I OSK 727/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska (spr.) sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Protokolant sekretarz sądowy Cezary Ciwiński po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 1730/15 w sprawie ze skargi Miasta Ł. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieodpłatnego nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 25 listopada 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 1730/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Miasta Łódź na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z [...] sierpnia 2015 r., nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieodpłatnego nabycia z mocy prawa przez gminę prawa własności nieruchomości. Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Prezydent Miasta Łodzi, na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) "ustawa", złożył do Wojewody Łódzkiego wniosek o wydanie decyzji komunalizacyjnej nieruchomości Skarbu Państwa położonej w Ł. przy ul. N. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2, w obrębie [...], uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr [...]. Wojewoda Łódzki, decyzją z [...] sierpnia 2013 r. nr [...], odmówił stwierdzenia nieodpłatnego nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez gminę Miasto Łódź prawa własności ww. nieruchomości. Organ w uzasadnieniu wskazał, że nieruchomość ta w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa, zaś władającym nią był K. w Ł., co wynika z dokumentacji inwentaryzacyjnej sporządzonej przez Komisję Inwentaryzacyjną Rady Miejskiej w Łodzi i zostało dodatkowo potwierdzone przez Konsorcjum Geodezyjne, m.in., na podstawie zaświadczenia Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami wspólnego dla wszystkich dzielnic m. Łodzi nr [...] z [...] maja 1986 r. Zdaniem Wojewody nieruchomość ta nie znajdowała się w dniu 27 maja 1990 r. we władaniu terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, co wyklucza możliwość komunalizacji, na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Odwołanie od ww. decyzji Wojewody Łódzkiego wniósł Prezydent Miasta Łodzi uzasadniając, że dowodem ustanowienia prawa zarządu nie może być zaświadczenie Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami, ponieważ może nim być jedynie decyzja, zezwolenie lub umowa nabycia nieruchomości w drodze aktu notarialnego. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, decyzją z [...] sierpnia 2015 r. [...], utrzymała w mocy decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] czerwca 2013 r. w uzasadnieniu wskazując, że podstawowym dowodem przemawiającym za odmową komunalizacji jest nie tyle zaświadczenie z dnia [...] maja 1986 r., ale stan księgi wieczystej i ujawnione w niej prawa, zgodnie bowiem z KW [...], prowadzoną przez Sąd Rejonowy dla Ł. w Ł., wedle stanu na dzień 27 maja 1990 r., działka [...] stanowiła własność Skarbu Państwa w zarządzie K. w Ł., zaś domniemuje się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Oddalając skargę Prezydenta Miasta Łodzi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał: Decyzja komunalizacyjna ma charakter deklaratoryjny, bowiem stwierdza fakt prawny, jaki zaistniał w dniu 27 maja 1990 r., tj. w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Kluczowym dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy było ustalenie, czy organ administracji prawidłowo wywiódł z wpisu w księdze wieczystej, prowadzonej dla spornej nieruchomości, w oparciu o domniemanie wynikające z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece, że K. w Ł. w dniu 27 maja 1990 r. posiadał tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości, to jest, że została ona przekazana temu K. w zarząd, co wykluczałoby możliwość jej komunalizacji, czy też K. sprawował co do niej jedynie władztwo faktyczne, co umożliwiałoby wydanie decyzji potwierdzającej nabycie wymienionej nieruchomości przez Miasto Łódź. Przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie przewidywały uzyskania przez państwową jednostkę organizacyjną tytułu prawnego do gruntu w postaci użytkowania, a od dnia 1 sierpnia 1985 r. – zarządu, w sposób dorozumiany. Zgodnie bowiem z art. 38 ust. 2 powyższej ustawy (w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 maja 1990 r.) państwowe jednostki organizacyjne uzyskiwały grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowy o nabyciu nieruchomości. W sprawie organy prawidłowo uznały, że istnienie tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości – prawa zarządu K. w Ł. (później K. w Ł.) w dniu 27 maja 1990 r. potwierdza, dokonany, na podstawie zaświadczenia z [...] maja 1986 r., wydanego zgodnie z art. 87 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, wpis w dawnej księdze wieczystej KW nr [...] i aktualnej, prowadzonej dla działki nr [...] nr KW [...]. Zgodnie zaś z tym przepisem grunty państwowe będące w dniu wejścia w życie tej ustawy w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodziły w ich zarząd. Organy orzekające w sprawie komunalizacji nie mogły poczynić własnych ustaleń i dojść do przekonania, że wbrew zapisom w księdze wieczystej, K. w Ł. nie przysługiwało prawo zarządu do przedmiotowej nieruchomości, bowiem jedynym sposobem obalenia istniejącego domniemania, jest powództwo o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Wynika to bezpośrednio z art. 10 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych, zaś istniejący wpis prawa zarządu, widniejący w księdze wieczystej od dnia jego dokonania w 1986 r. jest, stosownie do art. 6268 § 6 k.p.c., prawomocnym orzeczeniem sądowym, które z mocy art. 365 § 1 k.p.c. wiąże zarówno sąd, który je wydał, strony jak również organy państwowe i organy administracji publicznej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Miasto Łódź, domagając się jego uchylenia w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi zarzucono naruszenie: 1) prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie: a) art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) przez przyjęcie, że nieruchomość nie należała w dniu wejścia w życie ustaw samorządowych, tj. w dniu 27 maja 1990 r. do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego; b) art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. z 2013 r. poz. 707 ze zm.) przez akceptację stanowiska Komisji o domniemaniu istnienia prawa zarządu dla przedsiębiorstwa państwowego z dawnej księgi wieczystej KW [...]; 2) naruszenie przepisów postępowania, co miało wpływ na wynik sprawy – art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegającą na oddaleniu skargi na skutek przyjęcia, że w stanie faktycznym będącym przedmiotem postępowania nie naruszono art. 7 i art. 77 k.p.a. nakazującego wyjaśnienie sprawy, co nie nastąpiło, gdyż w toku wieloletniego postępowania administracyjnego nie ustalono w sposób bezsporny istnienia prawa zarządu dla przedsiębiorstwa państwowego. W piśmie procesowym z 10 lutego 2017 r. Prezydent Miasta Łódź poinformował, iż do przekazał do sprawy I OSK 503/16 operat geodezyjny z 22 kwietnia 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718), "p.p.s.a", stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 p.p.s.a., należało zatem odnieść się do zasadniczych zarzutów stanowiących istotę podstaw kasacji. Oceniając zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał je za nieusprawiedliwione. Sprawa niniejsza jest identyczna tak jeśli idzie o stan faktyczny, jak i prawny ze sprawą I OSK 503/16, rozstrzygniętą wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 kwietnia 2017 r. Zgodzić należy się ze stanowiskiem Naczelnego Sadu, wyrażonym w ww. sprawie i przytoczyć jego uzasadnienie. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) "ustawa", przesłanką uzyskania przez gminę własności mienia jest to, aby mienie w dniu 27 maja 1990 r., tj. wejścia w życie ustawy było własnością Skarbu Państwa i jednocześnie, aby "należało" do podmiotów wskazanych w tym przepisie. Pojęcie "należenia mienia" jest pojęciem normatywnym, oznacza kategorię prawną, a nie kategorię faktyczną, zatem konieczne jest posiadanie określonego tytułu prawnego do nieruchomości. Jeżeli właścicielem nieruchomości wpisanym w księdze wieczystej jest Skarb Państwa i był nim w dacie wejścia w życie ustawy, to organ orzekający o komunalizacji musi zbadać, czy mienie, które ma jej podlegać należało 27 maja 1990 r. do rady narodowej i terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Jeżeli określona nieruchomość w tym dniu była, w sposób prawem przewidziany, oddana w zarząd lub użytkowanie państwowej jednostce organizacyjnej, nie można było uznać jej za nieruchomość "należącą" do terenowego organu administracji państwowej. Nie chodzi przy tym wyłącznie o wykazanie zarządu dokumentem w formie przewidzianej w art. 38 ust. 2 ustawy dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, trzeba bowiem pamiętać, że we wcześniejszych regulacjach prawnych ustawodawca przewidział oddanie gruntu także w formie protokołu zdawczo-odbiorczego lub umowy. Zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. Nr 47, poz. 354) przekazanie w przypadku, gdy polega ono na oddaniu nieruchomości w zarząd i użytkowanie bez zobowiązania wykonawcy do dokonania inwestycji zastępczych, dokonuje się w formie protokołu zdawczo-odbiorczego, a w pozostałych przypadkach – w drodze umowy zawartej w odpowiedniej formie prawnej. W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, że przedmiotowa działka była w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej własnością Skarbu Państwa, jak również i to, że w księdze wieczystej tej nieruchomości w dziale II wpisany był, jako podmiot wykonujący zarząd, K. w Ł. Nie budzi także wątpliwości, że sporna działka została wymieniona w zaświadczeniu z dnia [...] maja 1986 r., nr [...] wydanym przez Zastępcę Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami wspólnego dla wszystkich dzielnic m. Łodzi Urzędu Dzielnicowego Łódź-Śródmieście, stwierdzającym, że przedmiotowy grunt, na mocy art. 87 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, znajduje się w zarządzie K. w Ł. Nie kwestionuje się ustalenia, że działka nr [...] o pow. [...] m2 położona w Ł. przy ul. N. [...] wyodrębniona została z działki nr [...] objętej ww. zaświadczeniem. Miasto Łódź podważa stanowisko orzekających w sprawie organów administracji i Sądu pierwszej instancji, uznające, że przedmiotowa nieruchomość nie należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, bowiem jej zarząd nie przysługiwał przedsiębiorstwu państwowemu pod nazwą K. w Ł. (po zmianie nazwy K.). Według skarżącego kasacyjnie Miasta Łódź wymienione Przedsiębiorstwo nie legitymowało się wymaganymi przez prawo dokumentami o przekazaniu gruntu w zarząd, przytaczając orzeczenia sądów administracyjnych, na poparcie stanowiska, że zarząd nie mógł powstać w sposób dorozumiany. Podzielając poglądy orzecznictwa, wskazać należy, że rozstrzygnięcie konkretnej sprawy administracyjnej zależne jest od okoliczności w niej występujących, charakterystycznych właśnie dla tej konkretnej sprawy. W niniejszej sprawie należało zatem rozstrzygnąć, czy jej stan prawny i faktyczny pozwalał na uznanie, że przedsiębiorstwo państwowe K. legitymowało się prawem zarządu spornej nieruchomości. Niezbędna jest przede wszystkim ocena zaświadczenia Zastępcy Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami wspólnego dla wszystkich dzielnic m. Łodzi Urzędu Dzielnicowego Łódź-Śródmieście nr [...] z dnia [...] maja 1986 r. Z treści tego zaświadczenia wynika, iż jego podstawę prawną stanowił art. 87 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99). Przepis ten w dacie wydania zaświadczenia stanowił, że grunty państwowe będące w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodzą w zarząd tych jednostek. Takie brzmienie tego przepisu oznacza, że nabycie zarządu nastąpiło z mocy prawa w odniesieniu do gruntów będących w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych, a także, że ustawodawca w tej dacie nie wymagał potwierdzenia nabycia tytułu z mocy prawa w formie decyzji. Dopuszczalne zatem było wydanie zaświadczenia. Wymóg wydania decyzji o przekazaniu w zarząd posiadaczom gruntów, którzy nie legitymowali się dokumentami o przekazaniu gruntów w formie prawem przewidzianej, wprowadzony został dopiero ustawą o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości z dnia 13 lipca 1988 r. (Dz.U. Nr 24, poz. 170), która weszła w życie [...] lipca 1988 r. Jakkolwiek takie brzmienie obowiązywało w dacie wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, to jednak w dacie wydania zaświadczenia z [...] maja 1986 r. takiego wymogu nie było. Zaświadczenie nr [...] z dnia [...] maja 1986 r. stało się następnie podstawą wpisu prawa zarządu ówczesnego K. w dziale II księgi wieczystej nieruchomości nr [...], z której wyodrębniona została następnie działka będąca przedmiotem niniejszej sprawy. Tych szczególnych i istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia okoliczności nie można w sprawie pominąć. Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika także, że nieruchomości położone przy ulicy N. w Ł. od nacjonalizacji, przeprowadzonej w końcu lat czterdziestych, nie należały do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, lecz stanowiły majątek Skarbu Państwa po znacjonalizowanej W. – Ł. Orzeczeniem Nr [...] Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] czerwca 1948 r. W. – Ł. została przejęta na własność Państwa, na podstawie art. 3 ust. 1 i 5 oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz.U. R.P. Nr 3, poz. 17) oraz § 65 ust.1 pkt d i § 71 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa (Dz.U. R.P. Nr 16, poz. 62). Na podstawie orzeczenia Nr [...] Ministra Przemysłu i Handlu W. – Ł. uległa przejęciu na rzecz Państwa wraz z nieruchomym i ruchomym majątkiem oraz wszelkimi prawami (k. 149). Protokołem zdawczo-odbiorczym, sporządzonym w dniu [...] listopada 1950 r., określono składniki mienia przejmowanego od W. – Ł. Według wyciągu z protokołu zdawczo-odbiorczego mienie to stanowiły "nieruchomości fabryczne, osiedla mieszkaniowego oraz plac sportowy o łącznej powierzchni [...] ha [...] m2 oznaczone następującymi numerami: W. rep. hip. Nr [...] – częściowo, W. rep. hip. Nr [...] w całości, Widzew rep. hip. Nr [...] w całości, W. rep. hip. Nr [...] – częściowo, Widzew rep. hip. Nr [...] – częściowo, W. rep. hip. Nr [...] w całości, W. rep. hip. Nr [...] – częściowo (.....)" – k.146 verte akt adm. Z treści wpisu w dziale II księgi wieczystej Kw nr [...] dokonanego w dniu [...] października 1986 r. wynika, że wpisu Skarbu i zarządu K. w Ł. dokonano na podstawie "wniosków z dnia [...] sierpnia 1986 r. oraz zaświadczenia z dnia [...] maja 1986 r. Nr [...], prawa własności wpisane w księgach wieczystych Rep. hip. [...] W., Rep.hip. [...] W., Rep. hip. [...] W., Rep.hip. [...] W.." Wskazane numery hipoteczne pokrywają się z numerami hipotecznymi wymienionymi w protokole zdawczo- odbiorczym z dnia [...] listopada 1950 r. Na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej w księdze wieczystej brak wpisów wskazujących na zmianę stanu prawnego. Wprawdzie organy administracji orzekające w sprawie nie poczyniły dokładniejszych ustaleń dotyczących powyższej kwestii (wyposażenia K. w określone mienie), to jednak nie był kwestionowany fakt, że K. został wyodrębniony z W. – Ł., na bazie majątku tego znacjonalizowanego podmiotu. Skoro tak i wobec zgodności numerów hipotecznych nieruchomości stanowiących uprzednio własność W. – Ł., a następnie co do których to nieruchomości wpisano zarząd K., to należy dojść do wniosku, że przedmiotowe mienie nie należało w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. W związku z istnieniem w księdze wieczystej przedmiotowej nieruchomości wpisu prawa zarządu na rzecz K. istotnym staje się fakt prawny, że wynikająca z art. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. 2016 r. poz. 790) zasada jawności materialnej, czyli domniemanie iuris tantum zgodności z rzeczywistym stanem prawnym jawnego prawa, wpisanego do księgi wieczystej wiąże wszystkich, aż do czasu skutecznego obalenia tego domniemania przez osobę, posiadającą w tym interes prawny. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 lipca 2004 r. SK 57/2003 (OTK ZU 2004/7A poz. 69) wskazał, że to domniemanie wyraża jedną z fundamentalnych zasad prawa wieczystoksięgowego, która jakkolwiek nie stanowi elementu instytucji rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, to w istotny sposób ją uzupełnia, tworząc spójny system materialnego prawa ksiąg wieczystych. Trybunał podkreślił, że domniemanie zgodności wpisu z rzeczywistym stanem prawnym prowadzi do odwrócenia reguł dowodowych, bowiem jego wprowadzenie oznacza, iż nie jest w tym wypadku konieczne wykazanie prawdziwości wpisu przez osobę, która ma w tym interes prawny, ale wykazanie przez stronę przeciwną niezgodności wpisu z rzeczywistym stanem prawnym. W uzasadnieniu wyroku z dnia 21 lipca 2004 r. SK 57/2003 Trybunał Konstytucyjny opowiedział się za dopuszczalnością obalenia domniemania z art. 3 ukwh zarówno w postępowaniu o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, jak i w każdym innym postępowaniu, w którym ocena prawidłowości wpisu ma dla rozstrzygnięcia sprawy istotne znaczenie. Taki pogląd dominuje także w orzecznictwie Sądu Najwyższego (por. wyrok SN z dnia 21 marca 2001 r., III CKN 325/2000 LexPolonica nr 384655; wyrok SN z dnia 5 kwietnia 2006 r., IV CSK 177/2005 LexPolonica nr 2059682 i uchwałę składu siedmiu sędziów z dnia 18 maja 2010 r., III CZP 134/2009, OSNC 2010/10 poz. 131). Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.