I OSK 942/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabella Kulig - Maciszewska Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Runge – Lissowska (spr.) Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Kamińska po rozpoznaniu w dniu 5 stycznia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 grudnia 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1232/13 w sprawie ze skargi B.C. na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z 11 grudnia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1232/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. C. na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...], w przedmiocie zawieszenia postępowania. Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Nieruchomość położona w dzielnicy Włochy m.st. Warszawy w obrębie 2-08-26, oznaczona jako działka nr [...] o pow. 0,0703 ha, decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] o lokalizacji drogi, została przeznaczona pod inwestycję polegającą na budowie węzła [...] w Warszawie, przebudowę ulicy K. na terenie gminy m.st. Warszawy. W trakcie postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za powyższą nieruchomość, okazało się, że toczy się postępowanie dotyczące stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Województwo Mazowieckie z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności przedmiotowej nieruchomości zajętej pod ulicę Aleje Jerozolimskie, w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr.133, poz. 872 ze zm.). Postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...], Wojewoda Mazowiecki zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania uznając, iż wystąpiło zagadnienie wstępne, od którego zależy wydanie decyzji odszkodowawczej, warunkiem jest prawomocne rozstrzygnięcie w przedmiocie stwierdzenia nabycia nieruchomości z dniem 1 stycznia 1999 r. na rzecz podmiotu publicznoprawnego. Określi ono bowiem, zdaniem organu stan własności przedmiotowej nieruchomości na 1 stycznia 1999 r., a zatem również podmiot, który utracił jej własność na dzień wydania decyzji lokalizacyjnej dla inwestycji "Budowa węzła [...] w Warszawie przebudowa ul. K. na terenie gminy m.st. Warszawy w województwie mazowieckim". Na powyższe postanowienie zażalenie złożyła B. C., wnosząc o uchylenie go w całości. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. utrzymał w mocy postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2013 r., w uzasadnieniu podniósł, że w warunkach niniejszej sprawy zagadnieniem wstępnym jest ustalenie kręgu podmiotów, którym przysługuje tytuł prawny do działki nr [...], bowiem w postępowaniu odszkodowawczym konieczne jest ustalenie, kto na dzień uprawomocnienia się decyzji lokalizacyjnej był prawowitym właścicielem gruntu, zatem do momentu, kiedy nie zostanie stwierdzone, czy to Województwo Mazowieckie było właścicielem przedmiotowego gruntu w tej dacie, postępowanie w przedmiocie ustalenia odszkodowania winno być zawieszone. W skardze na powyższe postanowienie B. C. zarzuciła organowi naruszenie art. 138 § 1 ust. 1 kpa w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez uznanie, że organ I instancji prawidłowo ocenił, iż rozstrzygnięcie w sprawie stwierdzenia nabycia własności przedmiotowej nieruchomości przez Województwo Mazowieckie stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu powyższego przepisu i w związku z tym rozpatrzenie niniejszej sprawy zależy od uprzedniego prawomocnego zakończenia sprawy przed sądem administracyjnym i w konsekwencji błędne utrzymanie zaskarżonego postanowienia; a także art. 138 § 1 ust.1 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a. poprzez uznanie, że organ I instancji nie pozbawił strony możliwości czynnego udziału w każdym stadium postępowania, pomimo że organ I instancji wydał postanowienie przed zapoznaniem się ze stanowiskiem strony odnośnie zawieszenia, złożonym w terminie 7 dni udzielonym w tym celu przez organ administracyjny i w konsekwencji błędne utrzymanie zaskarżonego postanowienia. Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Sąd podkreślił: istotą niniejszej sprawy jest to, czy okoliczność, że toczy się postępowanie w sprawie ustalenia, czy sporna działka przeszła z mocy prawa na własność Województwa Mazowieckiego z dniem 1 stycznia 1999 r. ma wpływ na postępowanie o ustalenie odszkodowania w trybie spec ustawy drogowej. Związek taki jest oczywisty, ponieważ ewentualne wydanie decyzji w trybie art. 73 ustawy z 1998 r. oznacza, że w dniu, kiedy decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi stała się ostateczna, działka stanowiła już własność podmiotu publicznoprawnego. Tym samym nie mogła ponownie zostać nabyta na własność Województwa Mazowieckiego. Jeżeli nieruchomość podlega pod reżim art. 73 ustawy z 1998 r., to również postępowanie odszkodowawcze musi być prowadzone w tym trybie. Oznacza to, że jeżeli nieruchomość byłaby zajęta pod drogę na dzień wydania decyzji o lokalizacji drogi to ewentualne odszkodowanie, stosownie do treści art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, uwzględniałoby publiczne nakłady na urządzenie drogi. Ponadto, jeżeli właściciel nieruchomości zajętej pod drogę publiczną do dnia 31 grudnia 1998 r. i objętej ww. art. 73 ustawy nie złożył wniosku o ustalenie odszkodowania, to roszczenie odszkodowawcze wygasło. W związku z tym, w przypadku braku podstaw do wypłaty odszkodowania z art. 73 ustawy, nie ma podstaw prawnych do alternatywnego prowadzenia postępowania odszkodowawczego w innym trybie. Ponieważ pomiędzy postępowaniem prowadzonym przed Wojewodę w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r., a postępowaniem odszkodowawczym prowadzonym na podstawie ustawy z dnia [...] kwietnia 2003 r. zachodzi bezpośredni związek przyczynowy, organ prowadzący postępowanie odszkodowawcze zobligowany był zawiesić postępowanie prowadzone w trybie specustawy drogowej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła B. C., prawidłowo reprezentowana, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Skarga kasacyjna oparta została na podstawie z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), wyrokowi zarzucono naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a. poprzez uznanie przez Sąd I instancji, iż postępowanie w sprawie o stwierdzenie nabycia nieruchomości stanowi zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a tym samym stanowi ono przesłankę do obligatoryjnego zawieszenia postępowania odszkodowawczego w stosunku do nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Oznacza to, że jeżeli w sprawie nie zachodzi nieważność postępowania sprawę Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać tylko w takich granicach jakie zakreśliły zarzuty skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie występuje żaden z przypadków wskazanych art. 185 § 2 p.p.s.a., tj. nieważności postępowania, rozpoznano ją zatem w ramach postawionych zarzutów. Podstawy skargi kasacyjnej nie są usprawiedliwione. Postępowanie o odszkodowanie za nieruchomość położoną w Warszawie – dzielnica Włochy o nr [...], a przeznaczoną pod inwestycję drogową decyzją lokalizacyjną Wojewody Mazowieckiego z [...] lipca 2008 r., zostało wszczęte na podstawie przepisów ustawy z dnia [...] kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 687 ze zm.) – "specustawa". Zgodnie z jej przepisami – art. 12 ust. 4 – z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna nieruchomości objęte tą decyzją stają się z mocy prawa własnością publiczną – Skarbu Państwa lub jednostek zarządu terytorialnego w zależności od kategorii drogi. Art. 12 specustawy zawiera także regulacje dotyczące odszkodowania za nieruchomości. W trakcie postępowania odszkodowawczego, toczącego się na podstawie przepisów specustawy, wyszło na jaw, iż toczy się postępowanie w sprawie nabycia prawa własności ww. nieruchomości w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) – "Przepisy wprowadzające". Stosownie do tego przepisu nieruchomości zajęte pod drogi publiczne 31 grudnia 1998 r., nie stanowiące własności publicznej, stają się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przedmiotem prawa własności odpowiednich jednostek publicznych – Skarbu Państwa, samorządu terytorialnego – także za odszkodowaniem na rzecz właściciela. W sytuacji jaka zaistniała w sprawie organy i Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadnie orzekły, że postępowanie o odszkodowanie, toczące się na podstawie przepisów specustawy powinno ulec zawieszeniu do czasu zakończenia postępowania w sprawie nabycia prawa własności nieruchomości, na podstawie Przepisów wprowadzających. Z mocy art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających przejście prawa własności nastąpiło z dniem 1 stycznia 1999 r. co wymaga potwierdzenia decyzją deklaratoryjną właściwego organu. Ustalenie stanu prawnego na ten dzień będzie rzutowało na stan w dacie wydawania decyzji o lokalizacji drogi. Pozwoli bowiem na wskazanie kto jest właścicielem nieruchomości, co będzie rzutowało w konsekwencji na okoliczności z tego stanu wynikające w postępowaniu odszkodowawczym. Zgodzić należy się zatem tak z organami, jak i Wojewódzkim Sądem, iż w sprawie o odszkodowanie, toczącej się na podstawie specustawy, zaistniała przesłanka zawieszenia postępowania, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., wobec postępowania toczonego na podstawie art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 p.p.s.a.