IV SA/Wa 2726/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący - sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska, sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta J. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - oddala skargę - Zaskarżonym postanowieniem Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (zwany dalej "GDDKiA") utrzymał w mocy swoje orzeczenie z [...] lipca 2015 r., o odmowie uzgodnienia projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w J., zwanego dalej "Planem". Uzasadniając swoje orzeczenie organ administracji przywołał następujące okoliczności faktyczne i uwarunkowania prawne: - teren objęty projektem Planu przylega do pasa drogowego autostrady [...], w tym węzła drogowego "[...]"; autostrada na przedmiotowym odcinku, jest objęta umową koncesyjną, zawartą ze spółką [...] S.A. (z [...] września 1997 r.); projekt Planu na rysunku oraz w § 26 tekstu wyznacza teren na potrzeby drogi publicznej klasy "autostrada" w podziale na: - teren [...], związany z istniejącym przebiegiem pasa drogowego autostrady, wraz z istniejącym węzłem autostrady "[...]"; - teren [...], stanowiący rezerwę pod przyszłą rozbudowę węzła autostrady "[...]", - wprowadzona rezerwa pod przyszłą rozbudowę węzła autostrady ([...]) nie znajduje odzwierciedlenia w Planie Zagospodarowania Przestrzennego Województwa [...] (Dz.Urz. Woj. [...]. Nr [...] z 2014 r., poz. [...]), zwanym dalej "PZPW[...]", - zarzut Gminy J. (we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy), odnośnie rozbudowy węzła "[...]" jest niezasadny; postulat, zapisany w PZPW[...], dotyczy "[...]", zwanej dalej "[...]", co nie wiąże się z rozbudową węzła "[...]", - wobec powyższego, wprowadzenie w Planie rezerwy terenu pod przyszłą rozbudowę węzła drogowego "[...]" w ciągu autostrady [...] (teren [...]) jest sprzeczne z art. 15 ust. 3 pkt 4b ustawy z dnia 27 marca 2013 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.), - projekt "Programu Budowy Dróg Krajowych na lata 2014 - 2023", przygotowany przez Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju, oraz plan inwestycyjny GDDKiA również nie przewidują rozbudowy węzła "[...]", - w takiej sytuacji argumentacja Gminy, co do tego, że ramy czasowe rozbudowy węzła "[...]" nie stoją w sprzeczności z powyższym Programem, jest niezasadny; rezerwa terenu pod rozbudowę węzła w planie miejscowym wiąże się bowiem z nabywaniem nieruchomości; uprawnienie dotyczące planów rozwoju sieci drogowej (w tym autostrady [...]) oraz bieżące informowanie o tych planach organów właściwych do sporządzenia planów (w tym rezerwa pod przyszłą rozbudowę), nabywanie nieruchomości pod pasy drogowe dróg krajowych przysługuje GDDKiA, co wynika z art. 19 ust. 3 w związku z art. 20 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2015, poz. 460); wobec tego GDDKiA nie wniosła uwagi na etapie zawiadomienia o przystąpieniu do sporządzenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta J., zwanego dalej "Studium", jak również na etapie zawiadomienie w sprawie przystąpienia do sporządzenia danego Planu, w zakresie rezerwy terenu dla rozbudowy węzła drogowego "[...]", - istotne jest dla sprawy, że rozbudowa węzła "[...]" jest sprzeczna z zapisami umowy koncesyjnej a ustalony w Planie teren pod rozbudowę węzła "[...]" ([...]) jest niezgodny z decyzją lokalizacyjną Wojewody [...] (nr [...] z [...] listopada 2008 r.), ustalającą lokalizację drogi dla zadania "poszerzenie linii rozgraniczających autostradę [...] - [...] od km 340+100 (węzeł "[...]" bez węzła) do km 365+580 i od km 365+717 do km 366+150 na terenie województwa [...]", - wobec powyższego, mając na uwadze obowiązujące przepisy prawa oraz umowę koncesyjną, nie ma możliwości zapisania przez Gminę J. w Planie rezerwy terenu dla rozbudowy koncesyjnego odcinka autostrady [...] - węzła drogowego "[...]". W skardze Gmina Miasta J. zarzuciła naruszenie przepisów: - art. 15 ust. 3 pkt 4b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, - art. 19 ust. 3 w zw. z art. 20 ustawy o drogach publicznych, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie i błędne przyjęcie, że ustalenia projektu Planu naruszają wskazane przepisy. Uzasadniając zarzuty, przywołano następujące okoliczności: - GDDKiA nie wykazał w uzasadnieniu orzeczenia, w jaki sposób Plan narusza przywołany w postanowieniu art. 15 ust. 3 pkt 4b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; zapis brzmi: "3. W planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb: 4b) granice terenów inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, umieszczonych w planie zagospodarowania przestrzennego województwa lub w ostatecznych decyzjach o lokalizacji drogi krajowej, wojewódzkiej lub powiatowej, linii kolejowej o znaczeniu państwowym, lotniska użytku publicznego, inwestycji w zakresie terminalu lub przedsięwzięcia Euro 2012;" , - PZPW[...] w swoich ustaleniach posiada "pełny" węzeł "[...]", co potwierdza rysunek Kierunków Polityki Przestrzennej oraz zapisy dotyczące rozwoju ponadlokalnych systemów infrastruktury, mówiące o usprawnieniu połączeń z województwem małopolskim; węzeł ten jest skrzyżowaniem DWR i Autostrady [...] (odcinek koncesyjny [...]); trudna do wyobrażenia byłaby sytuacja, co próbuje się wykazać w argumentacji o odmowie uzgodnienia, aby DWR nie była połączona węzłem z autostradą; jej połączenie jest zapisane w PZPW[...] przy użyciu sformułowania: "[...]"; nie jest możliwe podłączenie tej drogi bez rozbudowy węzła, już dzisiaj istniejącego dla niektórych relacji, - przyjmując nawet hipotetycznie, że w PZPW[...] nie zaplanowano przedmiotowej inwestycji, zapisy art. 15 ust. 3 pkt 4b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie stałby na przeszkodzie, aby wprowadzić ją do planu miejscowego; błędem byłoby jedynie nie wykazanie inwestycji, która jest zapisana w dokumencie wyższego rzędu (tu w PZPW[...]), - rozbudowa węzła została zapisana w Studium, zatwierdzonym w styczniu 2016 roku i GDDKiA nie wnosił uwag w tym zakresie, - przywołane w zaskarżanym postanowieniu dokumenty - umowa koncesyjna, projekt Programu Budowy Dróg Krajowych na lata 2014-2023 oraz decyzja lokalizacyjna Wojewody [...] - nie są przepisami prawa i nie mogą być podstawą kwestionowania ustaleń planu miejscowego; nieuprawione jest przywoływanie w zaskarżonych postanowieniach tajnej umowy koncesyjnej, do której Strona skarżąca nie ma dostępu i nie może z niej wywodzić swoich obowiązków; ponadto ustalenia Planu wybiegają w przyszłość dalej niż przywołane dokumenty, - również niezasadny jest zarzut naruszenia art. 19 ust 3 w związku z art. 20 ustawy o drogach publicznych; brak sprzeczności ustaleń Planu ze wskazywanym art. 19 ust. 3 w związku z art. 20; obowiązek nabywania nieruchomości pod pasy drogowe dróg publicznych, o którym mowa w art. 20 pkt 17 zachodzi z chwilą realizacji inwestycji, a inwestycja ta nie powstanie bez zgody GDDKiA, który jest formalnym zarządcą autostrady; istnieje też możliwość przeniesienia tego obowiązku na Prezydenta Miasta J., dzięki zapisowi art. 25 ust. 2 ustawy o drogach publicznych; mowa tam, że koszty budowy lub przebudowy węzła ponosi zarządca tej drogi, który wystąpi z inicjatywą budowy lub przebudowy skrzyżowania; było to już deklarowane przez Miasto; brak zabezpieczenia środków na ten cel w Programie Budowy Dróg Krajowych i Autostrad nie stoi w sprzeczności z możliwością przyszłej przebudowy węzła w szczególności z rezerwą terenu pod inwestycję; kwestia nabycia działek będzie też mało istotna, skoro w granicach kwestionowanego ustalenia [...] znajduje się 6 działek, z których 4 są własnością Skarbu Państwa, gdzie dwoma administruje Prezydent Miasta J., a dwoma GDDKiA, - wywodzono reasumując, że projekt Planu jest zgodny z przywołanymi wyżej ustawami i dokumentami wyższego rzędu – PZPW[...] oraz ze Studium; wykładnia przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, odnośnie wymogów stawianych miejscowym planom zagospodarowania przestrzennego przez organy zewnętrzne, nie może być nazbyt rygorystyczna i nie może prowadzić do naruszenia zasady samodzielności gminy w zakresie przeznaczania i określania warunków zagospodarowania terenów, leżących na obszarze gminy. W odpowiedzi na skargę organ administracji podtrzymał stanowisko, wyrażone w skarżonym rozstrzygnięciu, i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd oddalił skargę, gdyż zaskarżone orzeczenie nie narusza prawa. W sprawie są bezsporne jej okoliczności faktyczne. Odmowa uzgodnienia nastąpiła z uwagi na wskazanie w projekcie Planu terenów, oznaczonych symbolem [...], z przeznaczeniem na rezerwę pod rozbudowę węzła autostrady. Orzeczenie GDDKiA, choć częściowo wadliwie uzasadnione, nie narusza prawa. Stanowisko zajęte przez GDDKiA nie prowadzi do naruszania władztwa planistycznego gminy, wynikającego z art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Grancie wskazanego władztwa, oprócz zasad ogólnych - proporcjonalności, równości, gdy chodzi o ochronę interesów właścicieli nieruchomości itp. – ograniczają uprawienia, przypisane innym organom w strukturze władzy publicznej, czy także innym podmiotom, wykonującym władztwo administracyjne. W przypadku kolizji z ich ustawowo przyznanymi uprawnieniami, samodzielność planistyczna gminy podlega ograniczeniu. W rozpoznawanej sprawie, zarządca drogi, należącej do kategorii krajowych, którym jest w imieniu Skarbu Państwa GDDKiA, zajął stanowisko, że nie przewiduje a wręcz nie zamierza przebudowywać węzła autostrady [...] tak, aby skomunikować go z przewidywaną drogą ([...]). Z kolei przeznaczenie w planie miejscowym gruntów na tego rodzaju zabudowę prowadziłoby do ograniczania możliwości ich wykorzystania na inne cele. To obowiązujący plan określa bowiem możliwości wykorzystania nieruchomości (art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Nie może mieć znaczenia - w kontekście rozważania, czy jest dopuszczalne przeznaczenie w planie miejscowym gruntów na rozbudowę drogi, wbrew potrzebom wyrażanym przez jej przyszłego zarządcę – okoliczność, jaka jest struktura własnościowa nieruchomości pod rozbudowę w konkretnym przypadku. Reguły, wyznaczające granice władztwa planistycznego gminy w tego rodzaju sytuacjach, mają bowiem charakter uniwersalny. W jej sytuacji nie sposób uznać, aby uprawnione było stanowisko organu gminy, jakoby bez znaczenia była okoliczność, że aktualnie nie jest planowana rozbudowa węzła. Zawracano przy tym uwagę, że Plan będzie miał charakter długofalowy a w przyszłości nie jest wykluczona rozbudowa drogi. Skoro nie jest ona zakładana przez podmiot, mający wyłączne kompetencje do decydowania w danym zakresie, nie można uznać, aby ochrona władztwa planistycznego gminy mogła przemawiać za swobodą w tej kwestii. Prowadzi to do wniosku, że gdy postanowienia planu miejscowego pozostają w związku z istniejącą infrastrukturą drogową, należącą do gestii innych organów władzy publicznej niż gmina, ich stanowisko musi być uwzględnione w ramach przyjmowanych rozwiązań. Mają one samodzielnie kompetencje do określania na realizację, których przedsięwzięć mogą zostać zagwarantowane w ramach planu tereny. W opatrywanym przypadku GDDKiA wskazał, że rozbudowa nie jest zakładana i pozostawałoby to w sprzeczności z umową koncesyjna. Bez znaczenia jest, że treść tego dokumentu nie jest znana Gminie. Bowiem GDDKiA ponosi odpowiedzialność za rozbudowę dróg krajowych (art. 20 pkt 1 i 17 ustawy o drogach publicznych). Kontrola prawidłowości jego działań w danym zakresie (w kontekście celowości, w tym ewentualnych zaniechań) wykracza poza kompetencje sądów administracyjnych. Nie może być więc także elementem oceny prawidłowości określonego stanowiska w rozpatrywanej sprawie. Kolejność i zakres realizacji inwestycji infrastrukturalnych nie należy do segmentu spraw, gdzie wykonywanie władzy publicznej podlega kontroli sądów administracyjnych. W tym zakresie zbiorowości osoby (np. mieszkańcy danej gminy) nieusatysfakcjonowane ze sposobu wykorzystania środków publicznych, służących realizacji wskazanych celów, mogą wyrażać swoje stanowisko jedynie w ramach składnia skarg i wniosków w rozumieniu działu VIII K.p.a. oraz w demokratycznych procedurach wyborczych. Chybione są z kolei zarzuty skargi, jakoby konieczność zaplanowania rozbudowy węzła wynikała z postanowień PZPW[...], wobec treści art. 15 ust. 3 pkt 4b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na załączonej do skargi części graficznej tego dokumentu DWR nie została w ogóle naniesiona (k. 10) . Z kolei w części tekstowej PZPW[...] droga ta jest wymieniona jedynie jako przykładowe – możliwe przedsięwzięcie dla realizacji wskazanego celu (część 3.4. Rozwój planowanych systemów infrastruktury cel 1.1. drugi punktor, tiret 3 – strona 11 i 12 akt). Świadczy o tym użycie sformułowania "wzmacnianie sieci powiązań obszaru województwa z terenami sąsiednimi, w tym na przykład:" w części dotyczącej omówieniu celów, gdy chodzi o kierunki polityki przestrzennej w zakresie rozbudowy infrastruktury drogowej. W takiej sytuacji nie sposób uznać, aby realizacja danej drogi mogła być traktowana, jako wiążące postanowienie danego planu wojewódzkiego, choć trafnie zauważa Gmina, że gdyby miałoby ona zostać kiedyś zrealizowana, w świetle koncepcji wskazanej w PZPW[...], zakładano jej ewentualne powiązanie z autostradą [...] węzłem – został on bowiem wymieniony expressis verbis, jako punkt orientacyjny przebiegu drogi. Za wiążące mogą być uznane jedynie te ustalenia planu wojewódzkiego, które dotyczą rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, w myśl art. 39 ust. 3 pkt 3, według reguł wskazanych w ust. 5 danego artykułu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie może mieć w sprawie znaczenia przywoływana kwestia ewentualnej zgodności ze Studium oraz wcześniejszego uzgodnienia tego ostatniego dokumentu z GDDKiA. O ile z treści tego dokumentu wynika w istocie założenie rozbudowy węzła, wobec realizacji [...], zmiana stanowiska organu uzgadniającego może skutkować wyłącznie powstaniem roszczeń odszkodowawczych, wobec potrzeby zmiany Studium (art. 26 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) tak, aby uchwalony Plan, zgodny z warunkami wynikającymi z uzgodnień (także z GDDKiA), nie naruszał równocześnie ustaleń tego dokumentu (wobec treści art. 20 ust. 1 ustawy). Nie może mieć także znaczenia w sprawie - podnoszona w skardze - kwestia, że dane przedsięwzięcie (przebudowa węzła) nie musi być zrealizowane na koszt zarządcy drogi. Ostatecznie bowiem to właśnie zarządca decyduje, czy dana inwestycja ma być zrealizowana. O ile nie ma on woli jej realizacji, jest bez nauczenia, czy możliwe byłoby jej sfinansowanie. Chybiona jest natomiast argumentacja organu, gdy wywodzi on jakoby przeszkodą dla uzgodnienia były przepisy wskazujące potrzebę uwzględnienia w planie miejscowym decyzji o zezwoleniu na realizację drogi krajowej. Samo wydanie tego rodzaju decyzji rodzi potrzebę uwzględnienia jej skutków w planie. Treść normatywna wskazanej regulacji nie wyklucza jednak możliwości nanoszenia w planach miejscowych zakładanej do realizacji infrastruktury drogowej (dróg krajowych wojewódzkich czy powiatowych) nieobjętej jeszcze stosownymi decyzjami, lecz objętej planami rozwoju sieci drogowej przez właściwego zarządcę, w myśl art. 20 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Przy tym – jak wskazano na wstępie - gdy określone rozwiązania dotyczą dróg, które nie miałyby pozostawać w zarządzie gminy, może mieć to miejsce wyłącznie za zgodą właściwego podmiotu, wykonującego władztwo publiczne w zakresie realizacji danej kategorii dróg publicznych. Wyrażenie w uzasadnieniu skarżonego aktu wadliwej oceny we wskazanym zakresie nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy. Organ odmówił bowiem uzgodnienia w granicach swoich kompetencji, i przytoczył także stosowną argumentację. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.