I OSK 616/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Paweł Tarno, Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.), Sędzia del. WSA Grażyna Staniszewska, Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 20 lipca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Rady Ministrów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 1668/15 w sprawie ze skargi J. Z. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie przyznania świadczenia specjalnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Wyrokiem z dnia 14 grudnia 2015 r. (sygn. akt II SA/Wa 1668/15), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi J. Z., uchylił decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie przyznania świadczenia specjalnego. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...], Prezes Rady Ministrów - działając na wniosek J. Z. i podstawie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t . j. Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.) - odmówił J. Z. przyznania emerytury specjalnej. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że świadczenie specjalne może być przyznane osobie posiadającej wybitne i niepowtarzalne zasługi w jakiejś dziedzinie aktywności, np. zawodowej, artystycznej, społecznej czy politycznej oraz w przypadku zaistnienia nadzwyczajnych, wyjątkowych zdarzeń losowych. Odnosząc powyższe do sytuacji wnioskodawcy, organ podniósł, że sytuacja bytowa wnioskodawcy, choć brana jest pod uwagę, nie może być jednak jedyną przesłanką uzasadniającą przyznanie takiego świadczenia. Zdaniem organu, okoliczności wynikające z wniosku J. Z. oraz nadesłanych dokumentów, nie dawały natomiast podstaw do przyznania świadczenia specjalnego. Rozpoznając zaś sprawę, na skutek wniosku J. Za. o ponowne jej rozpatrzenie, Prezes Rady Ministrów, decyzja z dnia [...] sierpnia 2015 r., utrzymał w mocy swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie. W motywach stanowiska Prezes Rady Ministrów wyjaśnił, że J. Z. początkowo starał się o przyznanie świadczenia emerytalnego, ale bezskutecznie. Obecnie zaś, występując o przyznanie świadczenia specjalnego, w kierowanych do organu pismach wskazywał m. in., iż ponad 20 lat działał na rzecz społeczności gminnej i powiatowej oraz, że dzięki jego zaangażowaniu powstał powiat s., a na jego terenie: Sąd Rejonowy, Kancelaria Komornicza, Urząd Skarbowy, zjazd i wjazd z autostrady [...], Komenda Powiatowa Policji, Powiatowa Komenda Straży Pożarnej, Powiatowy Urząd Pracy, Powiatowy Weterynarz, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego i Wojskowa Komenda Uzupełnień. Wskazywał również, iż zbierał podpisy od mieszkańców popierających utworzenie wskazanych wyżej instytucji ponadgminnych i za swoje działania został nagrodzony licznymi podziękowaniami i wyróżnieniami. Do wniosku wnioskodawca dołączył między innymi kopie dokumentacji medycznej, socjalno-bytowej oraz: pismo Burmistrza S. informujące o działalności J. Z. na terenie S., jak również gmin ościennych (T., L., S., K., O.), pismo Starosty Powiatu S. informujące o działalności J. Z. na terenie powiatu, podziękowania za działalność na rzecz powiatu s. przekazane przez Starostę S. w roku 2008, podziękowania za działalność na rzecz powiatu s. przekazane przez Starostę S. w roku 2014, podziękowania za działalność na rzecz powiatu s. przekazane przez Starostę S. oraz Przewodniczącego Rady Powiatu w roku 2009, podziękowania za działalność na rzecz powiatu s. przekazane przez Starostę S. oraz Przewodniczącego Rady Powiatu, pisma Starostwa Powiatowego w S. kwitujące odbiór zebranych między innymi przez wnioskodawcę podpisów, podziękowania za działalność na rzecz powiatu s. przekazane przez Starostę S. w roku 2013, podziękowania za współpracę przekazane przez Komendanta Wojskowej Komendy Uzupełnień w roku 2002 oraz 2010, podziękowania za współpracę przekazane przez Posła na Sejm RP - J. W. z 2001 r. a także wycinki prasowe dotyczące własnej działalności społecznej. Organ podał również, że z informacji przekazanych przez Ośrodek Pomocy Społecznej w S. wynikało, iż J. Z.prowadził jednoosobowe gospodarstwo domowe, mieszkał w lokalu własnościowym o pow. 38,80 m2, w bloku spółdzielczym. Mieszkanie miał wyposażone w skromny sprzęt gospodarstwa domowego i wymagało ono remontu. Na stałe miesięczne koszty utrzymania wnioskodawcy składały się: opłaty za energię - [...] zł, czynsz - [...] zł, gaz - [...] zł, abonament radiowo-telewizyjny - [...] zł, abonament telewizji kablowej - [...] zł. Ustalono także, iż wnioskodawca otrzymywał z Urzędu Miasta w S. dodatek mieszkaniowy w wysokości [...] zł, przyznany na okres od [...] grudnia 2014 r. do [...] maja 2015 r. oraz świadczenie rentowe z ZUS Oddział w S. w wysokości [...] zł netto - z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Ośrodek Pomocy Społecznej udzielał też stronie systematycznie wsparcia w formie świadczeń pieniężnych. W opinii organu, zgromadzone w sprawie dowody nie wskazywały, aby w analizowanej sytuacji wystąpił szczególny przypadek, dający podstawę do przyznania J. Z. świadczenia specjalnego. Organ wyjaśnił przy tym, że ustawodawca pozostawił wyłącznemu uznaniu, jakie okoliczności uprawniające do nabycia świadczenia specjalnego należy uznać za szczególne. Wskazał zatem, że podstawą uzyskania świadczenia specjalnego mogą być jasno i dokładnie udokumentowane okoliczności, które wskazywać będą, iż wnioskodawca - podczas swojej działalności, np. sportowej, naukowej, społecznej, politycznej, gospodarczej - położył wybitne i niepowtarzalne zasługi, a jego obecna sytuacja socjalno-bytowa jest rażąco niesprawiedliwa w odniesieniu do jego dokonań. Taka okoliczność, zdaniem organu, nie występowała zaś w niniejszej sprawie. Odnosząc się do działalności społecznej wnioskodawcy, organ wskazał, iż była ona godna pochwały i doniosła w środowisku regionalnym. Tym niemniej, ocena w tym zakresie musiała być jednak przeprowadzona według kryteriów zobiektywizowanych, uwzględniających zarówno wybitność, jak i wyjątkowość osiągnięć. Zdaniem Prezesa Rady Ministrów, postawę podobną do wnioskodawcy prezentowało wielu ludzi, gdyż praca społeczna w Polsce nie jest zjawiskiem nowym czy nieznanym, a posiada długoletnią tradycję. Na terenie kraju działa szereg instytucji, jak również osób niezrzeszonych w żadnych strukturach działających na rzecz swoich środowisk lokalnych, czy też powiatowych oraz w aspekcie ogólnokrajowym. W ocenie organu, forma działalności, którą prowadził wnioskodawca, była zatem często spotykaną formą zaangażowania się w pracę społeczną. Pogląd zaś, iż wszyscy obywatele, którzy włączają się w jakąkolwiek formę pomocy i działalności na rzecz innych osób czy też instytucji, mieliby bezsporne prawo do otrzymania świadczenia specjalnego, spowodowałaby odejście od obowiązujących zasad przyznawania świadczeń w szczególnych, niepowtarzalnych przypadkach. Organ podkreślił w tym miejscu, że przywilej takiego wsparcia jest przyznawany tylko autorytetom, których osiągnięcia i dorobek są uznawane i cenione w kraju i za granicą. Wnioskodawca natomiast nie udokumentował skutecznie takich osiągnięć. Ponadto, Prezes Rady Ministrów wskazał, że świadczenia specjalne nie są świadczeniami zastępczymi, np. w przypadku odmowy przyznania przez ZUS lub Prezesa ZUS świadczeń lub gdy ich wysokość nie zaspokaja potrzeb świadczeniobiorców. Świadczenia te podlegają innym regulacjom prawnym aniżeli renty i emerytury z ubezpieczenia społecznego i stanowią odrębne obciążenie budżetu państwa. Sam sposób finansowania świadczenia specjalnego przemawia za jego wyjątkowym i szczególnym charakterem. W rezultacie organ wskazał, że nie kwestionuje zaangażowania wnioskodawcy w działalność społeczną, niemniej jednak była ona niewystarczająca do wypełnienia dyspozycji art. 82 ust. 1 ustawy dla uzyskania świadczenia specjalnego. Poza tym wyjaśnił także, że drugą przesłanką, mogącą mieć wpływ na przyznanie świadczenia specjalnego mogło być wystąpienie szczególnego zdarzenia losowego, czyli takiego zdarzenia, które można by uznać za nadzwyczajne, tzn. posiadające element wyjątkowości, tym niemniej, zdaniem organu, zebrany materiał dowodowy nie wskazywał jednak, iż sytuacja socjalno-bytowa wnioskodawcy była wynikiem takich właśnie zdarzeń. Samo zaś powoływanie się na trudną sytuację materialną nie dawało podstawy do przyznania świadczenia specjalnego. Na wyżej przedstawioną decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] sierpnia 2015 r. J. Z. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której opisał swoją działalność społeczną oraz sytuację zdrowotną. Do skargi (na poparcie opisanych w niej okoliczności) dołączył szereg dokumentów. Odpowiadając na skargę, Prezes Rady Ministrów wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uchylając – na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a." – zaskarżoną decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. Sąd podkreślił, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. j. Dz. U. z 2015 r. poz. 748 ze zm.), zgodnie z którym Prezes Rady Ministrów w szczególnie uzasadnionych przypadkach może przyznać emeryturę lub rentę na warunkach i w wysokości innej niż określone w ustawie. Dokonując zaś wykładni tego przepisu należało – z jednej strony – zwrócić uwagę na użyte w nim sformułowanie "może", co wskazywało na przyjęcie przez ustawodawcę konstrukcji uznania administracyjnego, a – z drugiej strony – należało wziąć pod uwagę zamieszczone w nim pojęcie niedookreślone, w postaci "szczególnie uzasadnionych przypadków", co z kolei nakładało na organ obowiązek każdorazowego ustalania jego treści, w ramach okoliczności faktycznych danej sprawy. Tam zaś, jak wywodził Sąd, gdzie podstawę do wydania decyzji stanowi przepis zawierający pojęcie nieostre, organ - stosując taki przepis - winien w sposób wszechstronny ocenić stan faktyczny sprawy i dopiero w jego świetle zinterpretować pojęcie nieostre. Tego obowiązku jednak w analizowanej sprawie – zdaniem Sądu - organ nie dopełnił. Sąd w tym miejscu wskazał, że chociaż skarżący przedstawił w toku postępowania administracyjnego szereg dokumentów, obrazujących jego działalność, a która w głównej mierze polegała na zbieraniu podpisów pod petycjami oraz kierowaniu pism do władz państwowych i samorządowych, m. in. pisma z podziękowaniami od różnych władz i instytucji oraz wycinki z prasy to jednak organ stwierdził tylko, że działalność społeczna skarżącego była godna pochwały i doniosła w środowisku regionalnym. Jednocześnie wskazał też, że ta forma działalności była często spotykaną formą zaangażowania się w prace społeczne i przez to nie można było stwierdzić, iż zachodził w tej sytuacji szczególnie uzasadniony przypadek - w rozumieniu art. 82 ust. 1 omawianej ustawy. W ocenie Sądu, uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie wskazywało, iż rozstrzygnięcie organu poprzedzone zostało wyczerpującą oceną zebranych w sprawie dowodów, w tym przedstawionych przez skarżącego różnego rodzaju pism i innych dokumentów oraz fragmentów artykułów prasowych. Organ nie odniósł się do zawartości tych dowodów i nie ustalił, jaki był charakter i skala działalności skarżącego, nakład sił i środków z jego strony oraz czy ta działalność przyniosła społeczności lokalnej wymierne efekty. Dopiero zaś wynik takich ustaleń – jak argumentował Sąd - winien być poddany ocenie pod kątem tego, czy w przypadku skarżącego można było mówić o istnieniu szczególnie uzasadnionego przypadku, przemawiającego za przyznaniem świadczenia specjalnego. Konkludując więc Sąd uznał, że zaskarżona decyzja uchybiała art. 7, 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. i to w sposób mający istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Jednocześnie też, jak stwierdził (cyt.): " na marginesie", wyraził pogląd, że nie można było interpretować art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych w ten sposób, iż zasługi osób ubiegających się o przyznanie świadczenia specjalnego winny mieć zawsze wymiar ogólnokrajowy, a nie regionalny. W związku z powyższym Sąd polecił, aby rozpoznając sprawę ponownie organ dokonał wszechstronnej oceny stanu faktycznego sprawy, mając na względzie powyższe uwagi Sądu. Organ winien zatem ponownie ocenić zebrane w sprawie dowody, ewentualnie je uzupełnić poprzez zwrócenie się do władz gminy i powiatu s. oraz województwa l. o przedstawienie informacji na temat działalności skarżącego w tym regionie. Następnie, w oparciu o ustalony stan faktyczny organ winien dokonać interpretacji zwrotu szacunkowego, zawartego w art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych i rozstrzygnąć, czy zasadne jest przyznanie skarżącemu świadczenia specjalnego. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Prezes Rady Ministrów zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie: 1. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na uwzględnieniu skargi pomimo braku do tego podstaw, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. - poprzez błędne uznanie, że Prezes Rady Ministrów, wydając zaskarżoną decyzję, nie poprzedził rozstrzygnięcia wyczerpującą oceną zebranych w sprawie dowodów i tym samym naruszył art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w sposób, który powinien skutkować jej uchyleniem oraz nie wskazał faktów, które uznał za udowodnione i dowodów, na których się oparł a tym samym naruszył treść art. 107 § 3 k.p.a.; 2. prawa materialnego - przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w zakresie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych poprzez uznanie, że organ odstąpił od dokonania właściwej interpretacji zwrotu szacunkowego zawartego w przedmiotowym przepisie w oparciu o zebrany materiał dowodowy. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne Prezes Rady Ministrów wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie lub rozpoznanie skargi – wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Przy piśmie procesowym z dnia 14 lipca 2016 r. uczestnik postępowania dołączył kolejne dokumenty (w tym pisma z podziękowaniami), które - jego zdaniem – potwierdzały zasadność skargi wniesionej do Sądu Wojewódzkiego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718), Sąd rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej, a które to podstawy należy uznać za usprawiedliwione. Skarżący organ zarzuty kasacyjne oparł na obrazie prawa materialnego, w postaci błędnej wykładni art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych i na naruszeniu w sposób istotny przepisów postępowania, takich jak: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów procesowych, należy zgodzić się ze skarżącym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie naruszył w/w przepisy postępowania a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy bo zadecydowało o uchyleniu zaskarżonej decyzji. Jak wskazał bowiem Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku, wyrok ten został oparty na przepisie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Zgodnie zaś z treścią tego przepisu, sąd wojewódzki uchyla (w tym wypadku) zaskarżoną decyzję, jeśli stwierdzi, że organ dopuścił się naruszenia przepisów postępowania (innych niż podstawy wznowieniowe), jeżeli uchybienie to miało charakter istotny. W ocenie składu orzekającego, wbrew stanowisku Sądu Wojewódzkiego, Prezes Rady Ministrów nie naruszył w/w przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż wszechstronnie i wnikliwie dokonał oceny zasadności wniosku J. Z. o przyznanie świadczenia specjalnego. Nie można było zwłaszcza twierdzić, że organ nie wziął pod uwagę dokumentacji przedłożonej przez stronę w toku postępowania administracyjnego. Świadczy o tym treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w którym został zawarty zarówno obszerny opis dokumentów, złożonych przez stronę, a z których treści wynikało, że zainteresowany angażował się w działalność na rzecz społeczności lokalnych oraz poszczególnych osób, jak i ocena tej działalności. Brak było więc w tej sytuacji podstaw dla stawiania organowi zarzutu niepodejmowania czynności, zmierzających do weryfikacji, czy też pogłębiania wiedzy w przedmiocie przedstawionych dokumentów. Podkreślić należy, że organ nie kwestionował prawdziwości twierdzeń w nich zawartych a jedynie nie stwierdził doniosłości, wykazanych tymi dokumentami okoliczności, a które miałyby prowadzić do potraktowania działalności J. Z. jako szczególnie uzasadnionego przypadku - w rozumieniu art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. W związku z powyższym zgodzić się trzeba ze skarżącym kasacyjnie organem, że nie bardzo jest zrozumiałe czemu miałoby służyć, zalecane przez Sąd Wojewódzki dalsze dodatkowe zasięganie informacji w gminie i powiecie s. o dotychczasowej działalności społecznej zainteresowanego. Z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wydaje się natomiast wynikać, że choć wyrok ten nie został oparty na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. (naruszeniu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy), to w istocie przyczyną uchylenia zaskarżonej decyzji było nie tyle dopuszczenia się przez Prezesa Rady Ministrów wspomnianych wyżej uchybień proceduralnych, a odmienna od oceny organu, ocena Sądu dotycząca działalności zainteresowanego. Wynika to już choćby z wypowiedzi Sądu (cyt): " Na marginesie powyższych uwag Sąd pragnie zauważyć, że zdaniem Sądu, nie można interpretować art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych w ten sposób, iż zasługi osób ubiegających się o przyznanie świadczenia specjalnego winny mieć zawsze wymiar ogólnokrajowy, a nie regionalny. W ocenie Sądu za przyznaniem świadczenia specjalnego ma przede wszystkim przemawiać wybitność tych zasług, a nie ich zasięg." W tym miejscu zatem należy wyjaśnić, że słusznie podnosi w skardze kasacyjnej skarżący organ, że w żadnym wypadku nie kwestionował nigdy, aby zasługi osób ubiegających się o świadczenie specjalne nie mogły mieć zasięgu regionalnego. Muszą mieć one jednak charakter wybitny. Takiego charakteru nie miała jednak dotychczasowa działalność J. Z., która w zasadzie polegała na agitowaniu miejscowej społeczności i zbieraniu podpisów pod petycjami do władz państwowych i samorządowych. O tym bowiem, czy na terenie powiatu s. miał istnieć określony organ władzy państwowej czy urząd, nie decydował przecież zainteresowany. Prowadzona przez niego zatem działalność, choć zapewne pożyteczna dla ludności lokalnej, nie była więc działalnością wybitną, to jest: wyjątkową, niepowtarzalną, mającą doniosłe znaczenie. Z tego powodu należało w tym zakresie podzielić w pełni stanowisko Prezesa Rady Ministrów, uznając jednocześnie, że pogląd swój organ uzasadnił kompleksowo. Jako zaś, że zaskarżona decyzja była decyzją wydawaną z uznania administracyjnego, ocena organu miała w tym wypadku znaczenie rozstrzygające. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 188, w zw. z art. 151 i art. 193 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania oparto na przepisie art. 207 § 2 p.p.s.a.