II SA/Gl 869/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Broda, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.),, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant starszy referent Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi "A" w S. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wypłaty zabezpieczenia finansowego w sprawie ograniczenia korzystania z nieruchomości oddala skargę. Starostwa [...] dnia [...] r. ogłosił zamiar ograniczenia w drodze decyzji sposobu korzystania z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym położonej w S. na k.m. [...] oznaczonej nr [...] – w związku z remontem napowietrznej sieci energetycznej 400 kV. Do wszczęcia postępowania doszło na wniosek "B" sp. z o.o. Inwestor wystąpił do organu z pismem w którympoinformował, że remont musi zostać wykonany do dnia 7 listopada 2013 r. Dodatkowym pismem z 11 października 2013 r. wystąpił o nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Starosta [...] ograniczył sposób nieruchomości zgodnie z wnioskiem "B" sp. z o.o. Postanowieniem z dnia [...] r. zażądał od "C" S.A. z siedzibą w K. zabezpieczenia w wysokości 30 000 zł w związku z nadaniem decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. To ostatnie nastąpiło zaś postanowieniem z dnia [...] r. W wyniku odwołania złożonego przez "A" w S. (dalej jako "Spółka") sprawę rozpatrywał Wojewoda [...], który decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję oraz orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z części nieruchomości położonej w S., oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 67675 m2 przez udzielenie "C" S.A. w K. zgody na przeprowadzenie remontu napowietrznej sieci elektroenergetycznej 400 kV. Przyczyną orzeczenia reformatoryjnego było, zdaniem Wojewody [...], błędne przyjęcie przez organ I instancji, że nieruchomość ma nieuregulowany stan prawny Od powyższej decyzji skargę do tutejszego Sądu złożyła "A" w S. W sprawie został wydany wyrok z dnia 28 listopada 2014 r. (sygn. II SA/Gl 758/14), w którym Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. oraz postanowienia tego organu z dnia [...] r. W związku z powyższym Starosta [...] decyzją z dnia [...] r. nr [...] umorzył postępowanie w sprawie zezwolenia wejścia na teren nieruchomości. Spółka dnia 18 marca 2015 r. wystąpiła do Starosty [...] z "roszczeniem odszkodowawczym". Zażądała w nim zapłaty całości kwoty zabezpieczenia, do którego inwestor został zobowiązany do wniesienia. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Starosta [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wypłaty zabezpieczenia. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia wskazał na dwie okoliczności. Pierwsza z nich to brak w kodeksie postepowania administracyjnego jakiejkolwiek procedury zezwalającej na wypłatę kwoty zabezpieczenia właścicielowi nieruchomości. Niezależnie od tego podniósł, iż zarówno w przypadku decyzji z dnia [...] r. nr [...] jak i postanowienia z dnia [...] r. doszło do stwierdzenia nieważności tych aktów. Zatem upadło również ustanowione zabezpieczenie. Zażalenie na to postanowienie złożyła Spółka. W jej ocenie zabezpieczenie zostało ustanowione na wypadek roszczeń, które mogą powstać na skutek uchylenia lub stwierdzenia nieważności wydanej decyzji. Zatem winien wypłacić zabezpieczenie Spółce, która poniosła szkodę na skutek naruszenia jej prawa własności, gdyż roboty budowlane zostały już zrealizowane. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] utrzymał skarżone postanowienie w mocy. W jego ocenie organ I instancji trafnie przyjął, iż brak podstaw do wypłaty Spółce zabezpieczenia. Skargę na to postanowienie złożyła Spółka. Domagając się uchylenia rozstrzygnięć organów obu instancji i zasądzenia kosztów postępowania zarzuciła Wojewodzie [...] błędną ocenę stanu prawnego. Przez okres 6 miesięcy zostało ograniczone jej prawo własności. Z tego wywodzi zaś swoje roszczenie. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sad dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 poz. 267 ze zm.) "decyzji, od której służy odwołanie, może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. W tym ostatnim przypadku organ administracji publicznej może w drodze postanowienia zażądać od strony stosownego zabezpieczenia". Z przepisu tego nie można jednak wnioskować, iż kwota ustalona przy nadawaniu rygoru natychmiastowej wykonalności stanowi sui generis wynagrodzenie za korzystanie z nieruchomości. A tylko tak można potraktować żądanie skarżącej Spółki. Używane w pismach określenie "szkoda" jest sporym nadużyciem. Pojęcie to bowiem jest ściśle określone w prawie a skarżąca nie podjęła nawet próby wykazania jakiegokolwiek uszczerbku na swym majątku, w związku ze stwierdzeniem decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. Podniesione przez organy administracji argumenty również w niniejszej sprawie zasługują na akceptację. Przede wszystkim należy podkreślić, iż tutejszy Sąd w wyroku z dnia 28 listopada 2014 r. (sygn. II SA/Gl 758/14) stwierdził nieważność decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości oraz postanowienia Starosty [...] z dnia [...] r. o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności. Stwierdzenie nieważności jest aktem deklaratoryjnym, który działa z mocą wsteczną (ex tunc) od daty wydania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji administracyjnej dotkniętej wadą (jest to konsekwencja przyjęcia konstrukcji nieważności względnej). Decyzja stwierdzająca nieważność innej decyzji administracyjnej uchyla wszelkie skutki prawne, jakie powstały od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji nieważnej, a organ nadzoru wydający decyzję o stwierdzeniu nieważności jedynie potwierdza ten fakt swoim rozstrzygnięciem (por. A Matan, Komentarz do art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego Lex/el). Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy powyższe można stwierdzić, iż zabezpieczenie, którego domaga się Spółka nie istniało w momencie złożenia wniosku. Należy zgodzić się wreszcie z organami administracji, iż przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie określają sposobu ani możliwości "przekazania" zabezpieczenia stronie postępowania. A organy administracji działają wszak w oparciu o przepisy prawa. Zatem i w tym zakresie rozumowanie organów orzekających w sprawie było prawidłowe. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując w takim zakresie sprawę Sąd nie dopatrzył się naruszeń skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia. W tym stanie rzeczy na mocy art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę.