VI SA/Wa 1981/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Urszula Wilk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie zakazu reklamy apteki oddala skargę w całości Decyzją z dnia [...] maja 2015 r. Główny Inspektor Farmaceutyczny działając na podstawie art. 112 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 i art. 115 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (tj. Dz. U. z 2008 r. Nr 45, poz. 271 z późn. zm.) oraz art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 dalej k.p.a.) po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez przedsiębiorcę P. Sp. z o. o. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w [...] z dnia [...] lutego 2015 r., znak: [...], w przedmiocie: 1) umorzenia postępowania administracyjnego w zakresie nakazania w drodze decyzji zaprzestania prowadzenia reklamy apteki ogólnodostępnej o nazwie "M." zlokalizowanej w [...] przy ul. [...] i jej działalności poprzez kolportowanie w ww. aptece ogólnodostępnej oraz na terenie os. [...] w [...] gazetki reklamowej "M. " [...], 2) nałożenia na przedsiębiorcę: "D." Sp. z o. o. z siedzibą w W. kary pieniężnej w wysokości 5.000,00 złotych z tytułu naruszenia zakazu, o jakim mowa w art. 94a ust. 1 ustawy - Prawo farmaceutyczne, w zakresie opisanym w punkcie 1 sentencji niniejszej decyzji uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu [...] sierpnia 2014 r. [...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w [...] otrzymał informację, iż w dniu [...] sierpnia 2014 r. do skrzynek pocztowych w budynkach wielorodzinnych na os. [...] w [...] była kolportowana ulotka ",M. ". W dniu [...] września 2014 r. Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w [...] przeprowadził kontrolę doraźną apteki ogólnodostępnej o nazwie "M." zlokalizowanej w [...] przy ul. [...]. W trakcie przeprowadzanej kontroli stwierdzono, że szyld umieszczony nad wejściem kontrolowanej apteki jest identyczny z logotypem umieszczonym w gazetce reklamowej. Podczas przedmiotowej kontroli pobrano wykaz cen produktów z gazetki reklamowej "M. " ([...]) i porównano z wykazem cen obowiązujących w kontrolowanej aptece. W trakcie kontroli ustalono również, iż w sali ekspedycyjnej kontrolowanej apteki znajdowały się gazetki reklamowe "M." ([...]). Kierownik kontrolowanej apteki oświadczyła, że nie zajmuje się dystrybucją gazetek na os. [...] w [...], a gazetki reklamowe do apteki dostarczane są przez firmę kurierską. Z przeprowadzonej kontroli doraźnej sporządzono protokół nr [...], znak: [...]. Wykonano również dokumentację fotograficzną. Pismem z dnia [...] września 2014 r. Strona postępowania, reprezentowana przez pełnomocnika adwokata T. D. wniosła zastrzeżenia do protokołu kontroli. Pełnomocnik podniósł, iż kontrola została przeprowadzona z naruszeniem art. 79a ust. 6 pkt 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Pismem z dnia [...] października 2014 r. [...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w [...] zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania z urzędu w sprawie podejrzenia prowadzenia zabronionej reklamy apteki ogólnodostępnej pod nazwą "M." zlokalizowanej w [...] przy ul. [...] i jej działalności za pomocą oferowania folderu informacyjnego opatrzonego szyldem i nazwą apteki. W dniu [...] października 2014 r. do toczącego się postępowania administracyjnego zgłosił się pełnomocnik strony - adwokat T. D. Dnia [...] lutego 2015 r. [...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w [...] zakończył postępowanie wydając decyzję znak: [...], którą: 1) umorzył postępowanie w zakresie nakazania w drodze decyzji zaprzestania prowadzenia reklamy apteki ogólnodostępnej o nazwie "M." zlokalizowanej w [...] przy ul. [...] i jej działalności, poprzez kolportowanie w ww. aptece ogólnodostępnej oraz na terenie os. [...] w [...] gazetki reklamowej "M. " [...], 2) nałożył na przedsiębiorcę "D." Sp. z o. o. z siedzibą w W. karę pieniężną w wysokości 5.000,00 zł (słownie złotych: pięć tysięcy) z tytułu naruszenia zakazu, o jakim mowa w art. 94a ust. 1 ustawy - Prawo farmaceutyczne. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła P. sp. z o.o. w W. Strona zaskarżyła decyzję w całości. Główny Inspektor Farmaceutyczny rozpoznając odwołanie wskazał, że zgodnie z art. 107 kpa decyzja powinna zawierać szereg elementów, w szczególności oznaczenie strony. Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z akt sprawy wynika, że postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie wszczęte zostało w dniu [...] października 2014 r. przeciwko spółce D. Sp. z o. o. Organ podnosił, że w związku z uchwałami zgromadzeń spółek podjętych w dniu [...] lipca 2014 r., doszło do połączenia spółek P. Sp. z o. o. oraz D. Sp. z o. o. P. Sp. z o. o. była spółką przejmującą, natomiast D. Sp. z o. o. - spółką przejmowaną. Na skutek wpisu do Krajowego Rejestru Sadowego uczynionego w dniu [...] października 2014 r. - spółka D. Sp. z o. o. przestała istnieć.  Odwołując się do art. 493 § 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. - Kodeks spółek handlowych (dalej jako "ksh") organ wskazał, że spółka przejmowana zostaje rozwiązana, bez przeprowadzenia postępowania likwidacyjnego, w dniu wykreślenia z rejestru. Natomiast zgodnie z art. 493 § 2 ksh połączenie (spółek) następuje z dniem wpisania połączenia do rejestru właściwego według siedziby, odpowiednio spółki przejmującej albo spółki nowo zawiązanej (dzień połączenia). Zatem podjęcie przez spółki uchwały o połączeniu (łączenie się przez przejęcie) jest jednocześnie przesłanką - o której mowa w art. 459 pkt 4 ksh, tj. "inną przyczyną przewidzianą prawem" - rozwiązania spółki przejmowanej. W ocenie Głównego Inspektora Farmaceutycznego zaskarżona decyzja została skierowana do przedsiębiorcy "D. " Sp. z o. o. z siedzibą w W., a więc do podmiotu nieistniejącego. Na marginesie organ wskazał na postawę pełnomocnika strony, który w toku prowadzonego postępowania, informował organ I instancji o reprezentowaniu interesów spółki D. Sp. z o. o. Świadczy o tym chociażby pismo z dnia [...] października 2014 r., w którym zgłosił się pełnomocnik strony do udziału w postępowaniu toczącym się przed [...] Wojewódzkim Inspektorem Farmaceutycznym o sygnaturze akt: [...]. W powyższym piśmie jako stronę postępowania wskazano podmiot D. Sp. z o.o. Załączone zostało także pełnomocnictwo podpisane przez organ uprawniony do reprezentacji podmiotu (D. Sp. z o. o.). Organ podnosił, że skoro na skutek wpisu do Krajowego Rejestru Sądowego uczynionego w dniu [...] października 2014 r. - spółka D. Sp. z o. o. przestała istnieć, to pełnomocnik przedkładał organowi (w dniu [...] października) pełnomocnictwo zaakceptowane przez nieistniejącą już spółkę. Główny Inspektor Farmaceutyczny wskazywał, że w kontekście treści pism przesłanych do [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego, zawarte w nich nieprawdziwe informacje - odnośnie podmiotu reprezentowanego - wprowadzały w błąd organ I instancji a także zmierzały do przedłużenia prowadzonego postępowania.  Organ II instancji wskazał, że rozpatrując ponownie sprawę organ I instancji powinien wszcząć postępowanie administracyjne w stosunku do osoby będącej stroną w sprawie. Skargę na opisaną wyżej decyzję wniosła P. Spółka z o.o. w W. Zarzuty skargi obejmowały naruszenie przepisów postępowania, a to art. 156 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego - poprzez jego niezastosowanie i uchylenie przez organ II instancji decyzji I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, podczas, gdy: skarżący jednoznacznie i precyzyjnie określił swój wybór środka odwoławczego, wystąpiły przesłanki w postaci zastosowania instytucji stwierdzenia nieważności decyzji: a) decyzja została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; b) decyzja została wydana bez podstawy prawnej; c) decyzja była niewykonalna; brak jest możliwości ponownego rozpoznania sprawy przez Organ I instancji, aIbowiem podmiot przeciwko któremu sprawa była prowadzona nie istnieje. W uzasadnieniu skargi, rozwijając przytoczone wyżej zarzuty skarżąca podnosiła m.in., że spółka D. Sp. z o. o. nie może czegokolwiek "zaprzestać" - albowiem już nie istnieje. Spółka nie ma także możliwości uiścić kary pieniężnej - nie ma bowiem organów upoważnionych pełnomocników do działania w jej imieniu. Pełnomocnik skarżącej podnosił też, że zaskarżając decyzję organu I instancji, wskazał, że wnosi o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji. W jego ocenie wniosek ten nie wszczynał postępowania odwoławczego lecz powodował wszczęcie postępowania nadzwyczajnego. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Farmaceutyczny wnosił o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego organ wskazywał, że tryb odwoławczy ma w przepisach k.p.a. pierwszeństwo przed trybem nadzoru obejmującym m.in. stwierdzenie nieważności decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2014.1647. j.t.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnymi jak i prawem procesowym. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zw. dalej p.p.s.a. - Dz.U.2012.270 j.t.). Stosownie do art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględnia skargę tylko wówczas, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (1a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (1b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (1c), a także wówczas, gdy stwierdza nieważność decyzji (postanowienia) z przyczyn określanych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach bądź z tych przyczyn stwierdza wydanie decyzji (postanowienia) z naruszeniem prawa. Podkreślenia wymaga również, iż stosownie do powołanych wyżej przepisów Sąd nie bada zaskarżonej decyzji pod względem jej celowości czy słuszności. Badając skargę wg powyższych kryteriów Sąd uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w sposób uzasadniający jej uchylenie. W niniejszej sprawie Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny [...] października 2014 r. wszczął postępowanie i wydał decyzję w stosunku do spółki D. Spółka z o.o., która prowadziła aptekę ogólnodostępną, co do której organ powziął podejrzenie prowadzenia zabronionej reklamy działalności apteki. W sprawie ustanowił się pełnomocnik spółki D. Spółka z o.o. przedstawiając pełnomocnictwo z dnia [...] października 2014 r. do reprezentowania tejże spółki. Dalsze pisma w sprawie składane były przez pełnomocników w imieniu spółki D. Spółka z o.o. Decyzja organu I instancji została skierowana do spółki D. Spółka z o.o. Dopiero odwołanie zostało wniesione przez P. Spółkę z o.o. w treści odwołania wskazano, że już w dacie wszczęcia postępowania spółka D. Spółka z o.o. nie istniała bowiem na skutek uchwał podjętych w dniu [...] lipca 2014 r. doszło do połączenia spółki D. Spółka z o.o. z P. Spółką z o.o. jako spółką przejmującą. Na skutek wpisu do KRS z dnia [...] października 2014 r. spółka D. Spółka z o.o. przestała istnieć. Istotnie zatem decyzja organu I instancji została wydana w stosunku do osoby prawnej która przestała istnieć, co z pewnością uzasadniało wyeliminowanie jej z obrotu. Wskazać jednak należy, że do wykreślenia z KRS spółki D. Spółka z o.o. nie doszło na skutek jej likwidacji tylko na skutek przejęcia. Zgodnie z art. 493 § 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (Dz.U.2013.1030 j.t., dalej k.s.h.) spółka przejmowana albo spółki łączące się przez zawiązanie nowej spółki zostają rozwiązane, bez przeprowadzenia postępowania likwidacyjnego, w dniu wykreślenia z rejestru. Zgodnie z art. 494 § 1 i 2 k.s.h. spółka przejmująca albo spółka nowo zawiązana wstępuje z dniem połączenia we wszystkie prawa i obowiązki spółki przejmowanej albo spółek łączących się przez zawiązanie nowej spółki. Na spółkę przejmującą albo spółkę nowo zawiązaną przechodzą z dniem połączenia w szczególności zezwolenia, koncesje oraz ulgi, które zostały przyznane spółce przejmowanej albo którejkolwiek ze spółek łączących się przez zawiązanie nowej spółki, chyba że ustawa lub decyzja o udzieleniu zezwolenia, koncesji lub ulgi stanowi inaczej. Kodeks spółek handlowych dokonuje w zakresie swojej regulacji m.in transpozycji trzeciej dyrektywy Rady 78/855/EWG z dnia 9 października 1978 r. wydanej na podstawie art. 54 ust. 3 lit. g Traktatu, dotyczącej łączenia się spółek akcyjnych (Dz. Urz. WE L 295 z 20.10.1978, str. 36, z późn. zm.; Dz. Urz. UE). Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) w wyroku z dnia 5 marca 2015 r. sygn. akt C-343/13 wskazał, że art. 19 ust. 1 trzeciej dyrektywy dotyczącej łączenia się spółek akcyjnych powinien być interpretowany w ten sposób, że "połączenie przez przejęcie" w rozumieniu art. 3 ust. 1 tej dyrektywy powoduje przeniesienie na spółkę przejmującą obowiązku zapłaty grzywny nałożonej ostateczną decyzją po tym połączeniu za wykroczenia w świetle prawa pracy popełnione przez spółkę przejmowaną przed wspomnianym połączeniem. W aprobującej glosie do tego wyroku odnosząc treść tego orzeczenia do polskich regulacji prawnych wskazano m.in., że "odnosząc się do art. 494 k.s.h., w przypadku nałożenia na spółkę przejmowaną obowiązku zapłaty określonej należności na rzecz państwa w związku z naruszeniem przepisów prawa, ustalonej ostateczną decyzją przed połączeniem, ale nieuiszczonej przed dniem połączenia (dniem, z którym połączenie staje się skuteczne), wspomniany obowiązek powinien być potraktowany jako objęty sukcesją. W sytuacji gdy obowiązek zapłaty należności zostanie ustalony dopiero po połączeniu, jednakże wynika ona z działań spółki przejmowanej podjętych przed połączeniem, obowiązek zapłaty określonej należności na rzecz państwa w związku z naruszeniem przepisów prawa również powinien być traktowany jako składnik zobowiązań spółki przejmowanej. Dotyczy to w szczególności sytuacji, w której jeszcze przed połączeniem zostało wszczęte stosowne postępowanie zmierzające do ustalenia obowiązku zapłaty analizowanej należności. Uznanie, że odpowiedzialność wynikająca z okoliczności zaistniałych przed połączeniem nie stanowi składnika pasywów spółki przejmowanej, prowadziłaby do wniosku, iż nie dochodzi do przeniesienia wspomnianej odpowiedzialności na spółkę przejmującą, w związku z czym przedmiotowa odpowiedzialność wygasałaby po dokonanym połączeniu, w konsekwencji rozwiązania spółki przejmowanej. Jeżeliby wykluczyć przeniesienie analizowanej odpowiedzialności na spółkę przejmującą, to połączenie stanowiłoby dla łączących się spółek sposób na uniknięcie konsekwencji wykroczenia popełnionego przez spółkę przejmowaną jeszcze przed połączeniem. W związku z tym należy się zgodzić z założeniem, że art. 494 k.s.h. w zw. z art. 19 ust. 1 dyrektywy 78/855 (obecnie art. 19 ust. 1 dyrektywy 2011/35) powinien być interpretowany w ten sposób, iż "połączenie przez przejęcie" powoduje przeniesienie na spółkę przejmującą obowiązku zapłaty określonej należności na rzecz państwa w związku z naruszeniem przepisów prawa, ustalonej ostateczną decyzją przed połączeniem, ale nieuiszczonej przed dniem połączenia. W przypadku połączenia się spółek handlowych przez przejęcie zasadne jest również przeniesienie na spółkę przejmującą obowiązku zapłaty należności nałożonej ostateczną decyzją po połączeniu za naruszenia przepisów prawa popełnione przez spółkę przejmowaną przed wspomnianym połączeniem" (Marcin Borkowski, Glosa do wyroku TS z dnia 5 marca 2015 r., C-343/13, Lex/el. 2015). Aprobując tezę postawioną w powołanym wyroku TSUE i cytowanej wyżej glosie oraz przenosząc powyższe wywody na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że w niniejszej sprawie organ wszczął postępowanie w stosunku do spółki przejmowanej jako podmiotu który posiadał zezwolenie na prowadzenie apteki w stosunku do której powziął podejrzenie prowadzenia zabronionej reklamy działalności apteki bowiem nie miał wiadomości o przejęciu i wykreśleniu tej spółki z KRS. Wydanie decyzji w stosunku do podmiotu nieistniejącego w dniu jej wydania z pewnością uzasadnia wyeliminowanie tej decyzji z obrotu jako wydanej w warunkach określonych w art. 156 § 1 pkt 4) k.p.a. W tym miejscu należy wskazać, że nie budzi wątpliwości Sądu, iż wniesione w sprawie przez profesjonalnego pełnomocnika spółki przejmującej odwołanie w istocie było tym właśnie środkiem zaskarżenia. Zaś z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych i doktryny jednoznacznie wynika, że zwykły tryb odwoławczy ma pierwszeństwo przed trybami nadzwyczajnymi jak stwierdzenie nieważności decyzji czy wznowienie postępowania, na co zasadnie wskazywał organ. W tych warunkach, w ocenie Sądu uchylenie decyzji I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. nie stanowiło takiego naruszenia przepisów postępowania, które miałoby istotny wpływ na wynik sprawy. Tok rozumowania skarżącej zdaje się zmierzać do wykazania braku możliwości nałożenia kary administracyjnej na spółkę przejmującą za naruszenie przepisów prawa popełnione przez spółkę przejmowaną przy zachowaniu uprawnień np. wynikających z zezwolenia na prowadzenie apteki, co do której zaistniało podejrzenie prowadzenia niedozwolonej reklamy. Sąd nie podziela takiego stanowiska, zmierzałoby ono w prosty sposób do unikania kar administracyjnych za naruszenie przepisów prawa przy zachowaniu ciągłości organizacyjnej przedsiębiorstwa oraz uprawnień wynikających z udzielonych zezwoleń, koncesji oraz ulg, które zostały przyznane spółce przejmowanej. Biorąc wszystkie powyższe względy pod uwagę, Sąd stanął na stanowisku, że organ wydając zaskarżoną decyzję nie dopuścił się naruszeń prawa materialnego, które miałyby wpływ na wynik sprawy, ani uchybień formalnoprawnych w stopniu, w jakim mogłoby to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.