II GSK 3031/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Jagielska (spr.) Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Anna Robotowska po rozpoznaniu w dniu 27 października 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 grudnia 2015 r. sygn. akt I SA/Kr 1730/15 w sprawie ze skargi S. M. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 14 grudnia 2015 r. o sygn. akt I SA/Kr 1730/15 oddalił skargę S. M. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS, Zakład) z dnia [...] września 2015 r. stwierdzającą uchybienie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. ZUS Oddział w N. odmówił, na wniosek S. M., umorzenia odsetek od nieopłaconych należności z tytułu składek oraz kosztów upomnienia. W decyzji zawarto pouczenie o trybie i terminie złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z dnia [...] września 2015 r. ZUS, działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.) w związku z art. 83b ust. 1 i art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. 2015 r. poz. 121 ze zm.; dalej: u.s.u.s.), stwierdził uchybienie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. ZUS podkreślił, że decyzja I instancji została stronie doręczona 28 sierpnia 2015 r., więc 14-dniowy termin do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy upływał 11 września 2015 r. Strona nadała wniosek przedmiotowy na poczcie 14 września 2015 r., zatem uchybiła terminowi, o przywrócenie którego nie ubiegała się. W skardze S. M. domagała się uchylenia powyższej decyzji i przekazania sprawy organowi do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenia kosztów postępowania, jak również przywrócenia terminu, wskazując, że do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dołączyła odręcznie sporządzone oświadczenie o przyczynach niedotrzymania terminu, które zawierało wniosek o przywrócenie terminu. W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przyjęte w zaskarżonej decyzji i uzupełniająco wyjaśniając, że do organu wpłynął tylko wniosek strony o ponowne rozpatrzenie sprawy, bez załączników. Oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem i wskazał, że stosownie do treści art. 83 ust. 4 u.s.u.s. do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w k.p.a. W myśl art. 129 § 1 k.p.a. odwołanie od decyzji administracyjnej wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję, zaś z art. 129 § 2 k.p.a. wynika, że winno ono zostać wniesione w terminie 14 dni od daty jej doręczenia. Jak stwierdził Sąd, do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca nie dołączyła jakichkolwiek załączników, co wskazuje, że skarżąca dopiero na etapie skargi załączyła kserokopię sporządzonego odręcznie oświadczenia o przyczynach opóźnienia terminu z wnioskiem o przywrócenie terminu. W ocenie Sądu skarżąca nie przedstawiła żadnego dowodu potwierdzającego, że razem z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy przesłała do organu, w dniu 14 września 2015 r., wniosek o przywrócenie terminu. Sąd zauważył, że w treści wniosku skarżąca podniosła zarzuty przeciwko decyzji, natomiast nie odniosła się do kwestii złożenia go po terminie. WSA podkreślił, że przy wydawaniu wyroku sąd bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny sprawy istniejący w dacie podjęcia zaskarżonego aktu, więc kontrola sądowa ma charakter następczy i dotyczy stanu już ukształtowanego, zatem skoro skarżąca nie wykazała, iż w postępowaniu administracyjnym złożyła wniosek o przywrócenie terminu, to organ nie mógł rozpatrzeć sprawy co do istoty, tylko wydać decyzję stwierdzającą uchybienie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, co prawidłowo uczynił. W skardze kasacyjnej S. M., reprezentowana przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu, wniosła o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz przyznanie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, które nie zostały opłacone. Skarżąca zrzekła się rozprawy, zarzucając naruszenie przepisów postępowania: 1. art. 151 w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 134 k.p.a. poprzez wyrokowanie i oddalenie skargi w sytuacji gdy akta administracyjne nie dawały podstawy do stwierdzenia, że strona uchybiła terminowi do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, 2. art. 151 w związku art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi ze zbyt ogólnym uzasadnieniem, bez odniesienia do kwestii rejestracji pism i obiegu korespondencji, 3. art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez brak przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego w celu oceny ustalenia jakie zasady przyjmowania, rejestrowania i obiegu korespondencji obowiązują w ZUS i na jakiej podstawie prawnej, 4. art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 8 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji gdy organ administracji publicznej naruszył zasadę zaufania obywateli do tego organu. Wnosząca skargę kasacyjną wskazała, że tezę, iż przy wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, który wpłynął do organu 15 września 2015 r., nie było żadnych załączników Sąd wywiódł bez rozpoznania procedury rejestracji pism wpływających do ZUS. Nie wezwał ZUS-u do złożenia wyjaśnień w tej sprawie, a poprzestał jedynie na informacjach z odpowiedzi na skargę. Zdaniem skarżącej kasacyjnie wyjaśnienia te są niewystarczające, bo Zakład nie wytłumaczył jak wygląda obieg dokumentów w organie oraz jakie przepisy mają zastosowanie do instrukcji kancelaryjnej. Ponadto, jak uznała skarżąca, ZUS naruszył zasadę zaufania obywateli do organów państwa, ponieważ nie wyjaśnił dlaczego nie odnotował wpływu załącznika do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, czym pozbawił stronę prawa do dochodzenia przysługujących jej uprawnień. Co więcej bez przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego wyrok nie ma pokrycia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, a jego uzasadnienie jest wadliwe. Skarżąca podkreśliła, że w stanie sprawy brak było podstaw do zastosowania art. 134 k.p.a. ZUS nie udzielił odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W pierwszej kolejności wskazać należy, że niezależnie od tego czy Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie, czy jak w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym, bo skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a organ nie zażądał przeprowadzenia rozprawy (art. 182 § 2 p.p.s.a.), stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA jest związany granicami skargi kasacyjnej, co oznacza, że rozpoznaje sprawę w granicach zarzutów postawionych w tej skardze, zaś z urzędu pod rozwagę bierze jedynie nieważność postępowania w przypadkach wymienionych w 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a. Nieważność postępowania w tej sprawie nie wystąpiła. S. M. oparła skargę kasacyjną na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucając Sądowi naruszenie przepisów postępowania, które w jej ocenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ gdyby Sąd nie dopuścił się naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 106 § 3 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 134 k.p.a. i art. 8 k.p.a., to nie zastosowałby art. 151 p.p.s.a. i nie oddaliłby skargi. Skarga kasacyjna jest bezzasadna, na pograniczu oczywistej bezzasadności. Jak wynika z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Akta sprawy obejmują akta postępowania administracyjnego oraz akta sądowe. Sąd, zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a., dokonuje kontroli działalności organu administracji publicznej, w tym przypadku Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Kontrola sądowa odbywa się na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez organ w postępowaniu administracyjnym i jest dokonywana, o czym trafnie wspomniał Sąd w zaskarżonym wyroku, według stanu faktycznego ukształtowanego w zamkniętym przez organ postępowaniu administracyjnym. Organ administracji publicznej ma, wynikający z art. 54 § 2 p.p.s.a., prawny obowiązek przekazać skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. W sytuacji gdy organ wskazanemu obowiązkowi uchybi, sąd, na wniosek skarżącej, może wymierzyć organowi grzywnę (patrz: art. 55 § 1 p.p.s.a.). W przypadku zaś, gdy sąd dostrzeże braki w aktach administracyjnych sprawy, ma prawo wezwać organ do ich uzupełnienia w zakresie niezbędnym dla rozstrzygnięcia sprawy. W skardze kasacyjnej nie zarzucono Sądowi I instancji aby tolerował niewywiązanie się organu z obowiązku nałożonego art. 54 § 2 p.p.s.a., niemniej jednak stwierdzić należy, że Sąd trafnie uznał, iż akta niniejszej sprawy są kompletne, co umożliwiało wydanie wyroku. Zauważenia wymaga, że akta sprawy są ponumerowane i zawierają kartę przeglądową. Poddając te akta uważnej analizie Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się z Sądem I instancji, że brak jest podstaw do uznania, iż łącznie z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, który został nadany do organu pocztą 14 września 2015 r. (bezsprzecznie po terminie) i wpłynął dzień później, skarżąca złożyła wniosek o przywrócenie terminu. Przeczy temu jednoznacznie treść wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym skarżąca ani nie wspomina o uchybieniu terminowi, ani nie wymienienia załączników do tego wniosku. Kserokopia wniosku o przywrócenie terminu, sporządzonego odręcznie przez stronę skarżącą jako "oświadczenie", pojawia się dopiero jako jeden z załączników do skargi do Sądu. Skarżąca domaga się w skardze przywrócenia terminu w oparciu o ten właśnie wniosek. Z wyżej omówionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska skargi kasacyjnej, że ów wniosek został nadany do organu pocztą 14 września 2015 r. razem z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Kserokopię tegoż wniosku skarżąca ujawniła na etapie wniesienia skargi, zatem nie mógł być wzięty pod uwagę przez organ w dniu wydawania zaskarżonej decyzji, stwierdzającej uchybienie terminu do wniesienia odwołania ([...] września 2015 r.) na podstawie art. 134 k.p.a. w związku z art. 83b ust. 1 i art. 123 u.s.u.s. W ocenie NSA kontrolowany wyrok, uznający powyższą decyzję za zgodną z prawem, nie narusza prawa w sposób opisany w zarzutach skargi kasacyjnej, w tym w szczególności art. 133 § 1 p.p.s.a., bo trudno byłoby przyjąć, że Sąd wydał orzeczenie nie na podstawie akt sprawy (z pominięciem akt sprawy) bądź też na podstawie akt innej sprawy niż ta, w której wniesiono skargę. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego sugerowanie Sądowi, zarzutem skargi kasacyjnej, przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w celu ustalenia obowiązujących w ZUS zasad obiegu korespondencji jest bez znaczenia dla rozpoznawanej sprawy, ponieważ wynik takiego postępowania w żadnym wypadku nie mógłby skutkować uznaniem, że skarżąca do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy załączyła wniosek o przywrócenie terminu do jego wniesienia (a organ i Sąd nie wiedzieć czemu istnienie tego wniosku pominęły), po wtóre zaś, przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. pozwala sądowi administracyjnemu I instancji przeprowadzić uzupełniający dowód z dokumentu, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Istotnych wątpliwości co do rozstrzygnięcia tej sprawy dopatrzyć się nie można, natomiast wnosząca skargę kasacyjną nie powołała się na dokument, który miałby stanowić dowód potwierdzający złożenie do organu przedmiotowego wniosku. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należy stwierdzić, że jest to przepis wskazujący na podstawowe elementy konstrukcyjne, które musi spełniać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego. Podstawowym z nich jest przytoczenie podstawy prawnej orzeczenia i jej wyjaśnienie, którym to wymogom uzasadnienie kontrolowanego wyroku nie uchybia. Niezgoda wnoszącej skargę kasacyjną na ocenę prawną WSA w wyroku wyrażoną nie umożliwia skutecznego zakwestionowania wyroku z perspektywy naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Prawidłowo stwierdzona przez WSA kompletność akt tej sprawy nie daje podstaw do uwzględnienia zarzutu skargi kasacyjnej obejmującego naruszenie zasady zaufania z art. 8 k.p.a. Nie ma podstaw do przypisywania organowi negatywnych intencji wobec strony. Brak jest racjonalnych przesłanek aby przyjąć, że organ celowo pozbywa się z akt pism dla siebie "niewygodnych", nadużywając w ten sposób zaufania strony, tak jak nie do pogodzenia z zasadą logicznego rozumowania jest przypisywanie organowi woli niezałatwiania spraw w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy prawa nie zabraniają zobowiązanemu wielokrotnego występowania z wnioskiem o umorzenie należności. Mając na uwadze powyższe oraz na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.