I SA/Wa 1355/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Anna Wesołowska (spr.) Protokolant referent stażysta Joanna Berbecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej [...] na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własności nieruchomości uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2014 r. nr [...]. Minister Infrastruktury i Rozwoju (Minister) decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. po rozpatrzeniu odwołania Gminy Miejskiej [...] (Skarżąca) od decyzji Wojewody [...] (Wojewoda) z dnia [...] marca 2014 r. stwierdzającej nabycie przez Skarżącą z mocy prawa z dniem [...] stycznia 1999 r. własności nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej [...]. w obrębie [...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha oraz nr [...] o pow. [...] ha (stanowiące część nieruchomości oznaczonej dawnym nr hipotecznym [...]), wchodzące w skład dróg gminnych, stanowiące część ul. [...] i część ul. [...] w [...]., utrzymał w mocy decyzję Wojewody. Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem z dnia [...] listopada 2005 r. B.G. wniósł o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę Miejską [...]. własności nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...]i nr [...]. Wojewoda, działając na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r., Nr 133, poz. 872 ze zm., dalej : "ustawa"), decyzją z dnia 31 marca 2014 r. stwierdził nabycie przez Skarżącą z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własności przedmiotowej nieruchomości. Skarżąca wniosła odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając naruszenie art. 7, art. 8, art. 9 oraz art. 107 § 1 i 3 Kpa poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, brak wskazania faktów uznanych przez organ za udowodnione oraz pominięcie wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Rozpoznając sprawę Minister przytoczył treść art. 73 ust. 1 ustawy. Wskazał, że nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie ww. art. 73 ust. 1 ustawy nastąpiło jeżeli w dniu 31 grudnia 1998 r. spełnione zostały łącznie następujące przesłanki, tj. nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, była zajęta pod drogę publiczną, oraz pozostawała we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego. Organ zaznaczył przy tym, że przepis art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. ma charakter wywłaszczeniowy i dotyczy sytuacji, gdy w dniu 31 grudnia 1998 r. prawo własności przysługiwało innym podmiotom niż Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, w sytuacji, gdy nieruchomość była we władaniu publicznym w związku z jej zaliczeniem do drogi publicznej. Dodał, że stosując ten przepis organ bada wyłącznie spełnienie ww. przesłanek w nim wymienionych na dzień 31 grudnia 1998 r. Organ wskazał, że w aktach sprawy znajduje się umowa sprzedaży z dnia [...] stycznia 1942 r. Nr [...], Rep. Nr [...], na podstawie której E. i J. małż. G. nabyli prawo własności nieruchomość oznaczoną nr hipotecznym [...]. Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] Wydział I Cywilny z dnia [...] kwietnia 1979 r. sygn. [...] spadek po E. G. zmarłym dnia [...] stycznia 1979 r. nabył w całości syn B.G. Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego dla [...] Wydział I Cywilny z dnia [...] listopada 1997 r. sygn. akt [...] spadek po J. G .zmarłej dnia [...] listopada 1996 r. nabył w całości syn B.G. Minister wskazał, że fakt zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną w dniu [...] grudnia 1998 r. potwierdza wyrys z mapy ewidencyjne z dnia [...] lutego 2014 r., z którego wynika, że granice przedmiotowej nieruchomości zajętej pod drogę publiczną są zgodne ze stanem na dzień 31 grudnia 1998 r., zaś fakt zajęcia działek pod ul. [...] i [...] potwierdził również B. G. we wniosku z [...] lipca 2005 r. Organ odwoławczy wskazał również, że fakt zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną nie był kwestionowany przez strony postępowania. Organ dodał, że przesłanką zastosowania art. 73 ww. ustawy jest przesłanka władania publicznoprawnego. Wskazał, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, iż do spełnienia omawianej przesłanki nie jest konieczne udowodnienie przez podmiot publicznoprawny posiadania nieruchomości (w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego), a jedynie wykazanie faktycznego władania nią, nawet wbrew woli jej właściciela. Dla wykazania władania publicznoprawnego nie jest przy tym konieczne wymienienie w dokumentach mających je potwierdzać numerów ewidencyjnych poszczególnych działek wchodzących w skład danej ulicy. Organ wyszczególnił następnie jakie środki dowodowe można zaliczyć do stanowiących podstawę do wykazania spełnienia bądź nie spełnienia przesłanki władania publicznego. Wskazał, że w aktach sprawy znajduje się umowa nr [...] z dnia [...] grudnia 1996 r. dotycząca bieżącego konserwowania oświetlenia ulicznego Gminy L. (zawarta na czas nieokreślony), umowa o dzieło nr [...] z dnia [...] kwietnia 1997 r. dotycząca profilowania i wałowania dróg gruntowych, m.in. ul. [...] Dokumenty te, w ocenie organu, dowodzą fakt sprawowania władania publicznoprawnego nad przedmiotową nieruchomością w dacie 31 grudnia 1998 r., a fakt ten nie został w żaden sposób podważony przez odwołującego się ani pozostałe strony postępowania. W ocenie Ministra z powyższego jednoznacznie wynika, iż zarządca drogi wykonywał czynności faktyczne, dotyczące drogi publicznej, w pasie której znajdują się sporne działki zarówno w okresie przed dniem 1 stycznia 1999 r., jak i po nim. Z tego względu, zdaniem organu przesłanka związana z pozostawaniem działek nr [...] i nr [...] we władaniu publicznoprawnym w rzeczonym okresie została udowodniona w wystarczającym stopniu. W ocenie organu odwoławczego na gruncie przedmiotowej sprawy zostały spełnione łącznie wszystkie przesłanki wynikające z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r., dlatego zobowiązany był utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody. Odnosząc się natomiast do zarzutów podniesionych w odwołaniu, organ stwierdził, iż art. 107 § 1 Kpa określa enumeratywnie elementy, które powinny być zawarte w decyzji, w tym powołanie podstawy prawnej, jednakże z przepisu tego nie wynika obowiązek powołania w osnowie wszystkich zmian aktu normatywnego stanowiącego podstawę do wydania decyzji. Z kolei niepowołanie konkretnego ustępu powołanego przepisu prawa może być uznane jedynie za uchybienie nie mające wpływu na wynik sprawy, skoro istnieje przepis prawa stanowiący podstawę do orzekania w danej sprawie. Organ dodał, iż pomimo tego, że zaskarżona decyzja Wojewody nie zawiera wyczerpującej analizy zebranego materiału dowodowego, to jednak odpowiada wymogom art. 107 § 3 Kpa. Organ uznał również, że zarzut naruszenia art. 7 i art. 8 Kpa w niniejszej sprawie nie stanowi podstawy do uchylenia przedmiotowej decyzji. Ponadto przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie miało miejsce naruszenie art. 9 Kpa, gdyż Wojewoda w treści decyzji poinformował strony o przysługującym im środku odwoławczym i sposobie jego wniesienia. Skarżąca wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ II instancji. Zaskarżonej decyzji Skarżąca zarzuciła : 1) naruszenie przepisów postępowania art. art. 77 § 1 Kpa poprzez nie zebranie i nie rozpatrzenie materiału dowodowego w całości, co miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, 2) naruszenie art. 7 , art. 8 , art. 11 , i art. 80 , 107 § 1 Kpa poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego i wszystkich okoliczności sprawy oraz zasadności przesłanek , którymi kierował się organ przy podejmowaniu decyzji. W uzasadnieniu skargi Skarżąca wskazała, że władztwo publiczne zostało ustalone w postępowaniu na podstawie dokumentów w postaci umów dotyczących prac konserwacyjnych, oświetlenia ulicznego, remontów nawierzchni ulic, zimowego utrzymania dróg lokalnych. Przedstawione umowy nie dotyczyły jednak konkretnie działki o nr ewidencyjnym [...] i [...], ich przedmiot określony był ogólnie obejmując ulice położone na terenie Gminy [...].. Zdaniem Skarżącej, twierdzenie, że zgromadzone w sprawie dokumenty dotyczące władztwa publicznoprawnego odnośnie działki nr [...] i [...] były wystarczające dla potwierdzenia tej przesłanki należy uznać za zbyt daleko idące. Z dokumentów zgromadzonych w sprawie nie wynika jednoznacznie władztwo jednostki samorządu terytorialnego, stąd zarówno Wojewoda, jak i Minister bezpodstawnie przyjęli, że spełnione zostały wszystkie przesłanki wynikające z art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Zdaniem Skarżącej, organy nie wyjaśniły więc dokładnie stanu faktycznego sprawy, czym naruszyły przepisy art. 7, art. 8 i art. 11 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Wydane zaś decyzje nie uwzględniają całokształtu materiału dowodowego. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje : Skarga jest uzasadniona, zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, to jest z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 Kpa mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd rozpoznający sprawę wyjaśnia, że nie może podzielić ustaleń faktycznych poczynionych przez organy, bowiem dokonane zostały one w jego ocenie z naruszeniem przywołanych wyżej przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. W zaskarżonej decyzji Minister prawidłowo wskazał, że dla zastosowania art. 73 ust. 3 ustawy, konieczne jest ustalenie, że na dzień 31 grudnia 1998 r. nieruchomość: a. nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, b. była zajęta pod drogę publiczną, c. pozostawała we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego. W ocenie sądu, organy obu instancji prawidłowo przyjęły, że spełniona została pierwsza z wymienionych wyżej przesłanek. Jednak zebrany w sprawie materiał dowodowy nie jest wystarczający do ustalenia spełnienia pozostałych dwóch przesłanek. Przedmiotowa sprawa dotyczy nabycia z mocy prawa dwóch działek, to jest działki [...] (ul. [...]) oraz [...] (ul. [...]). W aktach administracyjnych przedstawionych sądowi znajduje się dołączony przez właściciela powyższych działek wypis z ewidencji gruntów wydany w 2005 r. potwierdzający, że powyższe działki zajęte są pod drogę. Z dokumentu tego nie wynika jednak, czy powyższe działki zajęte były pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. Minister w uzasadnieniu decyzji powołał się na mapę ewidencyjną. W ocenie sądu znajdujący się na karcie 23 akt administracyjnych wyrys z mapy nie potwierdza faktu zajęcia przedmiotowych działek pod drogę publiczną na dzień 31 grudnia 1998 r.. W jego treści znajduje się adnotacja, że zawiera on dane według stanu na [...] lutego 2014 r. oraz informację, że granice części nieruchomości są zgodne ze stanem na dzień 31 grudnia 1998 r. Nie zostało jednak wyjaśnione, jakie konkretnie granice jakich nieruchomości są zgodne ze stanem na dzień 31 grudnia 1998 r. Organ odwoławczy wykazując spełnienie przesłanek z art. 73 ust. 3 ustawy powoływał się również na oświadczenie właściciela nieruchomości. Sąd rozpoznający sprawę wskazuje, że właściciel nieruchomości nie był przesłuchiwany w toku postępowania administracyjnego, jego stanowisko zawarte jest we wniosku o stwierdzenie nabycia przez Skarżącą prawa własności obu działek, przy czym we wniosku wskazane zostało jedynie, że przedmiotowe działki stanowią drogi publiczne. Brak jest jednak we wniosku jakichkolwiek informacji co do tego kiedy obie działki zostały zajęte pod drogi publiczne. Podsumowując wskazać należy, że materiał dowodowy zgromadzony na obecnym etapie postępowania nie pozwala na ustalenie, że obie działki zajęte były pod drogi publiczne w dniu 31 grudnia 1998 r. Odnosząc się do twierdzenia Ministra, że strony nie kwestionowały faktu zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną wskazać należy że istotnie, B. G. nie zajął stanowiska w związku z treścią decyzji organu pierwszej instancji. Z odwołania wniesionego przez Skarżącą wynika jednak, że w jej ocenie decyzja organu pierwszej instancji jest wadliwa, narusza bowiem szereg przepisów postępowania administracyjnego. Minister w uzasadnieniu swojej decyzji wskazywał, że fakt władania przedmiotowymi nieruchomościami wynika z dołączonych do akt administracyjnych umów, to jest umowy z dnia [...] grudnia 1996 r. dotyczącej bieżącego konserwowania oświetlenia ulicznego raz umowy z dnia [...] kwietnia 1997 r. dotyczącej profilowania i wałowania dróg gruntowych. Sąd podziela w pełni stanowisko Ministra, że dla wykazania faktu władania określoną nieruchomością nie jest konieczne wykazywanie posiadania określonej działki gruntu oraz że wystarczające jest wykazanie wykonywania określonych czynności w odniesieniu do danej drogi, bez wykazywania, że czynności te dotyczyły konkretnej działki. Podzielając to stanowisko zwrócić jednak należy uwagę, że umowa z [...] grudnia 1996 r. dotyczy ogólnie ulic na terenie [...]., zaś w umowie z dnia [...] kwietnia 1997 r. wymieniona jest tylko ulica [...], nie ma zaś żadnej wzmianki o ulicy [...]. Tak więc materiał dowodowy zgromadzony w aktach administracyjnych pozwoliłby na ewentualne wykazanie władania wyłącznie w odniesieniu do działki zajętej pod ul. [...], czyli działki [...] o ile oczywiście wykazane zostałoby, że działka ta zajęta była pod drogę publiczną już w dniu 31 grudnia 1998 r. Wobec powyższego w ocenie sądu rozpoznającego sprawę organy obu instancji przedwcześnie uznały, że spełnione zostały wszystkie trzy przesłanki z art. 73 ust. 3 ustawy w odniesieniu do obu działek. Rozpoznając ponownie sprawę organy uzupełnią postępowanie dowodowe (np. poprzez uzyskanie oświadczenia zarządcy drogi, przesłuchanie właściciela obu działek, uzyskanie dokumentacji geodezyjnej) celem ustalenia, czy spełnione zostały przesłanki zajęcia obu działek pod drogi publiczne w dniu 31 grudnia 1998 r. oraz przesłanka władania tymi działkami przez jednostkę samorządu terytorialnego. Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.