I OZ 1037/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska po rozpoznaniu w dniu 14 października 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia T. G. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 czerwca 2016 r., sygn. akt I SAB/Wa 786/15 o odrzuceniu skargi T. G. na bezczynność Rady m.st. Warszawy w przedmiocie skarg i wniosków postanawia: oddalić zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 30 czerwca 2016 r. odrzucił skargę T. G. na bezczynność Rady m.st. Warszawy w przedmiocie rozpoznania skarg i wniosków (sygn. akt I SAB/Wa 786/15). Ze stanu faktycznego przedstawionego w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wynika, że T. G. za pośrednictwem Rady m.st. Warszawy wniosła skargę na bezczynność tego organu, w zakresie różnego typu pism i czynności (karta nr 2 i 3 akt sądowych). Na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału I WSA w Warszawie z dnia 23 marca 2016 r. wezwano wyznaczonego z urzędu pełnomocnika skarżącej do uzupełnienia braków formalnych skargi, w terminie 7 dni pod rygorem jej odrzucenia przez jednoznaczne wskazanie, czy przedmiotem skargi jest bezczynność Rady m.st. Warszawy, czy też akt wydany przez ten organ. Jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność wezwano do wskazania w rozpoznaniu jakiego wniosku organ pozostawał bezczynny, natomiast jeżeli przedmiotem jest akt wydany przez wspomniany organ do precyzyjnego wskazania jego daty oraz numeru (k. 26). Pełnomocnik skarżącej w piśmie z dnia 31 maja 2016 r. wskazała, że przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest: 1) bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy polegająca na nieudzieleniu odpowiedzi na skargę z dnia 30 grudnia 2013 r,. 2) bezczynność Rady Dzielnicy [...] m.st. Warszawy polegająca na nieudzieleniu odpowiedzi na skargę z dnia 30 grudnia 2013 r., 3) bezczynność Rady Dzielnicy [...] m.st. Warszawy polegająca na nieudzieleniu odpowiedzi na skargi z dnia 9, 10, 13, 16 i 12 czerwca 2014 r. pomimo przekazania ich temu organowi przez Radę m.st. Warszawy, 4) bezczynność Rady Dzielnicy [...] m.st. Warszawy i Prezydenta m.st. Warszawy polegająca na nieudzieleniu odpowiedzi na skargę z dnia 23 kwietnia 2013 r. pomimo przekazania temu organowi przez Radę m.st. Warszawy, 5) bezczynność Rady Dzielnicy [...] m.st. Warszawy polegająca na nieudzieleniu odpowiedzi na skargę z dnia 16 maja 2014 r. oraz 20 maja 2014 r. pomimo jej przekazania temu organowi przez Centrum Pomocy Społecznej Dzielnicy [...] m.st. Warszawa, 6) bezczynność Rady Dzielnicy [...] m.st. Warszawy polegająca na nieudzieleniu odpowiedzi na skargę z dnia 29 kwietnia 2014 r. oraz z dnia 30 kwietnia 2014 r., 7) bezczynność Rady Dzielnicy [...] m.st. Warszawy polegająca na nieudzieleniu odpowiedzi na skargę z dnia 18 marca 2013 r. na działalność Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy, 8) bezczynność Wojewody Mazowieckiego oraz Prezydenta m.st. Warszawy polegająca na nieudzieleniu odpowiedzi na skargę z dnia 30 grudnia 2013 r. Jednocześnie pełnomocnik przedstawiła kopie skarg, które wpłynęły do Rady m.st. Warszawy, bez sprecyzowania, jakich skarg i wniosków dotyczyła bezczynność zarzucana m.st. Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wspomnianym na wstępie postanowieniem odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.). W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji wskazał, że z treści pisma T. G. - stanowiącego skargę na bezczynność Rady m.st. Warszawy – wynika, że jej przedmiotem jest nierozpoznanie licznych wniosków i skarg. W związku z nieprecyzyjnym określeniem przedmiotu skargi wezwano skarżącą do uzupełnienia braków formalnych w tym zakresie. Mimo odpowiedzi pełnomocnika skarżącej na opisane wezwanie, Sąd I instancji stwierdził, że zarządzenie z dnia 23 marca 2016 r. nie zostało wykonane w całości. Pełnomocnik w złożonym piśmie podała, że skarga dotyczy bezczynności co najmniej trzech organów administracji publicznej (Rady m.st. Warszawy, Rady Dzielnicy [...] m.st. Warszawy, Prezydenta m.st. Warszawy) w przedmiocie nieudzielenia odpowiedzi na różne pisma, wnioski i skargi. WSA w Warszawie zaznaczył, że wskazane wnioski, pisma i skargi nie zostały również sprecyzowane w sposób dostateczny. Pełnomocnik wskazała jedynie ich daty, które powtarzały się w odniesieniu do różnych organów. Takie sformułowanie skargi nie stanowi, w ocenie Sądu I instancji, jednoznacznego, niebudzącego wątpliwości sprecyzowania jej przedmiotu. Sąd I instancji stwierdził, że z uwagi na fakt, iż kontrola sądu administracyjnego dotyczy tylko konkretnej formy działalności organu administracji publicznej lub jego bezczynności w konkretnej zindywidualizowanej sprawie, a nie całokształtu jego działalności, czy bezczynności, brak precyzyjnego wskazania przez stronę skarżącą konkretnej zindywidualizowanej sprawy, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 lub 9 p.p.s.a. w skardze i w pismach procesowych uniemożliwia merytoryczne rozpatrzenie skargi. WSA w Warszawie zaznaczył ponadto, że w art. 57 § 1 p.p.s.a. zostały określone wymogi, jakie powinna spełniać skarga do sądu administracyjnego. Z tego przepisu wynika m.in. obowiązek strony polegający na konieczności określenia: zaskarżonej decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności; czy określenia naruszenia prawa lub interesu prawnego. Ten przepis jest konsekwencją zasady skargowości, co oznacza, że tylko strona skarżąca w skardze może wskazać przedmiot zaskarżenia, który podlegać będzie kontroli sądu administracyjnego. Od powyższego postanowienia zażalenie złożyła T. G. wnosząc o jego uchylenie w całości. Strona skarżąca stanęła na stanowisku, że wbrew twierdzeniu Sądu I instancji we właściwy sposób wykonała wezwanie do uzupełniania braków formalnych skargi i dostatecznie precyzyjnie określiła przedmiot skargi. Wskazała ponadto, że Sąd powinien wyraźniej sformułować wezwanie do usunięcia braków. Okoliczności wskazane w wezwaniu zostały natomiast Sądowi wyjaśnione. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Skarga jest środkiem prawnym wszczynającym postępowanie sądowoadministracyjne, stąd też powinna spełniać określone w ustawie wymogi formalne. Możliwość sądowej kontroli zaskarżonego aktu, bądź terminowości załatwienia sprawy przez organy administracji publicznej uzależniona jest od skutecznego wniesienia poprawnej pod względem formalnym skargi. Zgodnie z art. 57 § 1 p.p.s.a. skarga powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym, a ponadto zawierać: wskazanie zaskarżonej decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności, oznaczenie organu, którego działania, bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania skarga dotyczy oraz określenie naruszenia prawa lub interesu prawnego. Ustawodawca, określając minimalne wymogi skargi uznał, że to na osobie inicjującej postępowanie sądowe ciąży obowiązek na tyle precyzyjnego określenia przedmiotu zaskarżenia, aby sąd nie miał wątpliwości co do intencji skarżącego. Wskazanie przez stronę zaskarżonego aktu i organu, którego skarga dotyczy – wobec obowiązującej w postępowaniu sądowoadministracyjnym zasady skargowości – jest dla sądu wiążące. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że w sytuacji, gdy w samej treści skargi istniała rozbieżność co do tego, jaki akt lub bezczynność jakiego organu jest przedmiotem skargi, sąd I instancji powinien, na podstawie art. 49 § 1 p.p.s.a., wezwać stronę do uzupełnienia dostrzeżonego braku lub wyjaśnienia powstałej rozbieżności (por. postanowienie NSA z dnia 23 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 535/13, LEX nr 1310090). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie przez T. G. nie spełnia opisanych wyżej wymogów, a w szczególności z jej treści, a także innych okoliczności nie wynika, co w istocie stanowi przedmiot skargi. Należy zauważyć, że zgodnie z art. 54 § 1 p.p.s.a skargę wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Skarga w niniejszej sprawie została złożona za pośrednictwem Rady m.st. Warszawy, ale z jej treści wynikało, że skarżąca kwestionowała działanie różnych organów (m.in. Prezydenta m.st. Warszawy, Rady Dzielnicy [...], Wojewody Mazowieckiego). Ponadto w mało czytelny sposób wskazano na podważane działania (bądź ich brak) w kilku sprawach. Stąd też zasadne było wezwanie profesjonalnego pełnomocnika skarżącej do sprecyzowania przedmiotu zaskarżenia. Wbrew twierdzeniom strony wnoszącej zażalenie wezwanie to było wystarczająco precyzyjne. Zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału I WSA w Warszawie z dnia 23 czerwca 2016 r. (k. 26) pełnomocnika skarżącej wezwano do usunięcia braków formalnych skargi poprzez jednoznaczne sprecyzowanie przedmiotu skargi, tj. precyzyjne wskazanie, czy przedmiotem skargi jest bezczynność Rady m.st. Warszawy, czy też akt wydany przez ten organ. Jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność wezwano do wskazania w rozpoznaniu jakiego wniosku organ pozostawał bezczynny, natomiast jeżeli przedmiotem jest akt wydany przez wspomniany organ do precyzyjnego wskazania jego daty oraz numeru (k. 26). W odpowiedzi na wezwanie pełnomocnik skarżącej w piśmie z dnia 31 maja 2016 r. (k. 31) wskazała w punktach, że przedmiotem skargi jest bezczynność: Prezydenta m.st. Warszawy, Rady Dzielnicy [...] m.st. Warszawy oraz Wojewody Mazowieckiego, polegająca na braku odpowiedzi na liczne skargi i wnioski T. G. Jednocześnie pełnomocnik podała daty sporządzenia tych skarg i wniosków. Wobec powyższego NSA za trafne uznał stanowisko Sądu I instancji, który stwierdził, że pełnomocnik skarżącej nie wykonała w całości wspomnianego wezwania do uzupełnienia braków formalnych. Należy podkreślić, że wobec okoliczności wynikających z treści skargi, jak i trybu jej wniesienia (za pośrednictwem Rady m.st. Warszawy) Sąd I instancji miał podstawy, aby przyjąć, że przedmiotem skargi jest działanie Rady m.st. Warszawy. W wezwaniu wyraźnie zobowiązano stronę skarżącą do sprecyzowania, czy przedmiotem skargi jest akt wydany przez Radę m.st. Warszawy, czy też bezczynność tego organu. Wskazano ponadto pełnomocnikowi skarżącej, że jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność to należy podać w rozpoznaniu jakiego wniosku organ jest bezczynny, natomiast jeżeli przedmiotem jest akt wydany przez wspomniany organ to należy podać datę jego wydania oraz numer. Tymczasem w odpowiedzi na wezwanie pełnomocnik nie wskazała żadnego aktu wydanego przez Radę m.st. Warszawy, ani nie podała jaka czynność tego organu została podjęta z naruszeniem terminu lub nie została podjęta, co mogłoby świadczyć o bezczynności Rady m.st. Warszawy. Nie odnosząc się do treści wezwania pełnomocnik wskazała natomiast na bezczynność organów innych niż Rada m.st. Warszawy. Reasumując, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w związku z nieuzupełnieniem braków formalnych skargi Sąd I instancji prawidłowo ją odrzucił. Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., oddalił zażalenie.