I OSK 1951/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Bogucka po rozpoznaniu w dniu 7 października 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. G. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 maja 2016 r., sygn. akt I SAB/Wa 804/15 odrzucającego skargę T. G. na bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy w przedmiocie rozpoznania wezwania do usunięcia naruszeń prawa postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. T. G. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na "bezczynność i nienależyte wykroczenia poza granice prawnych obowiązków służbowych przez dyrekcję i pracowników ośrodka, tj. arogancję norm prawnych wobec wezwania do usunięcia naruszeń praw z dnia 12 sierpnia 2015 r. i niewydanie decyzji / postanowień (zaświadczeń), tj. stanowiska służbowego na piśmie...". Natomiast pismem z dnia 12 sierpnia 2015 r. wniosła "wezwanie do usunięcia naruszeń praw przez dyrekcję ośrodka", wskazując w podpunktach kilkanaście dat wniosków. Ponadto zażądała "sprostowania fałszerstw" we wskazanych pismach. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie lub odrzucenie. Poinformował, że wniosek skarżącej został rozpatrzony postanowieniem z dnia 8 września 2015 r. , nr [...] oraz pismem wyjaśniającym z dnia 10 września 2015 r., znak [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 12 maja 2016 r., sygn. akt I SAB/Wa 804/15, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), odrzucił skargę T. G. na bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy w przedmiocie rozpoznania wezwania do usunięcia naruszeń prawa. Sąd uznał, że treść wniesionej do Sądu skargi T. G. na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy jednoznacznie wskazuje, że jej przedmiotem jest nierozpoznanie wniosku skarżącej z dnia 12 sierpnia 2015 r., w zakresie wzywającym do usunięcia naruszenia prawa, w rozpoznaniu wskazanych w nim wniosków, na co wskazuje treść skargi "... wobec wezwania do usunięcia naruszeń praw z 12 sierpnia 2015 r. ...". Natomiast treść skierowanego do organu wezwania z dnia 12 sierpnia 2015r., jak uznał Sąd, stanowi zażalenie – wniesione w trybie art. 37 K.p.a. – na nieterminowe załatwienie sprawy przez organ. Sąd stwierdził, że na rozstrzygnięcie wydane na podstawie powołanego przepisu art. 37 K.p.a. nie służy zażalenie, zatem na nierozpoznanie takiego wniosku nie przysługuje skarga na bezczynność do sądu administracyjnego. Na marginesie Sąd podkreślił, że organ w powołanym piśmie z dnia 10 września 2015 r., znajdującym się w aktach sprawy, udzielił stronie obszernych informacji odnośnie wniosków wskazanych w piśmie z dnia 12 sierpnia 2015 r., co wynika z akt sprawy. Rozpoznał także wniosek dotyczący sprostowania pism urzędowych oraz postanowienia. Od powyższego postanowienia skargę kasacyjną wniosła T. G., reprezentowana przez adwokata, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, które nie zostały dotąd uiszczone w całości, ani w części. Na podstawie art. 176 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 – dalej "p.p.s.a."), zrzeczono się przeprowadzenia rozprawy. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. 1) art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 1 p.p.s.a. i z art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) oraz art. 37 § 1 K.p.a., poprzez nieprawidłowe zastosowanie pierwszego z tych przepisów i odrzucenie skargi z tej przyczyny, że – zdaniem WSA – zarzucała ona bezczynność Prezydentowi m. st. Warszawy w rozpoznaniu zażalenia z dnia 12 sierpnia 2015 r. podczas, gdy w rzeczywistości dotyczyła nie tego zażalenia, a bezczynności w rozpoznaniu wskazanych w jego treści wniosków skarżącej, a zatem była dopuszczalna w myśl przepisu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.; 2) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia powodów, dla których WSA w Warszawie uznał, że skarga inicjująca niniejszą sprawę dotyczy bezczynności w rozpoznaniu zażalenia, a nie – jak to miało miejsce w rzeczywistości – w rozpoznaniu wskazanych w treści tego zażalenia zarzutów. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skarżąca złożyła do Prezydenta m. st. Warszawy 12 wniosków o przyznanie świadczeń w oparciu o przepisy ustawy o pomocy społecznej. Ponieważ wnioski skarżącej nie zostały rozpoznane, w dniu 12 sierpnia 2015 r. skarżąca złożyła pismo zatytułowane "wezwanie do usunięcia naruszeń praw" – które zarówno Prezydent m. st. Warszawy, jak i WSA w Warszawie uznały za zażalenie w trybie art. 37 § 1 K.p.a. na nieterminowe rozpoznanie złożonych wniosków. Następnie złożyła skargę do WSA w Warszawie na bezczynność polegającą na niewydaniu decyzji, które powinny zapaść po rozpoznaniu tych wniosków. Skarżąca podkreśliła, że użyte przez nią sformułowania świadczą jednoznacznie, że przedmiotem skargi nie była bezczynność w samym rozpoznaniu zażalenia z dnia 12 sierpnia 2015 r., ale w rozpoznaniu wcześniejszych wniosków. Wskazano, że w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Sąd I instancji nie wyjaśnił, dlaczego uznał, iż skarga dotyczy wyłącznie zażalenia z dnia 12 sierpnia 2015 r. Podniesiono ponadto, że nawet, gdyby uznać, że przedmiotowa skarga dotyczyła także zażalenia z dnia 12 sierpnia 2015 r., to jej zarzuty nie ograniczały się do bezczynności w rozpoznaniu tylko tego środka, ale przede wszystkim dotyczyły braku ostatecznych decyzji rozstrzygających w przedmiocie złożonych wcześniej wniosków. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Wskazać należy, że w przepisie art. 57 § 1 p.p.s.a. zostały określone wymogi jakie powinna spełniać skarga do sądu administracyjnego. Wynika z nich m.in. obowiązek strony polegający na konieczności określenia: zaskarżonej decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności; czy określenia naruszenia prawa lub interesu prawnego. Powyższy przepis jest konsekwencją zasady skargowości, co oznacza, że tylko strona skarżąca może wskazać przedmiot zaskarżenia, który podlegać będzie kontroli sądu administracyjnego. Ani Sąd, ani organ administracji, za pośrednictwem którego strona wniosła skargę, ani ktokolwiek inny, nie jest uprawniony do określenia przedmiotu zaskarżenia za skarżącego. To skarżący decyduje, który konkretnie akt lub czynność albo bezczynność będą przedmiotem kontroli legalności dokonywanej przez sąd administracyjny. Natomiast w myśl art. 49 § 1 p.p.s.a., jeżeli pismo strony nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych, przewodniczący wzywa stronę o jego uzupełnienie lub poprawienie w terminie siedmiu dni pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania, chyba że ustawa stanowi inaczej. Stosownie zaś do art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi. Celem przepisu art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. jest zdyscyplinowanie strony składającej skargę do podporządkowania się sprawności postępowania sądowego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej spawie sposób redakcji skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez skarżącą uniemożliwiało Sądowi I instancji zrekonstruowanie treści jej żądania. Nie można bowiem w sposób niebudzący wątpliwości wskazać przedmiotu wniesionej do Sądu skargi T. G. Sąd winien był zatem – w myśl wskazanego powyżej przepisu art. 49 § 1 p.p.s.a. – zwrócić się do pełnomocnika skarżącej z pytaniem o sprecyzowanie, czego konkretnie dotyczy skarga, czego jednak nie uczynił. Skarżąca wskazała bowiem jedynie, że składa skargę na "bezczynność/nienależyte wykroczenie poza granice prawnych obowiązków służbowych przez dyrekcję/pracowników ośrodka, tj. arogancję norm prawnych wobec wezwania do usunięcia naruszenia praw z 12 sierpnia 2015 r. i nie wydanie decyzji/postanowienia". Taki sposób sformułowania skargi powoduje, że żądanie strony nie jest wskazane w sposób zrozumiały, jasny i precyzyjny, tj. taki który pozwoliłby Sądowi wskazać jaki konkretny wniosek skarżącej nie został rozpoznany. Wobec tego stwierdzić należy, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga była nieprecyzyjna i budziła wątpliwości. Sąd I instancji nie wezwał zaś strony (pełnomocnika) do tego, aby te wątpliwości wyjaśnić i wyodrębnić kwestie, które mają być przedmiotem kontroli sądowej. Z akt wynika jedynie, że Sąd wezwał pełnomocnika skarżącej do wskazania, czy strona wyczerpała przysługujące jej środki zaskarżenia, tj., czy składała zażalenie do organu wyższego stopnia w trybie art. 37 § 1 K.p.a. W odpowiedzi pełnomocnik nadesłał nieczytelne kserokopie pism skarżącej. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 182 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.