I SA/Wa 359/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) Sędziowie WSA Dariusz Chaciński WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant referent Joanna Kicińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi I. R. i S. L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie negatywnego zaopiniowania projektu podziału nieruchomości oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza H. z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] negatywnie opiniujące wstępny projekt podziału nieruchomości. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Wnioskiem z dnia [...] października 2014 r. I. R., K. L., S. L. i W. L. wystąpili o wydanie postanowienia opiniującego wstępny projekt podziału działek nr [...],[...],[...],[...],[...] i [...] położonych w H. Burmistrz H. postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] negatywnie zaopiniował wstępny projekt podziału ww. działek stwierdzając, że jest on niezgodny z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości H. zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w H. z dnia [...] lutego 2003r. (Dz.Urz. Woj. [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r. nr [...], poz. [...]). Organ I instancji wskazał, że podział dotyczy działek położonych w obszarze przeznaczonym pod "R", tzn. tereny upraw rolnych i ogrodniczych, a w jego wyniku miałyby powstać działki o zmiennej powierzchni od 2 m2 do 1900 m2 z wydzieleniem dwóch dróg dojazdowych o szerokości 8 m i 6 m – służących do obsługi komunikacyjnej nowych działek. Organ przytoczył treść art. 93 ust. 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym podział nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego wykorzystywanych na cele rolne i leśne, powodujący wydzielenie działki gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha jest dopuszczalny tylko w dwóch przypadkach: 1) wtedy, gdy wydzielana działka zostanie przeznaczona na powiększenie sąsiedniej nieruchomości lub 2) dokonana zostanie regulacja granic między sąsiadującymi nieruchomościami. Według ustaleń organu żaden z tych przypadków w niniejszej sprawie nie zachodzi. Ponadto ustalono, że proponowany podział powoduje też podział budynku – stodoły, a sposób dokonania podziału tego budynku nie spełnia wymogów określonych w § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości. Część projektowanych do wydzielenia działek zgodnie z ustaleniami planu ma funkcje łączone tj. w niewielkiej części (pas terenu od strony północno-zachodniej) przeznaczone pod zabudowę MN/MR/U wraz z częścią stanowiącą teren rolny, pozostałe projektowane działki stanowią tereny rolne. Organ I instancji podniósł, że w miejscowym planie na terenach oznaczonych symbolem R ustala się utrzymanie funkcji rolniczej oraz zakaz wprowadzania nowej zabudowy kubaturowej, w tym również zabudowy związanej z produkcja rolną. W związku z tym nie zachodzi sytuacja wydzielania działek budowlanych ani też wydzielenia działek gruntu związanych z realizacją art. 93 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli I. R., K.L., S. L. i W.L. podnosząc, że zaskarżone postanowienie zostało wydane bez zbadania wszystkich okoliczności sprawy bowiem nie uwzględniono nierozpoznanych wniosków o zmianę planu. Zarzucono zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 7, 77 § 1 i 4, 8, 9, 10 § 1 i 3, 35 k.p.a. oraz art. 32 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Rozpatrując sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. podniosło, że kwestie podziału nieruchomości reguluje ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r. poz. 518 ze zm.) Przedmiotowe działki położone są na terenie, dla którego obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru administracyjnego H. w Gminie H. przyjęty uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w H. z dnia [...] lutego 2003 r. (Dz.Urz. Woj. [...] nr [...], poz. [...]), a zgodnie z jego ustaleniami tylko działka nr [...] położona jest w terenie o mieszanych funkcjach, tj. w części stanowią ją tereny zabudowy mieszkaniowo-zagrodowo- usługowej, a w części tereny upraw rolnych i ogrodniczych. Z uwagi na to, że podziałem objęte są tereny o przeznaczeniu rolnym, a w wyniku ich podziału mają powstać nieruchomości o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha, to w przedmiotowej sprawie, znajdują zastosowanie zasady podziału określone w art. 93-100 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ II instancji zauważył, że plan miejscowy stosownie do treści art. 92 ustawy o gospodarce nieruchomościami rozstrzyga tylko o przeznaczeniu terenu na cele rolne i leśne, a możliwość dokonania podziału takich nieruchomości, w wyniku którego mają powstać działki o pow. mniejszej niż 0,3000 ha warunkuje szczegółowo przepis art. 93 ust. 2a. Kolegium wskazało, że analiza proponowanego podziału przedmiotowych nieruchomości prowadzi do wniosku, że jego celem jest przede wszystkim wydzielenie 19 działek budowlanych oraz 2 dróg wewnętrznych do ich obsługi. Nie będzie on więc realizował ustaleń zawartych w art. 93 ust. 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami, który ogranicza dokonywanie podziałów nieruchomości rolnych i leśnych na działki gruntu o powierzchni nie mniejszej niż 0,3000 ha, jeżeli działki te w wyniku prawnego podziału stałyby się odrębnymi nieruchomościami. Stąd też wydanie decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, w wyniku którego powstają działki rolne lub leśne o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha wiąże się z warunkiem przeniesienia własności takiej działki na rzecz właściciela lub użytkownika nieruchomości sąsiedniej. Właśnie to ograniczenie ma zapobiegać rozdrabnianiu takich nieruchomości. W ocenie organu II instancji bez wpływu na sprawę pozostaje okoliczność, że przedmiotowe działki nie są wykorzystywane rolniczo od połowy lat osiemdziesiątych i w chwili obecnej w rzeczywistości stanowią nieużytki, bowiem w niniejszej sprawie decydujące znaczenie mają ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli I. R., K. L., S.L. i W. L. zarzucając mu brak merytorycznego rozpoznania zarzutów podniesionych w zażaleniu dotyczących naruszenia art. 7, 77 § 1 i 4 oraz art. 10 § 1 i 3 k.p.a., art. 8 i 9 k.p.a., a także art. 32 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący podnieśli, że wielokrotnie składają wnioski do organów gminy o zmianę przeznaczenia przedmiotowych gruntów, ale są one bezskuteczne. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia . W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Na wstępie należy zauważyć, że prawomocnym postanowieniem z dnia 19 maja 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił skargę K. L. i W. L. W związku z powyższym pozostała do rozpoznania skarga I. R. i S. L. Należy podnieść, iż zasadą jest, że podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny (art. 97 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami), a więc najczęściej właściciela lub użytkownika wieczystego. Jak wynika z materiału dokumentacyjnego zgromadzonego w niniejszej sprawie I. R. jest właścicielką działki nr [...] i działki nr [...] (KW nr [...]), a S. L. jest właścicielem działki nr [...] i działki nr [...] (KW nr [...]), a więc w rozumieniu art. 50 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi są oni uprawnieni do zaskarżenia postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] grudnia 2014r. do Sądu jedynie w tej części, która dotyczy działek stanowiących ich własność. Zgodnie z tym przepisem bowiem uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Legitymacja do złożenia skargi została oparta na kryterium interesu prawnego, co oznacza, że ze skargą może wystąpić - co do zasady - podmiot, który wykaże związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. Kryterium "interesu prawnego" ma zatem charakter materialnoprawny. Interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się, tym, iż działa on bezpośrednio we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienia z nałożonego obowiązku. Akt, czynność lub bezczynność organu administracji musi dotyczyć interesu prawnego skarżącego, który musi być własny indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego . W postępowaniu administracyjnym interes prawny musi być wywodzony z przepisów prawa materialnego, w postępowaniu sądowoadministracyjnym może być on oparty także o przepisy prawa procesowego lub ustrojowego. Uprawnienie do złożenia skargi uzależnione jest więc od wykazania interesu prawnego pojmowanego jako istnienie związku między strefą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. Stąd osoba nie mająca interesu prawnego nie może poszukiwać ochrony na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego. W rezultacie skarga wniesiona przez podmiot, który a limine nie może mieć legitymacji skargowej podlega odrzuceniu, natomiast stwierdzenie w toku postępowania, że wnoszący skargę nie legitymuje się interesem prawnym powoduje oddalenie skargi (B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2003, s. 424, podobnie WSA w Białymstoku w postanowieniu z 9 października 2012 r., II SO/Bk 13/12, LEX nr 1289343). W rozpoznawanej sprawie I. R. ma interes prawny do wniesienia skargi wyłącznie w odniesieniu do rozstrzygnięcia organu dotyczącego działki nr [...] i nr [...], a S. L. jedynie w odniesieniu do rozstrzygnięcia organu dotyczącego działki nr [...] i nr [...], ponieważ do tych działek przysługuje im tytuł prawno rzeczowy jakim jest prawo własności. W odniesieniu do pozostałych działek objętych rozstrzygnięciem organu taki tytuł im nie przysługuje, w związku z czym w tej części Sąd skargę oddalił uznając, że nie posiadają oni interesu prawnego do wniesienia skargi. Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia i zebranego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego Sąd uznał, że skarga jest niezasadna. Na wstępie należy wskazać, że kwestie podziału nieruchomości regulują przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r. poz. 518 ze zm.), zamieszczone w rozdziale 1 "Podziały nieruchomości" stanowiącym część Działu III "Wykonywanie, ograniczanie lub pozbawianie praw do nieruchomości". Zgodnie z art. 92. ust. 1 wskazanej ustawy, przepisów niniejszego rozdziału nie stosuje się do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego do nieruchomości wykorzystywanych na cele rolne i leśne, chyba że dokonanie podziału spowodowałoby konieczność wydzielenia nowych dróg niebędących niezbędnymi drogami dojazdowymi do nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych albo spowodowałoby wydzielenie działek gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha. Z ust. 2. cyt. przepisu wynika zaś, że za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, a także wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Z kolei art. 93 ust. 1 stanowi, że podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. W razie braku tego planu stosuje się przepisy art. 94. Z ustępu 2 tego przepisu wynika zaś, że zgodność z ustaleniami planu w myśl ust. 1 dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. W ustępie 2a uregulowano natomiast, że podział nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego wykorzystywanych na cele rolne i leśne, powodujący wydzielenie działki gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha, jest dopuszczalny, pod warunkiem że działka ta zostanie przeznaczona na powiększenie sąsiedniej nieruchomości lub dokonana zostanie regulacja granic między sąsiadującymi nieruchomościami. W decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości określa się termin na przeniesienie praw do wydzielonych działek gruntu, który nie może być dłuższy niż 6 miesięcy od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Przepisu nie stosuje się w przypadku podziałów nieruchomości, o których mowa w art. 95. Art. 93 ust. 1 u.g.n. ustanawia generalną zasadę, że w przypadku funkcjonowania na danym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podział nieruchomości jest możliwy pod warunkiem zgodności z ustaleniami planu. Niezależnie jednak od ustaleń planu miejscowego podział nieruchomości może nastąpić tylko w celach wymienionych w art. 95 u.g.n. Podział nieruchomości możliwy jest w postępowaniu wszczynanym na wniosek mającego w tym interes prawny (art. 97 ust. 1) lub z urzędu (art. 97 ust. 3 - 5), to jest wtedy, gdy jest on niezbędny dla realizacji celów publicznych (pkt 1), bądź gdy nieruchomość stanowi własność gminy i nie została oddana w użytkowanie wieczyste. Każda z tych form wymaga spełnienia – obok zasadniczego wymogu zgodności podziału z ustaleniami planu – wypełnienia przewidzianych dla nich ustawą przesłanek. Z ustawy nie wynika, by kategoryzowała ona tryb podziału a w szczególności, by dawała pierwszeństwo podziałowi na wniosek przed podziałem z urzędu. Wprawdzie o tym jak nieruchomość zostanie podzielona decyduje, co do zasady jej właściciel, to jednak jego uprawnienia w tym zakresie mogą być ograniczone w przypadkach, gdy z mocy wyraźnego przepisu ustawy podział może być dokonany z urzędu lub na wniosek podmiotu nie będącego właścicielem (por. wyrok NSA z dnia 13 lipca 2000 r., II SA/Gd 1024/99, LEX nr 44203). W stanie niniejszej sprawy, w pierwszej kolejności należy wskazać, że nieruchomość gruntowa składająca się z działek ewidencyjnych o numerach [...],[...],[...] i [...], będąca m.in. przedmiotem wniosku, objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w H. z dnia [...] lutego 2003 r. (Dz. Urz. Woj. [...] nr [...], poz. [...]). Działka nr [...] położona jest w terenie o mieszanych funkcjach tj. w części stanowią ją tereny zabudowy mieszkaniowo-zagrodowo-usługowej, a w części tereny upraw rolnych i ogrodniczych. Pozostałe działki natomiast w całości położone są na terenach upraw rolnych i ogrodniczych. Już w tym miejscu podkreślenia wymaga, że jeśli w obszarze nieruchomości, która ma zostać podzielona, znajdują się także użytki z innych grup niż wymienione w art. 92 ust. 2 u.g.n., to podziału dokonuje się na zasadach określonych w przepisach art. 92 – 99 u.g.n. W sytuacji przedłożenia przez stronę projektu podziału nieruchomości o niejednolitej funkcji (w części rolnej lub leśnej, w części zaś zurbanizowanej), przewidującego wydzielenie nowych działek nie tylko na terenie zurbanizowanym, ale i na obszarze rolnym, organ orzekający nie będzie miał podstaw prawnych do wydania decyzji zatwierdzającej taki podział, a to z uwagi na – wynikający z art. 92 u.g.n. – brak kompetencji do dokonywania w formie decyzji podziału części nieruchomości położonej na obszarze o funkcji rolnej (leśnej). Wyłączenie stosowania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami w odniesieniu do nieruchomości rolnych i leśnych związane jest z tym, że zagospodarowanie nieruchomości na te cele nie jest uzależnione od jakichkolwiek warunków planistycznych, w rodzaju położenia nieruchomości, wyposażenia jej w urządzenia techniczne itp. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, ponieważ działka nr [...] częściowo położona jest na terenie upraw rolnych i ogrodniczych, a częściowo na terenie zabudowy mieszkaniowo- zagrodowo-usługowej. Pozostałe działki zaś w całości położone są na terenach upraw rolnych i ogrodniczych. Mając na względzie art. 93 ust. 2a u.g.n., podkreślenia wymaga, że skoro w projekcie nowo utworzone działki leżące na terenie upraw rolnych i ogrodniczych rolnym będą miały powierzchnię mniejszą niż 0,3000 ha, to podział nieruchomości byłby dopuszczalny wówczas, gdyby każda z nowo powstałych działek była przeznaczona jedynie na powiększenie sąsiedniej nieruchomości albo gdy dokonana zostanie regulacja granic między sąsiadującymi nieruchomościami. Z analizy tego przepisu wynika bowiem, że w istocie mamy do czynienia z zakazem wydzielania działek mniejszych niż 0,3000 ha we wszystkich innych przypadkach. Z akt sprawy nie wynika zaś, aby wnioskodawcom chodziło o wydzielenie tych działek na potrzeby powiększenia sąsiedniej nieruchomości albo dokonania regulacji granic między sąsiadującymi nieruchomościami. Zatem podział działek wykorzystywanych na cele rolne i utworzenie działek o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha na cele wyżej wskazane nie mieści się w dyspozycji art. 93 ust. 2a wskazanej ustawy. Cele te nie mieszczą się także w dyspozycji art. 92 ust 1 in fine ustawy. Trafnie oba organy wskazały także, że projekt podziału przewiduje wydzielenie działek o powierzchniach mniejszych niż 0,3000 ha, co jest niezgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tym stanie rzeczy Sąd w pełni podziela argumentację rozstrzygnięć organów obu instancji, albowiem jest ona zgodna z obowiązującym prawem. Wydanie kwestionowanego postanowienia poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.). Ocena ta nie nosi cech dowolności (art. 80 k.p.a.). Zgodnie zaś z art. 124 k.p.a. w postanowieniu zawarto podstawowe jego elementy, wskazano uzasadnienie faktyczne i prawne. W szczególności uzasadniono stanowisko organu, wyjaśniono podstawy prawne rozstrzygnięcia z przytoczeniem przepisów prawa. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. należy stwierdzić, że mógłby on wywrzeć zamierzony skutek, gdyby strona go podnosząca wykazała, że brak zawiadomienia o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań pozbawiła ją możliwości zgłoszenia konkretnego dowodu. Z taka sytuacją w niniejszej sprawie nie mamy jednak do czynienia. Dodać należy, ze zarzut naruszenia art. 32 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest również chybiony, ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie znajdował on w ogóle zastosowania. Wbrew zarzutom skargi organ II instancji w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia odniósł się do zarzutów podniesionych w zażaleniu, co wprost wynika z jego treści. W tej sytuacji Sąd uznał skargę za całkowicie bezzasadną. Dodatkowo, w związku z treścią skargi należy wskazać, że skarga dotycząca bezczynności Burmistrza H. w rozpatrzeniu wniosku skarżących o zmianę przeznaczenia gruntów została przekazana do odrębnego postępowania i postanowieniem z dnia 6 listopada 2015 r. sygn. akt IV SAB/Wa 321/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ją odrzucił. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.