IV SAB/Po 40/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędziowie WSA Józef Maleszewski (spr.) WSA Izabela Paluszyńska Protokolant st.sekr.sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 06 maja 2015 r. sprawy ze skargi [...] S.A. w [...] na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności 1. umarza postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; 2. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości 2000 zł (dwa tysiące); 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz [...] S.A. z siedzibą w [...] kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 10 lutego 2015 r. [...] S.A. z siedzibą w Poznaniu (dalej jako Spółka, Skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, za pośrednictwem organu administracji, skargę na bezczynność Prezydenta Miasta [...] (dalej jako Prezydent Miasta) w rozpoznawaniu wniosku o przekształcenie prawa wieczystego użytkowania w prawo własności nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, oznaczonej [...]. Spółka wniosła o zobowiązanie organu do wydania decyzji w określonym terminie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadniając skargę Spółka napisała, że wniosek został złożony w dniu [...] listopada 2009 r. Na pismo Spółka nie otrzymała żadnej odpowiedzi. Z tego powodu w dniu [...] października 2011 r. Spółka skierowała pismo do Wojewody Wielkopolskiego, który przekazał pismo w dniu [...] października 2011 r. Prezydentowi Miasta. W efekcie organ zwrócił się do Spółki z żądaniem dostarczenia w terminie 7 dni określonych dokumentów i uiszczenia opłaty skarbowej. Spółka przekazała pismem z dnia [...] listopada 2011 r. wszystkie wymagane dokumenty dotyczące przekształcenia i wniosła o wydanie decyzji w sprawie. W wyniku rozmowy telefonicznej ustalono, ze brak jest w Urzędzie odpisu KRS Spółki mimo, iż taki odpis przekazano do Urzędu i dlatego ponownie dosłano aktualny odpis KRS, przy piśmie z dnia [...] lutego 2012 r. W tej sytuacji Spółka pismem z dnia [...] maja 2012 r. została poinformowana o przesunięciu terminu załatwienia sprawy do dnia 31 października 2012 r., a następnie o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do dnia 31 grudnia 2012 r. W dniu [...] listopada 2012 r. został powołany rzeczoznawca majątkowy, celem wyceny wartości nieruchomości, po czym organ dwukrotnie przesunął termin rozpoznania wniosku Spółki, najpierw do dnia 31 lipca 2013 r., a następnie do dnia 30 września 2013 r. Decyzją z dnia [...] października 2013 r. Prezydent [...] odmówił przekształcenia prawa użytkowania wieczystego ustanowionego na przedmiotowej nieruchomości w prawo własności. Rozpoznając odwołanie Spółki Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Spółka pismem z dnia 9 maja 2014 r. zaskarżyła do Wojewody Wielkopolskiego brak decyzji w sprawie. Wojewoda Wielkopolski postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. stwierdził bezczynność Prezydenta Miasta w rozpoznaniu sprawy, stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wyznaczył organowi I instancji ostateczny termin na załatwienie sprawy na dzień 11 lipca 2014 r. Spółka pismem z dnia [...] października 2014 r. zaskarżyła do Wojewody Wielkopolskiego przewlekłość Prezydenta Miasta w rozpoznawaniu sprawy. Wojewoda Wielkopolski postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r. stwierdził przewlekłość Prezydenta Miasta i wyznaczył organowi I instancji ostateczny termin na załatwienie sprawy na dzień 30 stycznia 2015 r. Spółka podkreśliła, że Prezydent Miasta nie wydał decyzji w sprawie, chociaż dawno upłynęły terminy załatwienia sprawy. Zarzuciła, że organ nie tylko nie przejawia jakiejkolwiek aktywności w sprawie, ale także ignoruje wszelkie próby uzyskania informacji na temat przyczyn tego stanu rzeczy. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o oddalenie skargi. Organ opisał przebieg postępowania i wskazał, że z aktualnie obowiązujących przepisów z zakresu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości publicznych (art. 5a ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo w własności nieruchomości - Dz. U. z 2012 r. poz. 83) wynika konieczność ich stosowania z uwzględnieniem przepisów o pomocy publicznej w tym przepisów wspólnotowych i obszernie opisał wątpliwości dotyczące wsparcia podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą i zasad ustalania odpłatności za nabycie prawa własności bądź przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości na rzecz przedsiębiorców, w związku z potrzebą dostosowania przepisów do prawa wspólnotowego. Pismem z dnia 14 kwietnia 2015 r. Prezydent Miasta przesłał do akt sprawy decyzję z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] o odmowie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości [...] – nieruchomości wskazanej we wniosku. Jednocześnie wniósł o odrzucenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. dalej "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. rozpatrywanie skarg na bezczynność organów. W takich przypadkach, kontroli poddany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Sąd stwierdza, że przedmiotowa skarga jest dopuszczalna, albowiem zarzucana przez skarżącego bezczynność dotyczy kwestii rozpoznania przez organ wniosku w wyniku którego organ zobowiązany jest do wydania decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a., skargę (w tym także skargę na bezczynność) można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W przypadku skargi na bezczynność jej wniesienie dopuszczalne jest wówczas, gdy strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 – dalej jako "k.p.a."). Stosownie do art. 37 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 k.p.a. lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Z treści cytowanych przepisów wynika zatem, że uprzednie złożenie zażalenia lub wezwanie do usunięcia naruszenia prawa stanowi niezbędny warunek złożenia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Jak wynika z akt sprawy skarżący przed wniesieniem skargi wystosował zażalenie, rozpoznane przez Wojewodę Wielkopolskiego, który postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. uznał wniesione zażalenia za zasadne, stwierdził bezczynność Prezydenta [...], która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i wyznaczył Prezydentowi ostateczny termin na załatwienie sprawy do dnia 11 lipca 2014 r. Przyjąć należy, że z bezczynnością organu administracji mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie (zwykle w terminach, o których mowa w art. 35 § 3 i art. 37 § 2 k.p.a.) organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu albo nie dokonał stosownej czynności. W takich przypadkach, kontroli poddany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Natomiast przez pojęcie "przewlekłego postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych powodujących formalnie, że organ nie jest bezczynny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12 – dostępny w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl; por.: J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi" Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011; J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski: KPA. Komentarz, Warszawa 2011; Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego, Państwo i Prawo 2011/6/30). Oceniając w tym względzie postępowanie organu, Sąd uznał, że organ w badanym postępowaniu dopuścił się bezczynności. W myśl zasady szybkości postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej powinien działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Ustawowe terminy załatwienia sprawy administracyjnej określa zaś art. 35 k.p.a. Zgodnie z jego treścią, organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Do wskazanych terminów nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (§ 5). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Dotyczy to także zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.). W niniejszej sprawie wniosek Skarżącej z [...].10. 2011 r. rozstrzygnięty został decyzją organu I instancji z dnia [...] października 2013 r., która na skutek odwołania uchylona została decyzją organu II instancji z dnia 20 grudnia 2013 r. W następstwie tego organ I instancji zwrócił się do autora operatu szacunkowego o odniesienie się do przedstawionych zarzutów. Odpowiedź rzeczoznawcy wpłynęła 27 stycznia 2014 r. a kolejna czynność organu podjęta została dopiero 7 maja 2014 r. i było to ponowne zwrócenie się do rzeczoznawcy, tym razem – o potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego. Rzeczoznawca udzieliła odpowiedzi już następnego dnia, informując, że wartość prawa własności nieruchomości oszacowanych w operacie można uznać za aktualną. Następną czynność organ podjął po upływie ponad miesiąca – dnia [...] czerwca 2014 r., zwracając się do Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów o informację czy podtrzymuje on stanowisko zawarte w opinii z dnia 29 maja 2013 r. Po stwierdzeniu przez Wojewodę Wielkopolskiego bezczynności postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r., w toku dalszego postępowania organ I instancji wydawał już postanowienia o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy: do 30 września 2014 r. (postanowienie z dnia 22 lipca 2014 r.) i do 31 grudnia 2014 r. (postanowienie z dnia 3 października 2014 r.). Sprawa załatwiona została jednakże dopiero decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. Wcześniej – postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r. Wojewoda Wielkopolski stwierdził przewlekłość w rozpoznaniu sprawy i wyznaczył ostateczny termin na jej załatwienie do dnia 30 stycznia 2015 r. Powyższe nie tylko wskazuje, że organ pozostaje w bezczynności ale również, iż bezczynność ta ma charakter rażący. Przy ocenie tej kwestii należy, zdaniem Sądu, mieć na uwadze także okoliczność, że postępowanie w sprawie toczyło się już od 2011 r., co obligowało organ do dołożenia szczególnej staranności w jego sprawnym prowadzeniu. Stosownie do art. 149 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności. Zatem nakazanie wydania decyzji administracyjnej możliwe jest, gdy organ nie rozstrzygnął toczącej się przed nim sprawy. Celem skargi na bezczynność jest bowiem ostatecznie wydanie żądanego aktu, którego organ nie wydał pomimo istnienia prawnego obowiązku w tym zakresie. Z przytoczonego przepisu wynika więc, że ewentualne zobowiązanie organu do wydania decyzji nie jest możliwe, gdy organ decyzję taką wydał, choćby nawet naruszył przy tym terminy określone w przepisach k.p.a., przewidziane dla załatwiania spraw. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że na dzień wniesienia skargi sprawa objęta wnioskiem nie została merytorycznie rozstrzygnięta przez właściwy organ. Dlatego należy przyjąć, że Prezydent [...] pozostawał w stanie bezczynności. Mając jednak na uwadze merytoryczne rozstrzygnięcie wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, niniejsze postępowanie sądowoadministracyjne dotyczące bezczynności w tejże sprawie należało umorzyć na mocy art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. jako bezprzedmiotowe (zob. uchwała NSA z dnia 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08 - dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia. nsa.gov.pl). Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 54 § 3 p.p.s.a. orzekł więc, jak w pkt 1 sentencji wyroku. Sąd jednocześnie stwierdził, że przepis art. 149 p.p.s.a. w aktualnym brzmieniu zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce oraz czy było to z rażącym naruszeniem prawa albo nie miało charakteru rażącego. Użycie w zdaniu drugim § 1 art. 149 p.p.s.a. wyrazu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko wówczas, gdy Sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do Sądu. Należy więc przyjąć, że zakończenie postępowania w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego przez podmiot do tego zobowiązany po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność, nie powoduje, stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., iż w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W tym zatem zakresie, z uwagi na zmianę stanu prawnego, nie można powoływać się na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08. Trzeba wyraźnie stwierdzić, że stanowisko przyjęte w tej uchwale może być nadal aktualne w kwestii dotyczącej zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu, albowiem tylko w tym przedmiocie, z uwagi na ustanie bezczynności organu (w niniejszej sprawie z uwagi na wydanie przez Prezydenta [...] decyzji z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...]), postępowanie może stać się bezprzedmiotowe. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 2 wyroku. O grzywnie Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. w punkcie 3 wyroku. Wymierzając organowi grzywnę w wysokości 2.000 zł Sąd miał na uwadze fakt, że czynności podejmowane przez organ następowały w dużych odstępach czasu i ze znacznym opóźnieniem. Ponadto na wysokość grzywny miała wpływ okoliczność, że organ ignorował postanowienia Wojewody z dnia [...] czerwca 2014 r. (stwierdzające bezczynność) i z dnia [...] listopada 2014 r. (stwierdzające przewlekłość|) a od dnia wpłynięcia wniosku do organu do dnia wyrokowania upłynęło ponad trzy i pół roku. W tym miejscu wskazać należy, że zgodnie z 154 § p.p.s.a. grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Przeciętne wynagrodzenie miesięczne w gospodarce narodowej w 2014 r. wyniosło 3.783,46 zł (Komunikat Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z 10 lutego 2015 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2014 r., M.P. z 2015 r., poz. 179). W ocenie Sądu wymierzenie grzywny w kwocie 2.000 zł, podczas gdy jej maksymalna wysokość może wynieść 37.834,60 zł, jest adekwatne w odniesieniu do bezczynności organu. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a.