I OSK 741/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Dolnośląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Wr 604/15 w sprawie ze skargi J. Ś. na postanowienie Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 15 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 604/15, uchylił sprecyzowane w sentencji postanowienie Wojewody Dolnośląskiego. W jego uzasadnieniu Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy: decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...], Starosta O. ustalił na rzecz skarżącego J. Ś. odszkodowanie za grunt, który przeszedł na własność Miasta O. Wysłana na adres skarżącego przesyłka zawierająca powyższą decyzję była dwukrotnie awizowana w dniach 12 i 22 grudnia 2014 r. W dniu 31 grudnia 2014 r. skarżący osobiście odebrał od organu przedmiotową decyzję, a następnie złożył odwołanie od tej decyzji w dniu 14 stycznia 2015 r. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...], Wojewoda Dolnośląski - na podstawie art. 134 K.p.a. - stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie to doręczono skarżącemu w dniu 13 maja 2015 r. W dalszej kolejności - 20 maja 2015 r. J. Ś. złożył osobiście wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Skarżący podał, że nie otrzymał ani jednego awiza dotyczącego przesyłki zawierającej decyzję z dnia [...] grudnia 2014 r. Oświadczył, że o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania dowiedział się dopiero w dniu 13 maja 2015 r., kiedy odebrał postanowienie Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] kwietnia 2015 r. stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Sprecyzowanym w sentencji postanowieniem Wojewoda Dolnośląski, na podstawie art. 59 § 2 K.p.a., po rozpatrzeniu powyższego wniosku J. Ś., odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W jego uzasadnieniu organ odwoławczy za nieprawdziwe uznał twierdzenia, że o uchybieniu terminu strona dowiedziała się dopiero w dacie odbioru postanowienia z dnia [...] kwietnia 2015 r., to jest w dniu 13 maja 2015 r., bowiem wcześniej kierowana była do niej korespondencja, w której podnoszono kwestie daty i okoliczności doręczenia przedmiotowej decyzji. Dlatego – zdaniem organu – skarżący nie dochował terminu do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W opinii Wojewody, spóźniony wniosek o przywrócenie terminu powoduje, że organ stosownie do art. 59 § 2 K.p.a. odmawia przywrócenia terminu, co oznacza że nie może dokonywać oceny istnienia przesłanki z art. 58 § 1 K.p.a. w postaci istnienia bądź braku winy w uchybieniu terminu w sytuacji, gdy sam wniosek o przywrócenie terminu został złożony z uchybieniem terminu do jego wniesienia. Na powyższe postanowienie J. Ś. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, zarzucając mu obrazę art. 58 K.p.a. i wniósł, aby Wojewoda Dolnośląski uchylił zaskarżone postanowienie i przyjął odwołanie skarżącego do merytorycznego rozpoznania, ewentualnie aby Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił zaskarżone postanowienie i nakazał Wojewodzie Dolnośląskiemu przyjąć odwołanie skarżącego do merytorycznego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uwzględnił skargę. Powołując się na treść przepisu art. 58 § 1 i art. 59 § 2 K.p.a. wskazał, iż datą początkową biegu terminu do wniesienia podania o przywrócenie terminu może być również dzień, w którym strona powzięła wiadomość o uchybieniu terminowi. Dotyczy to sytuacji, w których strona nie miała świadomości przekroczenia terminu i dokonując czynności działała w subiektywnym przeświadczeniu, że zachowuje ustawowy termin. Przyjmuje się przy tym, że datą tą w przypadku uchybienia terminu do wniesienia odwołania jest data doręczenia postanowienia w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do dokonania tej czynności. Zdaniem Sądu I instancji taka sytuacja miała miejsce w rozpatrywanej sprawie. Skarżący uważał bowiem, że złożył odwołanie w terminie. Na powyższe jednoznacznie wskazuje treść jego pisma z dnia 2 lutego 2015 r., kierowanego do organu przed wydaniem postanowienia z dnia [...] kwietnia 2015 r. Do tego dnia po stronie skarżącego zachodził zatem brak świadomości przekroczenia terminu i dopiero treść postanowienia Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] kwietnia 2015 r. uzmysłowiła mu, że odwołanie złożył z uchybieniem terminu do jego wniesienia. Termin do złożenia wniosku o przywrócenie terminu w tym konkretnym przypadku należy zatem liczyć od dnia doręczenia skarżącemu postanowienia Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] kwietnia 2015 r., to jest od dnia 13 maja 2015 r. W tym stanie rzeczy Sąd I instancji uznał, że zaskarżone postanowienie zostało podjęte z mającym istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem 58 § 2 K.p.a., powodującym konieczność jego uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., o czym orzeczono jak w sentencji. Skargę kasacyjną od tego rozstrzygnięcia wniósł Wojewoda Dolnośląski. Zarzucił w niej naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 i 2 K.p.a., poprzez przyjęcie, że zasadne jest uchylenie postanowienia Wojewody Dolnośląskiego z powodu naruszenia art. 58 § 2 K.p.a., pomimo iż postanowienie to nie naruszało tej normy prawnej, bowiem skarżący w sposób oczywisty uchybił terminowi do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zdaniem autora skargi kasacyjnej J. Ś. o tym, że jego odwołanie z dnia 12 stycznia 2015 r. wpłynęło do organu z uchybieniem terminu dowiedział się już w dniu 23 stycznia 2015 r., gdy doręczone zostało mu pismo Starosty O. z dnia 19 stycznia 2015 r., z treści którego wyraźnie wynikało, że jego odwołanie wpłynęło po terminie. Zatem to w dniu 23 stycznia 2015 r. ustała, zdaniem pełnomocnika organu, przyczyna uchybienia terminu i od tego dnia zaczął biec termin do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania, który upłynął bezskutecznie z dniem 30 stycznia 2015 r. W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. Ś. wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, według norm przepisanych. Nie zgadzając się z podniesionymi w skardze kasacyjnej zarzutami wskazał, iż skarga kasacyjna nie zawiera wniosku o jej rozpoznanie na rozprawie albo oświadczenia o zrzeczeniu się rozprawy, a zatem nie spełnia ona wymogu formalnego z art. 176 § 2 P.p.s.a. i powinna podlegać odrzuceniu. Pismem z dnia 16 marca 2016 r. pełnomocnik organu oświadczył, iż zrzeka się rozprawy. Odpisy tego pisma zostały przesłane stronom postępowania. Żadna ze stron nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy. Na wstępie należy wyjaśnić, iż na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. (w brzmieniu mającym zastosowanie w tej sprawie) Naczelny Sąd Administracyjny może na posiedzeniu niejawnym rozpoznać skargę kasacyjną, jeżeli jest ona oparta wyłącznie na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., a strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, zaś pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ zostały spełnione wszystkie przesłanki określone w art. 182 § 2 P.p.s.a., skargę kasacyjną można było rozpoznać na posiedzeniu niejawnym. Następnie, w odniesieniu do zarzutu zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną postulującego jej odrzucenie wskazać należy, iż dodany ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658) art. 176 § 2 P.p.s.a. nie ma zastosowania do spraw wszczętych przed dniem 15 sierpnia 2015 r. Skarga w przedmiotowej sprawie wniesiona została przed tą datą, a więc w/w przepis nie ma w niniejszej sprawie zastosowania. Przechodząc do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej podnieść należy, iż stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę w zasadzie tylko nieważność postępowania, zachodzącą w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu, z których żaden w tej sprawie nie ma miejsca. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały wyczerpująco określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 P.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z danego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Co do meritum przyszło dostrzec, że w świetle postanowień zawartych w art. 58 § 1 i 2 K.p.a. uchybiony termin należy przywrócić, jeżeli zostaną spełnione łącznie cztery przesłanki: strona wystąpi z wnioskiem o przywrócenie terminu; strona uprawdopodobni, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy (§ 1), wniosek ten został wniesiony w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu oraz jednocześnie z wniesieniem wniosku zostanie dopełniona czynność, dla której określony był termin (w tym wypadku wniesienie odwołania (§ 2). Przesłanką, która musi obligatoryjnie zaistnieć w pierwszej kolejności, aby w ogóle możliwe było badanie okoliczności podniesionych we wniosku i ewentualne przywrócenie uchybionego terminu, jest złożenie żądania w terminie siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Ustanie przyczyny uchybienia terminu to ustanie przeszkody do dokonania danej czynności procesowej, niemożliwej do przezwyciężenia przez zainteresowanego, który dołożył należytej staranności w tym zakresie. Ocena czy strona dochowała terminu do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu należy do organu administracji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania uznał, iż skarżący nie omieszkał wspomnianemu terminowi na wniesienie wniosku o przywrócenie terminu i w związku z tym uchylił zaskarżone postanowienie. Rozstrzygniecie to należy uznać za prawidłowe. Nie sposób bowiem przyjąć, tak jak sugeruje to organ w skardze kasacyjnej, iż skarżący o tym, że uchybił terminowi do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania dowiedział się z pisma Starosty O. z dnia 19 stycznia 2015 r. Jak wynika z akt sprawy pismo to było pismem przekazującym odwołanie do organu II instancji wraz z aktami sprawy. Nie miało ono w okolicznościach przedmiotowej sprawy takiego znaczenia prawnego, jakie mu się przypisuje. Należy bowiem wskazać, iż organ I instancji nie jest uprawniony do badania ani dopuszczalności odwołania ani zachowania ustawowego terminu do wniesienia odwołania i nawet w przypadku wątpliwości co do treści pisma, czy terminowości jego wniesienia, ma obowiązek przekazać je wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie siedmiu dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie wraz z aktami sprawy, jeżeli w tym terminie nie wydał nowej decyzji w myśl art. 132 K.p.a. Nadto, ustawodawca w treści przepisu art. 134 K.p.a. wyraźnie wskazał organ odwoławczy, jako organ wyłącznie właściwy do rozstrzygnięcia o dopuszczalności odwołania (por. Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2006, str. 583 i str. 595). Ponadto przepisy K.p.a. nie nakładają na organ I instancji obowiązku ustosunkowania się co do odwołania, czy też zajęcia stanowiska w sprawie (por. K. Glibowski [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2015, s. 678), jak i zachowania terminu, czy innych ustawowych wymogów tego środka. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem bieg terminu do złożenia przedmiotowego wniosku najpóźniej rozpoczyna się od daty ostatecznego stwierdzenia uchybienia terminu do dokonania czynności procesowej. Dlatego też nie można uznać za usprawiedliwione zarzuty zgłoszone w skardze kasacyjnej naruszenia art. 58 § 1 i 2 K.p.a. Skarżący, jak sam wielokrotnie podnosił, nie miał świadomości przekroczenia terminu i dopiero z dniem doręczenie mu postanowienia Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] kwietnia 2015 r. powziął wiadomość, iż złożył odwołanie z uchybieniem ustawowego terminu. W przypadku, gdy termin do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu ma charakter terminu nieprzywracalnego, nie można domniemywać początku jego biegu. Okoliczności towarzyszące powzięciu przez stronę informacji o uchybieniu terminu muszą jednoznacznie wskazywać, że strona na ich podstawie miała co najmniej obiektywną możliwość pozyskania wiedzy o tym fakcie. Pismo przekazujące odwołanie do organu wyższej instancji, jak już wyżej wskazano, źródłem wiedzy dla skarżącego w tej kwestii być nie mogło, przynajmniej w istotnym tu aspekcie procesowym. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za niezasadne, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i § 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku.