gromadzenia danych informacji i dokumentów, w granicach zakreślonych art. 56 ust. 1 i. 2 ustawy. W myśl art. 56 ust. 2 ustawy o obywatelstwie polskim, dane zawarte we wniosku powinny być potwierdzone dokumentami chyba, że ich uzyskanie napotyka trudne do przezwyciężenia trudności, a warunek ten należy odnosić odpowiednio do danych i informacji wskazanych w ust. 1. Jak jednoznacznie wynika z art. 56 ustawy o obywatelstwie polskim ciężar takich poszukiwań (oraz związane z tym koszty organizacyjne) ponosić ma wnioskodawca, który korzystać wszak może w tym zakresie z pomocy wykwalifikowanego pełnomocnika. W rozpoznawanej sprawie, gdy chodzi o dane dotyczące rodziny wnioskodawcy, we wniosku wskazano daty i miejsca urodzenia rodziców, jednocześnie sformułowano wniosek dowodowy, co do poszukiwania dokumentów na potwierdzenie tego faktu we wskazywanych archiwach. Jak jednoznacznie wynika z art. 56 ustawy o obywatelstwie polskim ciężar takich poszukiwań (oraz związane z tym koszty organizacyjne) ponosić ma wnioskodawca, który korzystać może w tym zakresie z pomocy wykwalifikowanego pełnomocnika. Poszukiwania te nie mogą być w całości prowadzone tylko przez organy administracji, co zresztą wiązałoby się z wykorzystaniem środków publicznych, z których finansowane jest działanie administracji. Środki te i nakłady byłyby zbędne w sytuacji, gdy łatwo ocenić, że wobec braków wniosku poszukiwania nie zostaną uwieńczone sukcesem. W sprawie niniejszej wniosek skarżącego nie spełniał wymagań formalnych z art. 63 § 2 k.p.a. Strona nie podjęła żadnych, nawet elementarnych prób, aby uczynić zadość wymaganiom spoczywającym na niej z mocy ustawy, a w każdym razie nie uprawdopodobniła w żaden sposób jakoby uzyskanie dokumentów, z których takie dane mogłyby być zaczerpnięte napotykało "trudne do przezwyciężenia przeszkody". Sąd w sprawie niniejszej - ze względu na ilość i zakres braków wniosku M. M. - podziela pogląd organu II instancji. Sprawa ta pod tym względem jest wyjątkowa, bo skarżący we wniosku nie podał w zasadzie żadnych potrzebnych do rozpatrzenia wniosku danych, oprócz danych własnych oraz imienia i nazwiska ojca, kraju urodzenia ojca. Brak danych osobowych matki oraz dziadków skarżącego, brak informacji o miejscu urodzenia ojca, informacji, czy jest dzieckiem ślubnym, nie pozwala na merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Sąd nie może w takich sytuacjach zaakceptować przerzucania ciężaru dowodu w całości na organ administracji, bo byłoby to zobowiązywanie organu do wykonywania niemożliwych do wykonania czynności. Zwracanie się przez organ I instancji do instytucji, wskazanych przez skarżącego we wniosku, nie może odnieść skutku w sytuacji braku danych osób, o których informacji się żąda. W tym świetle trafna jest konstatacja organu odwoławczego, że wobec nieprzedłożenia wymaganych danych oraz potwierdzających ich dokumentów orzeczenie w sprawie w I instancji było przedwczesne i znajduje oparcie w art. 56 ustawy o obywatelstwie polskim przy zastosowaniu jego prawidłowej wykładni. Na etapie oceny wniosku możliwe jest wyłącznie rozważenie, czy pozyskanie danej informacji przez stronę obiektywnie napotyka trudne do przezwyciężenia przeszkody. W konsekwencji opisanych wyżej rozważań Sąd doszedł do przekonania, że wydana przez Ministra Spraw Wewnętrznych decyzja jest prawidłowa. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł M. M., podnosząc zarzuty naruszenia: 1) art. 56 ust. 1 i 2 w zw. z art. 55 i 58 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż: a) przepis ten zawiera wymogi formalne wniosku o potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego, które podlegają uzupełnieniu w trybie art. 64 § 2 k.p.a. , b) wniosek skarżącego zawierał braki formalne uniemożliwiające jego rozpatrzenie, 2) art. 3 § 1 i 2 , art. 134, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 151, art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 56 ust. 1 i 2 w zw. z art. 55 i 58 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim poprzez nieuwzględnienie zarzutu skargi i niezakwestionowanie nieuzasadnionego uchylenia przez Ministra Spraw Wewnętrznych w całości decyzji organu I instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania pomimo tego, iż brak było podstaw faktycznych i prawnych do wydania decyzji kasatoryjnej. Na podstawie art. 176 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż w tej sprawie brak było podstaw prawnych do wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Minister dysponował bowiem kompletem informacji i dokumentów zebranym przez organ I instancji, niezbędnych do wydania decyzji merytorycznej. W szczególności wniosek zawierał dane osobowe skarżącego i jego ojca, datę i miejsce ich zamieszkania przed wyjazdem z Polski, datę nabycia obywatelstwa obcego. Informacje te były wystarczające do ustalenia prawa właściwego dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. przepisów ustawy z 1920 r. oraz pozwalały Wojewodzie Łódzkiemu na przeprowadzenie z urzędu postępowania wyjaśniającego, w wyniku którego część informacji wskazanych we wniosku znalazła potwierdzenie. Skarżący kasacyjnie podniósł, że wyłącznie dosłowne rozumienie art. 56 ust. 1 ustawy o obywatelstwie polskim, jako stanowiącego wymóg formalny podlegający uzupełnieniu w trybie art. 64 § 2 k.p.a. godzi w zasadę praworządności, gdyż w niniejszej sprawie utrzymanie zaskarżonego stanowiska oznaczałoby pozbawienie strony prawa do rozpatrzenia jej wniosku tylko dlatego, iż nie ma ona obiektywnych możliwości przedstawienia i udokumentowania danych wstępnych do drugiego stopnia. Takie zobowiązanie narusza, w przekonaniu skarżącego kasacyjnie, akcentowaną w orzecznictwie zasadę, iż nikt nie może być zobowiązany do rzeczy niemożliwych. Skarżący kasacyjnie podkreślił, że stanowisko Sądu I instancji narusza zasadę pogłębiania zaufania do organów państwa, gdyż w formularzu wniosku widnieje pouczenie, iż w przypadku braku wiedzy o określonych faktach należy wpisać informację "nieznane bądź nie dotyczy". Kierując się tym pouczeniem skarżący oświadczył, że nie zna pełnych danych osobowych matki oraz danych dziadków ze strony ojca i matki. Brak było podstaw prawnych do wyciągania przez organ z tego powodu negatywnych skutków dla skarżącego. Skarżący kasacyjnie podkreślił, że okoliczności istotne dla ustalenia stanu faktycznego i prawnego zależą od stanu faktycznego sprawy, a wymogi formalne muszą być jednakowe i jasne dla każdego składanego wniosku. Stwierdził także, że analiza drugiego członu art. 56 ustawy wskazuje, że ocena spełnienia wymogów wniosku nie może następować w stadium wstępnej, formalnej oceny podania, ale podczas rozpatrywania sprawy co do meritum. W ocenie skarżącego kasacyjnie, kierunek wykładni przyjęty przez Sąd I instancji, zakładający wyłączenie przez nową ustawę ogólnych zasad postępowania administracyjnego, prowadzi do konstatacji, że rola organu administracji sprowadzałaby się do roli moderatora i arbitra, a to na stronie spoczywałby faktycznie obowiązek wyjaśnienia sprawy. Końcowo podniósł, że ustawa w zakresie spraw o potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego nie zawiera szczególnych przepisów regulujących wymogi formalne wniosku. Na organie administracji w dalszym ciągu spoczywa obowiązek prowadzenia postępowania dowodowego z urzędu ograniczony do przeprowadzenia czynności zmierzających do uzupełnienia materiału dowodowego bądź weryfikacji dokumentów przedstawionych przez stronę celem ustalenia prawdy obiektywnej. Dopiero w sytuacji, gdy informacje przekazane przez stronę, a mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, zgodnie z art. 56 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy, nie znajdują potwierdzenia w zebranym w ten sposób materiale dowodowym istnieje podstawa prawna do wydania decyzji niezgodnej ze sformułowanym żądaniem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Kwestią sporną w tej sprawie jest to, czy niepodanie przez wnioskodawcę we wniosku o potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego wszystkich danych jego wstępnych do drugiego stopnia wymienionych w art. 13 ust. 1 ustawy stanowi brak formalny wniosku uniemożliwiający nadanie mu dalszego biegu w rozumieniu art. 64 § 2 k.p.a. Rozstrzygając tę kwestię na wstępie wskazać należy, iż postępowanie administracyjne o potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego regulują przepisy art. 55-58 ustawy z dnia 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim (Dz. U. z 2012 r., poz. 161 ze zm.). Zgodnie z art. 10 ust. 3 ustawy o obywatelstwie polskim w sprawach innych niż wymienione w ust. 1 i 2 (m.in. w sprawach o potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego) stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, o ile ustawa nie stanowi inaczej. Przepis art. 63 § 2 k.p.a. stanowi, iż podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Zgodnie z art. 64 § 1 k.p.a., jeżeli w podaniu nie wskazano adresu wnoszącego i nie ma możności ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych, podanie pozostawia się bez rozpoznania. Natomiast - w myśl art. 64 § 2 k.p.a. - jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Do innych wymagań, o których mowa w tym przepisie należy zaliczyć określenie żądania (art. 63 § 2 k.p.a.), podpis strony (art. 63 § 3 k.p.a.), dołączenie pełnomocnictwa, jeżeli strona działa przez pełnomocnika (art. 33 § 3 k.p.a.), a także wymagania przewidziane w przepisach szczególnych. W orzecznictwie wskazuje się, że wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku w trybie art. 64 § 2 k.p.a. powinno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych wynikających ze ściśle określonych przepisów i nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku oraz jego załączników (wyrok. NSA z dnia 3 sierpnia 2012 r., II OSK 826/11, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Wezwanie, o którym mowa w art. 64 § 2 k.p.a. musi dotyczyć braków formalnych, które mogą być z łatwością usunięte i które warunkują nadanie sprawie dalszego biegu. Przepis art. 56 ust. 1 tej ustawy stanowi, iż wniosek o potwierdzenie posiadania lub utraty obywatelstwa polskiego zawiera dane osoby, której potwierdzenie dotyczy i jej wstępnych do drugiego stopnia oraz informacje o istotnych okolicznościach niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego i prawnego. Przepis art. 13 ust. 1 tej ustawy stanowi natomiast, iż dane cudzoziemca, małoletniego, wnioskodawcy, osoby lub wstępnych wymagane na podstawie m.in. art. 56 ust. 1 obejmują: 1) imię (imiona) i nazwisko; 2) nazwisko rodowe; 3) datę i miejsce urodzenia; 4) imię i nazwisko ojca; 5) imię i nazwisko rodowe matki; 6) płeć; 7) obywatelstwo; 8) stan cywilny; 9) numer PESEL, jeżeli został nadany. Powołane przepisy należy interpretować w ten sposób, że wniosek o potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego musi spełniać warunki formalne podania wynikające z przepisów ogólnych k.p.a., bez których postępowanie administracyjne nie może być wszczęte i podaniu nie może być nadany dalszy bieg, tj. powinien zawierać imię i nazwisko wnioskodawcy, wskazanie żądania wniosku, w tym imienia i nazwiska osoby, której dotyczy wniosek, jeżeli jest to inna osoba niż wnioskodawca (art. 63 § 2 k.p.a.), podpis strony (art. 63 § 3 k.p.a.), pełnomocnictwo (art. 33 § 3 k.p.a.). Brak tych elementów obliguje organ do podjęcia czynności w trybie art. 64 § 1 i 2 k.p.a. Uznać należy również, iż dodatkowe wymogi formalne wniosku w odniesieniu do wnioskodawcy i ewentualnie innej osoby, której dotyczy wniosek, jeżeli nie jest to wnioskodawca wynikają z art. 13 ust. 1 ustawy o obywatelstwie polskim, który w tym zakresie jest przepisem szczególnym w rozumieniu art. 63 § 2 k.p.a. Sprawy o potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego są sprawami, w których stosunek publicznoprawny obywatelstwa jest pochodną stanu cywilnego i stanu rodzinnego danej osoby, zatem podstawowe dane personalne wnioskodawcy (osoby, której dotyczy wniosek) muszą zostać w tym wniosku podane, aby organ mógł nadać mu dalszy bieg. Wnioskodawca powinien więc oprócz swojego imienia i nazwiska podać nazwisko rodowe, datę i miejsce urodzenia, imię i nazwisko ojca, imię i nazwisko rodowe matki, płeć, obywatelstwo, stan cywilny, numer PESEL, jeżeli został nadany. Pozostałe elementy wniosku o potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego wskazane w art. 56 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy o obywatelstwie polskim (szczegółowe dane personalne wstępnych osoby, której wniosek dotyczy i pozostałe informacje) nie stanowią warunków formalnych wniosku w rozumieniu art. 64 § 2 k.p.a., lecz informacje niezbędne do ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy o potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego i wydania decyzji merytorycznej. Należy bowiem odróżnić warunki formalne wniosku od elementów materialnoprawnych stanowiących potwierdzenie przesłanek merytorycznych do przyznania lub potwierdzenia określonego prawa wnioskodawcy. Ocena spełnienia wymogów materialnoprawnych wniosku powinna być dokonywana już podczas merytorycznego rozpatrywania sprawy, w przeciwnym razie etap rozpoznania sprawy przeniósłby się do fazy wszczęcia postępowania, a pozostawienie bez rozpatrzenia zastępowałoby merytoryczne rozstrzygnięcie w sprawie. Podkreślenia wymaga, iż przepisy art. 56 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy o obywatelstwie polskim wskazują na obowiązek wnioskodawcy zebrania wymienionych w nich danych i informacji z należytą starannością i przedstawienia ich organowi we wniosku celem potwierdzenia swojego żądania. Z przepisów tych wynika, że wnioskodawca powinien podać we wniosku wszystkie znane mu dane i informacje, niezależnie od tego czy - w jego ocenie - są one istotne dla rozpoznania sprawy czy nie. To organ w oparciu o dane i informacje podane we wniosku ustala stan faktyczny sprawy i ocenia czy przedstawione dane personalne i informacje wraz z dokumentami potwierdzającymi je są wystarczające do wydania decyzji o potwierdzeniu posiadania obywatelstwa polskiego. Przepisy art. 56 ust. 1 i 2 ustawy o obywatelstwie polskim nakładają na wnioskodawcę obowiązek wskazania określonych danych i informacji oraz przedstawienia dokumentów potwierdzających te dane i informacje. Przepisy te nie znoszą jednak nałożonego na organ obowiązku podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania materiału dowodowego. Zarówno wnioskodawca, jak i organ powinni więc współdziałać w ustaleniu stanu faktycznego sprawy. W przypadku, gdy wnioskodawca nie poda we wniosku wszystkich wymaganych przez art. 56 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy o obywatelstwie polskim danych i informacji, organ ma prawo wezwać go do uzupełnienia materiału dowodowego, chyba, że wnioskodawca podał, że nie zna i – pomimo podjętych starań - nie jest w stanie ustalić tych danych (np. wszystkich danych dalszych wstępnych). W takim wypadku organ powinien rozpatrzyć merytorycznie wniosek po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego we własnym zakresie i wydać decyzję. W przypadku, gdy wnioskodawca podał, że nie zna i – pomimo podjętych starań - nie jest w stanie ustalić wszystkich danych dotyczących jego wstępnych, organ nie może zastosować trybu przewidzianego w art. 64 § 2 k.p.a. Żądanie uzupełnienia danych nieznanych stronie, których nie zdołała ona pozyskać pomimo dołożenia należytej staranności jest niedopuszczalne. Zobowiązanie organu naruszałoby w takiej sytuacji akcentowaną w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zasadę impossibilium nulla obligatio, w świetle której prawo, jak i jego wykładnia nie może nakładać na obywateli obowiązków niemożliwych do spełnienia (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 51/12). Za takim poglądem przemawia również redakcja formularza wniosku o potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego. W ramach delegacji ustawowej zawartej w art. 58 ustawy o obywatelstwie polskim Minister Spraw Wewnętrznych wydał rozporządzenie z dnia 7 sierpnia 2012 r. w sprawie wzoru formularza wniosku o potwierdzenie posiadania lub utraty obywatelstwa polskiego (Dz. U. z 2012 r., poz. 925), w którym szczegółowo wskazano dane i informacje, które należy podać we wniosku. W punkcie nr 5 pouczenia zamieszczonego na str. 12 formularza wniosku wskazano, że "Należy wypełnić wszystkie wymagane rubryki. W razie braku wiedzy co do określonych faktów należy wpisać "nieznane" (...). Zatem, nawet redagując formularz wniosku o potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego, Minister Spraw Wewnętrznych przewidział, że wnioskodawca może nie posiadać wiedzy o wszystkich danych wymaganych w formularzu i nie wszystkie dane są niezbędne do nadania sprawie biegu. W związku z powyższym zasadne są zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji art. 56 ust. 1 i 2 w zw. z art. 55 i 58 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim oraz naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 151 w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 56 ust. 1 i 2 w zw. z art. 55 i 58 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę. Ze wskazanych wyżej względów Sąd doszedł do przekonania, że dokonana przez Ministra Spraw Wewnętrznych wykładnia art. 56 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy o obywatelstwie polskim jest błędna, w konsekwencji czego organ ten błędnie zastosował art. 138 § 2 k.p.a., uchylając decyzję organu I instancji i przekazując temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia celem zastosowania trybu przewidzianego w art. 64 § 2 k.p.a. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. - uchylił decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] lipca 2013 r. W tej sprawie uznać należy, iż wniosek skarżącego zawierał wszystkie podstawowe elementy o charakterze formalnym i możliwe było nadanie mu biegu, co też uczynił organ I instancji i wydał merytoryczne rozstrzygnięcie w sprawie. Organ odwoławczy powinien więc rozpoznać odwołanie i dokonać oceny kompletności przedstawionych dowodów i zasadności żądania wniosku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 200 p.p.s.a.