I OSK 3350/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. G. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 września 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 706/15, o odrzuceniu skargi T. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2015 r., nr [...] w przedmiocie uznania zażalenia za nieuzasadnione postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 10 września 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 706/15, odrzucił skargę T. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2015 r. uznające jej zażalenie na bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy za nieuzasadnione. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że zaskarżone rozstrzygnięcie wydane zostało w oparciu o regulację art. 37 K.p.a., zgodnie z którym na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W ugruntowanym już orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że wniesienie zażalenia w trybie art. 37 § K.p.a. jest wyłącznie warunkiem formalnym niezbędnym do wystąpienia przez stronę ze skargą do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ I instancji i nie może być traktowane jako odrębne i samodzielne postępowanie administracyjne. Postanowienie organu administracji publicznej wyższego stopnia wydane na skutek zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie nie kończy postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do istoty, nie należy zatem do kategorii orzeczeń wymienionych w ww. przepisie art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. W ocenie Sądu skoro zaskarżone postanowienie Kolegium z dnia [...] marca 2015 r. uznające zażalenie wniesione w trybie art. 37 K.p.a. za nieuzasadnione, nie podlega jurysdykcji sądowoadministracyjnej, to nie może być przedmiotem oceny przez sąd administracyjny, a skoro niniejsza skarga nie jest objęta zakresem działania tego Sądu, jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. T. G. w skardze kasacyjnej od powyższego postanowienia wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania tj.: a) art. 45 w zw. z art. 46 § 1 pkt. 2) p.p.s.a. poprzez zakwalifikowanie pisma skarżącej, niezgodnie z zasadami postępowania sądowoadministracyjnego jako zażalenia na postanowienie, na które zażalenie nie przysługuje, podczas gdy celem skarżącej było, po wyczerpaniu drogi administracyjnej i złożeniu zażalenia w trybie art. 37 K.p.a, złożenie skargi na bezczynność organu pierwszej instancji i co zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, powinno było zostać przez Sąd wzięte pod uwagę, ponieważ o charakterze pisma świadczy jego treść i intencja strony a nie jego tytuł lub też błędna kwalifikacja przeciwnika procesowego; b) art. 2 ust. 1 w z w. z art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowania przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowany przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki poprzez odrzucenie zażalenia jako nieuzasadnione, podczas gdy w istocie skarżąca, działając jako strona, złożyła skargę, mającą na celu wskazanie bezczynności organu administracji, która to skarga powinna była zostać przez Sąd rozpoznana w normalnym toku sprawy, po przeprowadzeniu postępowania, ponieważ prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki zostało naruszone przez organ pierwszej instancji; c) art. 3 § 2 p.p.s.a, poprzez uznanie, że sprawa, której Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nadał sygnaturę I SA/Wa 706/15 nie jest sprawą z zakresu działalności kontroli administracji publicznej ponieważ na postanowienie wydane przez SKO nie przysługiwał żaden środek odwoławczy podczas gdy w istocie skarżaca dążyła do uzyskania decyzji organu pierwszej instancji i w związku z niezałatwieniem sprawy w terminie wskazanym ustawą, złożyła w pieiwszej kolejności zażalenie do organu wyższego stopnia w stosunku do organu, którego decyzji nie uzyskała a następnie, złożyła skargę na bezczynność organu pierwszej instancji, a skarga na bezczynność organu jest sprawą z zakresu działalności administracji publicznej i w myśl art. 3 p.p.s.a. powinna być rozpoznana przez właściwy sąd administracyjny; d) art. 3 § 2 pkt. 2) p.p.s.a. poprzez uznanie, że zaskarżone postanowienie SKO było postanowieniem które nie podlega kontroli sądowej w ramach wykonywania przez sąd administracjiny kontroli administracji publicznej i uznanie, że jest to postanowienie od którego nie przysługuje stronie żaden środek odwoławczy, podczas gdy postanowienie to było postanowieniem kończącym sprawę z wniosku T. G. z dnia [...] marca 2015 roku w jej administracjinym toku i jako takie mogło podlegać sądowej kontroli administracji publicznej a ponadto, skarga miała na celu przyśpieszenie działania organu pierwszej instancji ze względu na bezczynność jaką się wykazał, nie zapoznając strony z decjzją wydaną w jej sprawie, co powoduje, że skarga jest sprawą z zakresu kognicji sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty w niej zawarte były zasadne. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 37 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w ustawowym terminie lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Zażalenie, o którym mowa w tym przepisie, jest swoistym środkiem prawnym, nie służy bowiem ono na postanowienia, lecz na zachowanie się (bezczynność) organu administracji publicznej. Rozpoznanie omawianego zażalenia następuje w drodze czynności nadzorczej, która nawet jeżeli zostanie ujęta w formę postanowienia (k.p.a. nie określa wyraźnie formy działania organu wyższego stopnia) nie może być zaskarżona do sądu administracyjnego. Zauważyć należy, że z konstrukcji art. 37 k.p.a. jak i jego celu wynika, że postępowanie przed organem wyższego stopnia ma charakter incydentalny, związany ściśle z zażaleniem strony zarzucającej organowi niższego stopnia bezczynność. Stanowisko zajęte przez organ wyższego stopnia nie może zatem kończyć postępowania w sprawie, jak również nie może rozstrzygać sprawy co do jej istoty, gdyż uprawnionym do tego jest najpierw organ pierwszej instancji. Podkreślić również należy, że brak jest szczególnych unormowań Kodeksu postępowania administracyjnego o możliwości zaskarżenia postanowienia (stanowiska organ wyższego stopnia) wydanego w trybie art. 37 k.p.a. Stronie zatem nie przysługuje prawo podważenia tego postanowienia w trybie procesowym. Niezależnie jednak od pozytywnego lub negatywnego stanowiska organu wyższego stopnia, strona może wnieść skargę na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania i w sądowym postępowaniu może ewentualnie również podważać stanowisko organu wyrażone w trybie art. 37 § 1 k.p.a. Złożenie zażalenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. jest więc przede wszystkim warunkiem formalnym wniesienia przez osobę zainteresowaną skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu lub na przewlekłe prowadzenie postępowania. Niemniej jednak dla strony poszukującej sądowej ochrony przed bezczynnością lub przewlekłością prowadzonego przez organ postępowania, w szczególności działającej bez pomocy profesjonalnego pełnomocnika, kwestia braku możliwości zaskarżenia postanowienia wydanego w trybie art. 37 K.p.a. nie jest na tyle oczywista. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego strona, której celem jest likwidacja bezczynności organu administracyjnego lub przewlekle prowadzonego postępowania może mieć w tej sytuacji trudności z prawidłowym określeniem zakresu skargi. W przedmiotowej sprawie skarżąca wprawdzie w treści skargi wskazała, że zaskarżeniem objęła postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2015 r., w przedmiocie niezałatwienia w terminie spraw dotyczących wniosków o przyznanie zasiłków, to jednak cała treść pisma dotyczy w istocie niezałatwienia przez organ wniosków w terminie. Skarżąca zakwestionowała stanowisko SKO, że w sprawach wywołanych jej wnioskami o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej organ pierwszej instancji wydał w styczniu 2015 r. jakiekolwiek decyzje. Podała również, że część żądań (m.in. wydania dokumentów, o które wnosiła), nie została przez organ rozpatrzona do dnia wniesienia skargi. Uwzględniając zatem argumentację zawartą w skardze nieuprawnione było jej takie zakwalifikowanie, jak uczynił to Sąd Wojewódzki. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że gdy treść pisma i wynikający z niej zamiar wnoszącego pismo nie są zgodne z oznaczeniem pisma, to w takich sytuacjach priorytet należy przyznać treści pisma, bowiem z niej wynika intencja strony (post. NSA z dnia 28 września 2010 r., I FZ 279/10, Legalis). Podkreślić również należy, że Sąd, mając wątpliwości co do rzeczywistych zamiarów strony skarżącej, wobec niejasnej treści skargi, powinien ją wezwać do określenia, jak ma potraktować jego pismo, pouczając stronę o skutkach prawnych dokonywanych czynności, stosownie do art. 6 p.p.s.a. Z faktu, że strona nieumiejętnie formułuje swoje stanowisko, nie można wywodzić negatywnych konsekwencji, skoro skarga do sądu administracyjnego nie podlega rygorowi sporządzenia przez podmiot profesjonalny (post. NSA z 3.7.2008 r., II OZ 700/08, Legalis). Tymczasem w niniejszej sprawie Sąd nie wezwał strony skarżącej do wyjaśnienia zakresu skargi. Nie uczynił tego mimo ustanowienia adwokata, co niewątpliwie stwarzałoby możliwość sprecyzowania skargi w sposób profesjonalny przez pełnomocnika. W takim stanie sprawy należało przyjąć, że skarga złożona została w trybie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., co oznacza, że jej odrzucenie było nieuzasadnione. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w związku art. 182 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.