I OSK 1037/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Marcin Kamiński Protokolant asystent sędziego Inesa Wyrębkowska po rozpoznaniu w dniu 9 marca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Skarbu Państwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 1870/15 w sprawie ze skargi J. D. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty za nieruchomości pozostawione poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od J. D. na rzecz Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 stycznia 2016 roku sygn. akt I SA/Wa 1870/15 wydanym w sprawie ze skargi J. D. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty za nieruchomości pozostawione poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...]. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z dnia [...] lipca 2015 roku nr [...] Wojewoda [...] odmówił J. D. potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez M. D. nieruchomości poza obecnymi granicami RP - w mieście W., woj. [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że wniosek złożony przez J. D. o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez M. D. nieruchomości poza obecnymi granicami nie spełnia przesłanek z art. 5 ust. 1 w związku z art. 6 ustawy z dnia 8 lipca 2005 roku o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP (Dz. U. 2014, poz. 1090 ze zm., dalej: ustawa zabużańska). Organ uznał, że zgromadzone w toku postępowania archiwalne dokumenty nie potwierdzają tytułu własności M. D. do przedmiotowej nieruchomości, a jedynie fakt jej zamieszkiwania pod adresem [...] (ul. Ż. [...], W.). Podkreślił, że, mimo wystąpień do Archiwum Akt Nowych w Warszawie, Archiwum Państwowego w Szczecinie, Archiwum Państwowego w Gdańsku, Konsulatu Generalnego RP w Wilnie, Litewskiego Centralnego Archiwum Państwowego w Wilnie oraz Instytutu Pamięci Narodowej w Warszawie, nie pozyskał żadnego urzędowego dokumentu potwierdzającego własność oraz rodzaj i składniki mienia pozostawionego przez M. D. w W. Zaznaczył, że również wnioskodawca nie przedstawił żadnego dowodu w postaci dokumentu urzędowego odnoszącego się do rodzaju i powierzchni pozostawionej nieruchomości. Odnosząc się do zeznań świadków - K. O. i W. K. - organ stanął na stanowisku, że nie mogą one stanowić nawet dowodu posiłkowego z uwagi na brak adnotacji o miejscu zamieszkania świadków w dacie 1 września 1939 roku oraz w czasie wojny. Powołał się w tym względzie na przepis art. 6 ust. 5 pkt 1 ustawy zabużańskiej. Stwierdził też, że nie ma możliwości konwalidacji tych zeznań, ponieważ obaj świadkowie nie żyją. Nawiązując z kolei do zeznań strony postępowania, organ uznał, że nie mogą stanowić wystarczającego dowodu w zakresie potwierdzenia własności oraz rodzaju i składników nieruchomości, której właścicielem była M. D. Wojewoda podkreślił, że dowód z przesłuchania strony, w odróżnieniu od dowodu z zeznań świadków, jest środkiem dowodowym posiłkowym i znajduje zastosowanie wówczas, gdy po zgromadzeniu dokumentacji przez organ pozostały niewyjaśnione okoliczności istotne dla sprawy. Oświadczenie strony nie może zastępować dowodów z dokumentów, ponieważ ten środek dowodowy nie jest w pełni obiektywny. Po rozpatrzeniu odwołania J. D., Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] września 2015 roku utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy w pełni podzielił stanowisko organu I instancji wyrażone w decyzji z dnia [...] lipca 2015 roku. Podkreślił, że w prowadzonym postępowaniu w wyniku kwerendy archiwalnej uzyskano dokumenty urzędowe, z których wynika wprost, kto był właścicielem budynku mieszkalnego położonego w W. przy ul. Ż. [...] (V. B.), a zatem zeznania świadków, nawet w wyniku ich konwalidacji, nie mogłyby przesądzić ustaleń w przedmiotowej kwestii. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J. D., podnosząc, że dom, w którym mieszkał w W. był to mały wolnostojący domek z ogródkiem, wśród kilku innych. Podkreślił, iż nie był to budynek wielomieszkaniowy. Odnosząc się do dowodu z zeznań świadków, skarżący podniósł, że precyzyjne i identyczne zeznania obu świadków świadczą o ich wiarygodności. W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa podtrzymał w całości argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) uwzględnił skargę J. D. Sąd I instancji wskazał, że organ, dokonując oceny całokształtu materiału dowodowego dotyczącego pozostawionej nieruchomości, stwierdził rozbieżności co do rodzaju pozostawionej nieruchomości. Zgodnie z treścią zeznań świadków oraz strony postępowania nieruchomość pozostawioną stanowił budynek mieszkalny o pow. 46 m2 z ogrodem o pow. 500 m2, położony w W., przy ul. Ż.[...], natomiast wg dokumentacji Litewskiego Centralnego Państwowego Archiwum (powiadomienie do samorządu miasta W. - wpłynęło w dniu [...] stycznia 1940 r.,) przy ul. G. [...] (ul. Ż.) znajdował się dom V. B., a w mieszkaniu nr [...] figurowała rodzina D. Sąd dodał, że skoro skarżący twierdził, że jego dziadek nabył dla swojej córki, a matki skarżącego przedmiotową nieruchomości w 1937 – 1939 roku, to istota sprawy sprowadza się do tego, kto był właścicielem nieruchomości przy ul. G.[...] (ul. Ż.) w W. w latach 1937 – 1946. Zdaniem Sądu w celu ostatecznego wyjaśnienia tych rozbieżności byłoby celowym zwrócenie się do Wydziału Konsularnego Ambasady Polskiej Rzeczypospolitej w Wilnie, czego organ nie uczynił, z prośbą o ustalenie gdzie przechowywane są obecnie księgi wieczyste lub zbiory dokumentów, które były prowadzone dla nieruchomości przed wojną oraz ustalenie, czy dla przedmiotowej nieruchomości była prowadzona księga wieczysta, ewentualnie zbiór dokumentów. Wobec naruszenia przez organy art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w ponownie prowadzonym postępowaniu Wojewoda [...] winien ponownie wyjaśnić kwestię własności nieruchomości w W., o ile oczywiście uzyska stosowne dokumenty z księgi wieczystej lub zbioru dokumentów. Skargę kasacyjną od tego wyroku złożył Minister Skarbu Państwa, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a. poprzez uznanie, że organy administracji w trakcie rozpoznawania sprawy nie podjęły wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyjaśnienia sprawy oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 77 k.p.a. poprzez uznanie, że zarówno Wojewoda [...], jak i Minister Skarbu Państwa, w trakcie rozpoznawania sprawy, nie zebrali i nie rozpatrzyli w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie oddalenie skargi J. D., a ponadto zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W ocenie skarżącego kasacyjnie organu, z racji na charakter pozostawionego mienia oraz okres, w którym zostało pozostawione, nie jest konieczne zwracanie się do Wydziału Konsularnego Ambasady RP w Wilnie. Z informacji uzyskanych telefonicznie wynika bowiem, że - nawet w razie złożenia wniosku zgodnie z wytycznymi Sądu I instancji, Wydział Konsularny również nie ma innej możliwości, jak zwrócenie się do Litewskiego Centralnego Państwowego Archiwum, co miało już w sprawie miejsce. Ponadto zwrócono uwagę na to, że sam wnioskodawca stwierdził, że wyczerpały się możliwości uzyskania jakiegokolwiek dokumentu urzędowego świadczącego o przysługiwaniu M. D. tytułu własności do przedmiotowej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. D. wniósł o jej oddalenie, podzielając stanowisko Sądu I instancji zawarte w zaskarżonym wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy przypomnieć, że rozpoznając skargę kasacyjną – po myśli art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 roku, poz. 1369 ze zm.) – Naczelny Sąd Administracyjny czyni to w granicach zakreślonych przez ramy tego środka odwoławczego, gdyż jest nimi związany, biorąc pod rozwagę z urzędu tylko nieważność postępowania. Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. Zasadniczym problemem do rozstrzygnięcia było w sprawie ustalenie, czy matka skarżącego J. D. - M. D. była właścicielką nieruchomości położonej w W. przy ulicy Ż. [...] (G.[...]), którą jak twierdziła pozostawiła w związku z wojna rozpoczętą w 1939 r. Pomimo podjętych w tym zakresie działań przez organy administracji i skarżącego, nie udało się odnaleźć dokumentów potwierdzających tę okoliczność. Sąd pierwszej instancji podkreślił, iż organ dokonał analizy wszystkich znajdujących się w aktach dokumentów, dokonał również ich szczegółowej i wnikliwej oceny. Wnioski, które organ wyciągnął po zbadaniu całokształtu materiału dowodowego nie budziły zastrzeżeń Sądu, co do ich prawidłowości. Jednak Sąd pierwszej instancji uznał, że w celu ostatecznego wyjaśnienia kwestii własności przedmiotowej nieruchomości "byłoby celowym zwrócenie się do Wydziału Konsularnego Ambasady Polskiej Rzeczypospolitej w Wilnie, a czego organ nie uczynił, z prośbą o ustalenie gdzie przechowywane są obecnie księgi wieczyste lub zbiory dokumentów, które były prowadzone dla nieruchomości przed wojną oraz ustalenie czy dla przedmiotowej nieruchomości była prowadzona księga wieczysta ewentualnie zbiór dokumentów". Naczelny Sąd Administracyjny nie zgadza się z takim stanowiskiem Sądu pierwszej instancji. Skarżący kasacyjnie Minister słusznie zarzuca, że Sąd niezasadnie przyjął, iż organ naruszył przepisy art. 7 i 77 § 1 k.p.a. W konsekwencji brak było przesłanek z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i 135 p.p.s.a. do uwzględnienia skargi i uchylenia decyzji organów administracji. Z treści art. 7 i 77 § 1 k.p.a. wynikają określone powinności co do obowiązków organów dotyczących postępowania dowodowego. Organy powinny przede wszystkim ustalić jakie fakty mają istotne znaczenie z perspektywy analizy zasadności żądania wnioskodawcy. Następnie organy powinny ocenić, które z tych faktów mogą zostać uznane za udowodnione w oparciu o materiał dowodowy przedstawiony przez wnioskodawcę. Kolejnym etapem jest ewentualne uzupełnienie materiału dowodowego w zakresie faktów, co do których brak jest możliwości analizy zasadności wniosku, bazując na informacjach przedstawionych przez wnioskodawcę. Ta konieczność obliguje zarówno stronę, jak i organy do dokonania szeregu czynności umożliwiających zebranie pełnego materiału dowodowego w sprawie, celem zadośćuczynienia zasadzie prawdy obiektywnej. Po zebraniu w powyższy sposób materiału dowodowego, organy powinny dokonać analizy zasadności żądań wnioskodawcy. Słusznie twierdzi skarżący kasacyjnie, że organy administracji wypełniły wskazane wyżej wymagania. Z akt sprawy bezsprzecznie wynika, że fakty istotne dla rozstrzygnięcia, w postaci ustalenia właściciela nieruchomości położonej w W. przy ulicy Ż. [...] nie zostały dostatecznie wyjaśnione w oparciu o materiał dowodowy przedstawiony przez wnioskodawcę. W rezultacie koniecznym stało się jego uzupełnienie. W tym celu organ pierwszej instancji zwrócił się do Litewskiego Centralnego Państwowego Archiwum w Wilnie z prośbą o informację w zakresie własności przedmiotowej nieruchomości oraz o przekazanie ewentualnej dokumentacji. Jednocześnie wnioskodawca również poczynił starania mające skutkować eliminacją nieścisłości co do własności pozostawionej nieruchomości. Z pozyskanego przez wnioskodawcę za pośrednictwem Konsulatu Generalnego RP w Wilnie, pisma z dnia 3 lipca 2008 r. Litewskiego Centralnego Państwowego Archiwum wynika że "dokumentów potwierdzających, że M. D. zd. S., c. J. i J. ur. w 1911 r. posiadała na własność dom mieszkalny i działkę w W. przy ul. G. [...] (ul. Ż.) w przechowywanych zasobach archiwum nie odnaleziono". W przedmiotowym piśmie Archiwum Litewskie informuje również, iż w zasobie archiwalnym samorządu miasta W., w powiadomieniu (bez daty, wpłynęło do samorządu miasta W. w dniu [...] stycznia 1940 r.) o mieszkaniach, znajdujących się w domu V. B. przy ul.G. [...] figuruje D. K. s. J. (mąż M. D. ur. w 1909 r., robotnik, zamieszkały w mieszkaniu nr[...], w rubryce liczba osób w mieszkaniu - odnotowano 3. Ponadto, jak wskazuje ww. dokument, na podstawie zasobu archiwalnego Litewskiego Urzędu Statystycznego, w dokumentacji powszechnego spisu ludności Generalnego Obwodu Litwy z dnia 27 maja 1942 r. na liście mieszkania - gospodarstwa M. D., mieszkanki miasta W., ul. G. [...], figurują M. D. ur. 1911 r. - głowa rodziny oraz synowie J., ur. 1940 r. i E., ur. 1939 r. Taką samą odpowiedź Litewskiego Centralnego Państwowego Archiwum w Wilnie (z dnia 1 czerwca 2011 r.) o braku dokumentów potwierdzających pozostawienie przez M. D. (pismo dotyczyło również męża K. D.) nieruchomości w W. uzyskał Wojewoda [...] na swoje pismo z dnia 24 maja 2011 r. W związku z faktem, iż także Archiwum Akt Nowych w Warszawie, Archiwum Państwowe w Szczecinie, Archiwum Państwowe w Gdańsku, Instytut Pamięci Narodowej w Warszawie nie posiadały informacji potwierdzającej pozostawienie nieruchomości w Wilnie, co więcej dane uzyskane z Litewskiego Centralnego Państwowego Archiwum w Wilnie przeczyły twierdzeniom wnioskodawcy co do własności oraz charakteru pozostawionej nieruchomości, organ przeanalizował możliwość zastosowania regulacji przewidzianej w art. 6 ust. 5 ustawy zabużańskiej, tj. dopuszczenia dowodu z zeznań dwóch świadków na okoliczność charakteru, rodzaju oraz powierzchni pozostawionych poza obecnymi granicami RP nieruchomości. Jednak zeznania tych świadków nie spełniły przesłanek wskazanych we wskazanym przepisie, co nie jest kwestionowane przez wnioskodawcę. W tych okolicznościach zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest konieczne zwracanie się do Wydziału Konsularnego Ambasady RP w Wilnie o wskazane przez Sąd pierwszej instancji informacje. Oczywistym bowiem jest, że ta instytucja nie posiada takich informacji, a z doświadczenia wynika, że w takiej sytuacji Wydział Konsularny zwraca się do Litewskiego Centralnego Państwowego Archiwum. Jak już wskazano Archiwum to udzieliło już informacji zarówno na wniosek organu jak i wnioskodawcy. Niezasadnie zatem Sąd pierwszej instancji, uznał, że organy administracji nie podjęły wszystkich niezbędnych czynności do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy. We wskazanych okolicznościach zauważyć, należy, jak to trafnie wskazuje autor skargi kasacyjnej, że nie jest zasadne twierdzenie, iż to organ administracji ma przeprowadzić czynności uzasadniające twierdzenia wnioskodawcy, jak również ma niejako wyręczać go w tej materii. Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych odnośnie do wymogów zawartych w art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a., organy administracji mają obowiązek podejmować czynności niezbędne do wyjaśnienia sprawy, nie zaś wszelkie możliwe do przeprowadzenia czynności. Stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozparzyć cały materiał dowodowy, co nie oznacza, że jest on zobowiązany do poszukiwania dowodów w nieskończoność. Strona powinna współdziałać z organem w zakresie gromadzenia dowodów mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli strona nie przedstawi dowodów na poparcie swoich twierdzeń, wówczas organ administracji publicznej może zażądać od strony, aby ta przedstawiła dowody na poparcie swojego stanowiska. Z przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. wynika jednoznacznie, że postępowanie dowodowe jest oparte na zasadzie oficjalności, co oznacza, że organ administracyjny jest zobowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Nie można jednak zapominać, że ustalenie stanu faktycznego powinno następować przy czynnym udziale strony. Nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, nie zwalnia strony postępowania od współudziału w realizacji tego obowiązku. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonej okoliczności faktycznej może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony. Stanowisko to ma szczególne znaczenie w rozpatrywanej obecnie sprawie o potwierdzenie prawa do rekompensaty za pozostawienie tzw. mienia zabużańskiego, w której należy ustalić stan faktyczny sprzed ponad siedemdziesięciu lat. Dlatego ustawodawca m.in. w art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy zabużańskiej nałożył na wnioskodawców obowiązek dołączenia do wniosku dowodów, które świadczą o pozostawieniu nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej oraz rodzaju i powierzchni tych nieruchomości. Wnioskodawca takich dowodów nie przedstawił. W konsekwencji nie można zarzucić organom administracji, że naruszyły wymogi wynikające z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Skoro prawidłowo, w sposób wyczerpujący zebrany materiał dowodowy nie potwierdza, że M. D. w wyniku opuszczenia byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r., pozostawiła w W. nieruchomość będącą jej własnością, to brak było przesłanek z art. 2 ustawy zabużańskiej do potwierdzenia wskazanego w nim prawa do rekompensaty. W tej sytuacji zaskarżone decyzje nie naruszają prawa. Mając powyższe względy na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok, a z uwagi na to, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona rozpoznał też skargę. Przedstawione wyżej stanowisko czyni skargę J. D. niezasadną, dlatego na podstawie art. 151 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny ją oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego od J. D. na rzecz organu, na które składają się uiszczony wpis od skargi kasacyjnej i wynagrodzenie radcy prawnego, orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.