II SAB/Wa 860/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj Sędziowie WSA Ewa Pisula-Dąbrowska Sławomir Antoniuk (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi K. K. na bezczynność P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. do rozpatrzenia wniosku skarżącego K. K. z dnia [...] kwietnia 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala wniosek o wymierzenie grzywny; 4. zasądza od [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na rzecz skarżącego K. K. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. K. K. pismem z dnia 10 lipca 2015 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność P. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej jako P. lub Spółka) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia [...] kwietnia 2015 r. Zarzucając P. naruszenie art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d) ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm. – dalej jako u.d.i.p.), poprzez uznanie, iż informacja objęta wnioskiem nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy, podczas gdy na podstawie ww. przepisów posiada ona charakter informacji publicznej oraz naruszenie art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 8, art. 12 oraz art. 35 § 1 k.p.a., poprzez rażące przekroczenie terminu określonego w ustawie na udostępnienie informacji publicznej objętej wnioskiem, a także prowadzenie postępowania w sposób przewlekły i niewzbudzający zaufania do działalności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, skarżący wniósł o zobowiązanie Spółki do udostępnienia informacji objętej wnioskiem, orzeczenie, iż bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz nałożenie na P. grzywny w maksymalnej wysokości, jak też zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania wedle norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, iż w dniu [...] kwietnia 2015 r. złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej w postaci informacji o liczbie ofert złożonych w postępowaniu przetargowym na ‚"Usługi bezprzewodowej transmisji danych" nr [...], podmiotach, które złożyły oferty w tym postępowaniu oraz zaoferowanych przez nie cenach, a także udostępnienia kopii wszystkich ofert złożonych w ww. postępowaniu. W odpowiedzi z dnia 14 maja 2015 r. P. poinformowały skarżącego, iż informacja objęta wnioskiem nie podlega udostępnieniu, albowiem postępowanie przetargowe nie było prowadzone na podstawie przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych, a umowa zawarta w wyniku przeprowadzenia postępowania nie jest finansowana z pomocy publicznej, ani nie służy realizowaniu zadań publicznych z zakresu transportu publicznego, lecz zapewnieniu działalności bieżącej Spółki. Zdaniem Spółki, żaden z obowiązków wykonawców określonych w umowie nie był bezpośrednio związany z zadaniami realizowanymi przez P. Zatem przedmiotem żądania skarżącego nie jest informacja publiczna. Skarżący ze stanowiskiem P. się nie zgodził. Stwierdził, że informacja o mieniu Spółki należącej do jednostek samorządu terytorialnego oraz sposobie w jakim wydatkuje ona środki stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. Informacja zaś objęta wnioskiem skarżącego dotyczy gospodarowania mieniem publicznym. Wobec tego stanowi informację publiczną, o której mowa w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d) u.d.i.p. Informacja objęta przedmiotowym wnioskiem stanowi informację publiczną niezależnie od tego, czy dotyczy bezpośrednio realizacji zadań publicznych spółki. Jest to bowiem informacja dotycząca sposobu dysponowania mieniem komunalnym przez P. Udostępnienie informacji objętej wnioskiem umożliwi określenie, która oferta posiadała najniższą cenę oraz została wybrana jako najkorzystniejsza, a zatem, jakie środki zostały przeznaczone na realizację usługi będącej przedmiotem postępowania. Ponadto informacja objęta wnioskiem umożliwia ocenę czy mienie komunalne, jakim dysponują P. jest wydatkowane zgodnie z odpowiednimi procedurami takimi, jak wewnętrzne regulaminy oraz w sposób zgodny z zasadami legalności oraz gospodarności. Udostępnienie informacji objętej wnioskiem, umożliwia więc realizację ratio legis ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem skarżącego, nałożenie grzywny na P. jest zasadne w kontekście dokonanego naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa. Działania Spółki prowadzone w celu uniemożliwienia udostępnienia informacji publicznej objętej wnioskiem powinny spotkać się z sankcją, która spowoduje, że w kolejnych sprawach P. nie będą uchylać się od udostępnienia informacji publicznej, w tym o sposobie dysponowania przez nie mieniem publicznym. Brak takiej sankcji może spowodować, że w kolejnych sprawach P. będą podobnie jak w niniejszej sprawie uniemożliwiać udostępnienie wnioskowanych informacji. W odpowiedzi na skargę P. wniosły o jej oddalenie. W ocenie Spółki informacje objęte wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2015 r. nie mieszczą się w zakresie pojęcia informacji publicznej, jak również z uwagi na brak bezczynności organu, z powodu udzielenia wnioskodawcy odpowiedzi pismem z dnia 14 maja 2015 r., wniesiona skarga jest bezzasadna. Odnosząc się do zarzutów skargi Spółka podniosła, iż działalność "innych osób prawnych", o których mowa w przepisach u.d.i.p., może być przedmiotem informacji publicznej jedynie w takim zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej oraz gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Natomiast źródłem finansowania Spółki są nie tylko środki pochodzące z budżetów samorządów, a też środki z przychodów własnych jako spółki handlowej. Przychody własne to m.in. środki ze sprzedaży majątku P., czy komercyjnych usług świadczonych na zasadach rynkowych na rzecz innych przewoźników, nie mieszczących się w zakresie pojęcia zadań publicznych realizowanych przez Spółkę (przykładowo [...] Spółki). Natomiast postępowanie oznaczone numerem [...] związane było z projektem usprawnienia pracy i organizacji przepływu informacji w Spółce. Wykorzystanie tabletów z dostępem do sieci Internet i zdalnie centralnie zarządzanych ma przyczynić się do oszczędności czasu pracy i przyśpieszenia obiegu informacji w ramach Spółki. Z tego też względu ww. postępowanie finansowane jest z założenia ze środków własnych Spółki i nie ma żadnego wpływu na wysokość pobieranej dotacji, a co więcej nie jest w żaden sposób z dotacją związane. Żadna umowa zawierana przez Spółkę z Urzędami Marszałkowskimi (główni klienci Spółki) nie zawiera żadnej informacji ani obowiązku zakupu tabletów, kart SIM do nich, czy też usprawnienia obiegu informacji. Z tego też względu wydatek ten nie ma żadnego związku z dotacją i jej przedmiotem. Jest to całkowicie wewnętrzna inicjatywa Spółki, mająca charakter oszczędnościowy. Co więcej, całe ryzyko niepowodzenia tej inicjatywy i ewentualnych strat finansowych z nią związanych obciąży wynik finansowy Spółki. Ostateczny efekt (oszczędność lub strata) w żaden sposób nie przyczyni się do konieczności zwiększenia lub zmniejszenia dotacji, czy dopłaty ze strony budżetu Marszałków. Ewentualne zyski lub straty związane z realizacją zakupu kart SIM (jednego z elementów tej inicjatywy oszczędnościowej) obciążą w całości fundusze własne Spółki. W związku z powyższym nie sposób uznać, że informacje objęte wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2015 r. dotyczą sfery gospodarowania przez organ mieniem komunalnym. W przedmiotowej sprawie nie sposób Spółce postawić zarzutu lekceważenia skarżącego, czy braku podejmowania jakichkolwiek czynności przez czas trwania postępowania. P. nie tylko niezwłocznie odpowiadały na każde pismo skarżącego, ale też udzielały mu stosownych pouczeń co do właściwej w jego ocenie ścieżce postępowania. Z tego też względu stan bezczynności nie zachodzi, a jeżeli Sąd uzna inaczej, nie jest wynikiem rażącego naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, iż zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów określonych w pkt 1 - 4a. Celem skargi na bezczynność jest zwalczanie zwłoki w załatwieniu sprawy. Bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym w przepisach prawa i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma bowiem na celu spowodowanie wydania przez organ oczekiwanego aktu bądź podjęcia określonej czynności. Pozostawanie w bezczynności przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej na gruncie u.d.i.p. oznacza niepodjęcie przez ten podmiot, w terminie wskazanym w art. 13 tej ustawy, stosownych czynności, tj. nieudostępnienie informacji, ani niewydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 ustawy). Decyzja o odmowie udostępnienia informacji jest przewidziana dla sytuacji, gdy informacja publiczna istnieje, ale nie może być udostępniona na skutek ograniczeń prawa do informacji publicznej, określonych w art. 5 ustawy. Nie ma natomiast podstaw do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji w sytuacji, gdy organ żądanych informacji nie posiada. O tym fakcie organ winien jednak powiadomić wnioskodawcę pisemnie, wskazując – jeśli posiada taką wiedzę – gdzie zainteresowany żądane informacje może uzyskać. Nie ma również podstaw do wydania decyzji odmownej w sytuacji, gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, która nie stanowi informacji publicznej. Wówczas organ winien pisemnie zawiadomić wnoszącego, że żądane dane nie posiadają charakteru publicznego i jako takie nie mieszczą się w zakresie przedmiotowym ustawy. W niniejszej sprawie skarżący wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2015 r. zażądał od P. udostępnienia treści informacji o liczbie ofert złożonych w postępowaniu przetargowym na ‚"Usługi bezprzewodowej transmisji danych" nr [...], podmiotach, które złożyły oferty w tym postępowaniu oraz zaoferowanych przez nie cenach, w tym udostępnienia kopii wszystkich ofert złożonych w ww. postępowaniu. W sprawie nie jest sporne miedzy stronami, iż P. są podmiotem obowiązanym do udzielenia informacji mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 5 pkt 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Spółka jest podmiotem wykonującym zadania publiczne w zakresie kolejowych przewozów pasażerskich. Wg danych ogólnie dostępnych obecnie P. to największy w Polsce [...] przewoźnik pasażerski, w którym udziały od 30 września 2015 r. (50% plus 1) objęła Agencja Rozwoju Przemysłu (spółka akcyjna Skarbu Państwa wspierająca restrukturyzację polskich przedsiębiorstw). Sporną natomiast pozostaje kwestia, czy przedmiot żądania skarżącego stanowi informację publiczną w rozumieniu przepisów u.d.i.p. Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 1 ustawy, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, która podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie. Stosownie do art. 6 ust. 1 ustawy informacją publiczną są miedzy innymi informacje o podmiotach władzy publicznej, w tym majątku, którym dysponują, o zasadach funkcjonowania podmiotów publicznych, w tym: trybie działania państwowych osób prawnych i osób prawnych samorządu terytorialnego w zakresie wykonywania zadań publicznych i ich działalności w ramach gospodarki budżetowej i pozabudżetowej, o danych publicznych w tym treść i postać dokumentów urzędowych, o majątku publicznym, w tym majątku jednostek samorządu terytorialnego (zob. art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. b, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a, art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c). Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę ustawy, a także konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi, bądź w jakikolwiek sposób ich dotyczących. Są nią zatem zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej i dotyczących sfery jego działalności. Bez znaczenia jest to, w jaki sposób dokumenty te znalazły się w posiadaniu organu i jakiej sprawy dotyczą. Ważne natomiast jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez organ i odnosiły się do niego bezpośrednio – patrz wyrok z dnia 27 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 155/12 (publik. internetowa Centralna Baza Orzeczeń Sadów Administracyjnych). W kontekście regulacji zawartych w powyższej ustawie za nieusprawiedliwiony należy uznać twierdzenie, iż tzw. informacja o ofertach złożonych w ramach postępowania przetargowego na dostarczenie P. usługi bezprzewodowej transmisji danych nie stanowi informacji publicznej. Jak podaje Spółka na swojej stronie Biuletynu Informacji Publicznej, P. uzyskują dofinansowanie międzynarodowych połączeń kolejowych realizowanych przez Spółkę w ramach umowy wieloletniej z ministrem właściwym ds. transportu oraz otrzymują z budżetu państwa dotację przedmiotową na wyrównanie utraconych przychodów z tytułu obowiązujących ustawowych ulg taryfowych w krajowych przewozach pasażerskich, a wysokość dotacji określa ustawa budżetowa. Spółka nadto nie kwestionuje, o czym w odpowiedzi na skargę, iż uzyskuje środki finansowe z budżetów samorządowych. Nadto korzysta z dofinansowania w ramach programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko na podstawie umów zawartych z Centrum Unijnych Projektów Transportowych (informacja w BIP). Korzysta zatem w ramach swej działalności ze środków publicznych, jak też, z uwagi na większościowe udziału w Spółce Skarbu Państwa (o czy wyżej) dysponuje majątkiem sektora publicznego. Powyższe oznacza, iż dokonywanie wyboru kontrahenta i warunków realizacji dostawy Spółce usługi bezprzewodowego Internetu, jako elementu szeroko pojętej infrastruktury (rozumianej jako podstawowe urządzenia, budynki użyteczności publicznej i instytucje usługowe, których istnienie jest niezbędne do prawidłowego funkcjonowania gospodarki i społeczeństwa) stanowi sprawę publiczną. Tego typu usługa jest nierozerwanie związana z publicznym przedmiotem działalności Spółki, bowiem ułatwia pracownikom P. realizowanie ich zadań służbowych i wpływa na poprawę jakości świadczonych usług. Z powyższych powodów nie sposób zaakceptować stanowiska Spółki, iż wyłonienie kontrahenta i nabycie przedmiotowej usługi, dokonywane jest ze środków własnych, niepochodzących ze źródeł finansowania publicznego, co oznacza, iż nie jest to sprawa publiczna. Fakt, że majątek Spółki może pochodzić z równych źródeł, zarówno z stricte publicznych jak i własnej działalności gospodarczej, nie oznacza, iż sposób dysponowania tym majątkiem nie stanowi sprawy publicznej. Podobnie przyjął NSA w wyroku z dnia 18 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 687/14 (publ. j.w.) rozstrzygając kwestię wydatków partii politycznych finansowanych ze źródeł prywatnych – składek członkowskich i publicznych – dotacji. Rację ma zatem skarżący twierdząc, iż jego żądanie zawarte we wniosku z dnia [...] kwietnia 2015 r. stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f) w zw. z pkt 5 lit. d) u.d.i.p. Jeżeli zaś Spółka uważa, iż treść przedmiotowych ofert zawiera informacje podlegające ochronie na zasadzie art. 5 u.d.i.p., np. tajemnicę przedsiębiorcy, wówczas, by nie pozostawać w sprawie bezczynnym, winna wydać na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. art. 17 ust. 1 u.d.i.p. decyzję o odmowie jej udostępnienia. Nieudostępnienie żądanej informacji publicznej przy jednoczesnym niewydaniu decyzji odmownej bezspornie zaś świadczy o bezczynności P. W tej sytuacji Sąd uznał, że Spółka pozostaje w bezczynności i dlatego w zakresie wniosku K. K. orzekł, jak w punkcie I sentencji wyroku, zobowiązując P. do załatwienia tego wniosku w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Jednocześnie, wypełniając dyspozycję art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd stwierdził, że bezczynność Spółki nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Za rażące naruszenie przepisów regulujących terminy rozpoznawania wniosków o udostępnienie informacji publicznej można uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również długotrwałość prowadzenia postępowania, czy też brak jakiejkolwiek aktywności podmiotu obowiązanego. Przy ocenie, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca, znaczenie będą miały okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu, jego działania w toku rozpoznawania sprawy oraz stopień przekroczenia terminów. W przedmiotowej sprawie nie sposób dopatrzeć się ze strony Spółki lekceważenia skarżącego, czy też celowego przedłużania postępowania. Na wniosek strony z dnia 7 maja 2015 r. P. udzieliły odpowiedzi już w dniu 14 maja 2015 r. w, której przedstawiły stanowisko w sprawie. Niezałatwienie wniosku skarżącego nie wynikało z ukierunkowanego na naruszenie przepisów, umyślnego działania Spółki, lecz z błędnej interpretacji przepisów u.d.i.p. W tej sytuacji Sąd, na podstawie art. 149 § 1 zd. 2 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie II wyroku. Zgodnie z art. 149 ust. 2 p.p.s.a. sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 może ponadto orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Wymierzenie grzywny, czy też przyznanie sumy pieniężnej na rzecz skarżącego nie jest zatem obowiązkowe i należy do uznania sądu. W okolicznościach niniejszej sprawy, przy uznaniu, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącego w zakresie nałożenia na organ sankcji finansowych (punkt III wyroku). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.