II OSK 1174/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. [...] z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 stycznia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 2926/15 w sprawie ze skargi P. [...] z siedzibą w K. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej na przewoźnika oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 8 stycznia 2016 r., sygn. IV SA/Wa 2926/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji) po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi P. [...] [...] na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z [...] lipca 2015 r. znak [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej na przewoźnika, oddalił skargę. W skardze kasacyjnej P. [...] [...] (dalej: skarżący kasacyjnie) reprezentowany przez adw. T. K. zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.: - art. 459 oraz art. 462 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2013 r., poz. 1650, dalej: ustawa) poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przesłanką zastosowania kary administracyjnej z art. 462 ustawy jest brak skutecznej weryfikacji przez przewoźnika posiadanych przez podróżnych dokumentów podróży w tym wiz, a nie uchybienie obowiązkowi podjęcia w granicach prawem zakreślonych działań mających na celu upewnienie się czy podróżni posiadają dokumenty podróży uprawniające ich do przekroczenia granicy, wymagane wizy lub innego rodzaju ważne dokumenty uprawniające do wjazdu i pobytu na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej, zezwolenia na wjazd do innego państwa lub zezwolenia na pobyt w innym państwie, jeżeli zezwolenia takie są wymagane - tak jak to wynika wprost z art. 459 ustawy; - art. 459 ustawy poprzez przyjęcie, że w przedmiotowym stanie faktycznym skarżący nie dopełnił obowiązku podjęcia działań w celu upewnienia się, czy przewożeni przez nią pasażerowie posiadają ważne dokumenty podróży uprawniające ich do przekroczenia granicy, wymagane wizy lub innego rodzaju ważne dokumenty uprawniające do wjazdu i pobytu na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej, zezwolenia na wjazd do innego państwa lub zezwolenia na pobyt w innym państwie, jeżeli zezwolenia takie są wymagane. 2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, które w konsekwencji doprowadziło do dokonania przez Sąd błędnych ustaleń faktycznych w sprawie, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z aft. 77 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie, że ze zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego tak w pierwszej, jak i w II instancji wynika, że przewoźnik, tj. P. [...] [...] nie podjął należytych działań dla upewnienia się, czy podróżny posiada dokumenty niezbędne do przekroczenia graniczy, podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym z zeznań Pani N. M. wynika, że jej dokumenty były kontrolowane przez O. T., zarówno zaś O. T. oraz V. F. zostali poinformowani przez pracodawcę (tj. Skarżącego) o konieczności sprawdzania ważności paszportów i wiz pasażerom, obydwaj mieli również wiedzę o sposobie sprawdzania ważności dokumentów podróży, zezwolenia MRG, wizy lub tytułów pobytowych uprawniających do przekroczenia granicy, posiadali jednocześnie wieloletnie doświadczenie w przewozie osób pomiędzy terytorium U. oraz Polski. Na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Na podstawie art. 203 i 205 p.p.s.a., wniesiono o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez adwokata, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w rozpatrywanym stanie faktycznym jednak O. T. podjął działania kontrolne wobec N. M., sprawdził paszport oraz wizę wraz z terminem jej wystawienia. Nie można więc skarżącemu zarzucić, że uchybił obowiązkowi podjęcia działań mających na celu upewnienie się czy podróżni posiadają dokumenty podróży uprawniające ich do przekroczenia granicy, wymagane wizy lub innego rodzaju ważne dokumenty uprawniające do wjazdu i pobytu na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej, zezwolenia na wjazd do innego państwa lub zezwolenia na pobyt w innym państwie, jeżeli zezwolenia takie są wymagane. Według skarżącego kasacyjnie podkreślenia wymaga, że z zeznań zarówno O. T., jak i V. F. wynika, że skarżący przekazał im odpowiednie instrukcje i w przedmiocie dokonywania kontroli dokumentów osób przewożonych i znali oni przepisy obowiązujące w tym zakresie. V. F. wprost wskazał, że miał taką wiedzę od dyspozytora firmy i wiedział, na co powinien zwrócić uwagę. Byli oni pouczeni o konieczności sprawdzania ważności paszportów i wiz pasażerom zabieranym na pokład autobusu. Posiadali nadto wieloletnie doświadczenie w świadczeniu usług polegających na przewozie obywateli U. na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Skarżący kasacyjnie wskazał, że powierzył określone obowiązki kontrolne względem cudzoziemców osobom, które dostatecznie znały zakres takich obowiązków. Co więcej - osoby dokonujące bezpośrednio przewozu osób podejmowały, zgodnie z wytycznymi, czynności kontrolne. Nie sposób uznać więc, że skarżący kasacyjnie uchybił obowiązkom opisanym w art. 459 ustawy - podjął on bowiem wszelkie niezbędne środki, w tym organizacyjne, aby zapewnić, żeby cudzoziemiec zamierzający wjechać na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej miał ważny dokument podróży uprawniający go do przekroczenia granicy. W rozpatrywanym stanie faktycznym rzeczywiście O. T. umknął termin, od którego wiza była ważna - nie oznacza to jednak, że skarżący kasacyjnie nie podjął odpowiednich działań, aby wyeliminować tego typu sytuacje. Wręcz przeciwnie, odpowiednia analiza i ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że takie działania - w postaci m.in. przekazania odpowiednich wytycznych pracownikom - zostały przez przewoźnika podjęte. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skargach kasacyjnych jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Ponadto w przypadku podniesienia w skardze kasacyjnej jednocześnie zarzutów naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego należy w pierwszej kolejności rozpatrzyć te pierwsze, ponieważ determinują one ocenę prawidłowego zastosowania lub właściwej wykładni przepisów prawa materialnego powołanych w tej sprawie. W skardze kasacyjnej powołano dwie podstawy kasacyjne unormowane w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Związanie podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania w petitum skargi przepisów prawa, którym według skarżącego uchybił sąd, określenia jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu odnoszącego się ściśle do wskazanych naruszeń, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny, działając jako sąd kasacyjny, nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa kasacji. Warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia oraz ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis prawa materialnego lub przepis postępowania miał doznać naruszenia. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej nie pozwala na "poprawianie" zarzutów postawionych przez stronę. Autor skargi kasacyjnej nie powiązał zarzutów obejmujących naruszenie prawa materialnego z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Przypomnieć należy, że Sąd I instancji nie stosuje bezpośrednio przepisów prawa materialnego, lecz kontroluje ich zastosowanie przez organy administracji. Autor skargi kasacyjnej w podstawie przedstawionej w pkt 1 zarzuca wprost Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego. Zarzut naruszenia prawa materialnego może być podniesiony w postaci błędnej wykładni przepisów albo niewłaściwego jego zastosowania. Stawiając zarzut naruszenia prawa materialnego, autor skargi kasacyjnej powinien określić, z którą z dwóch podstaw ujętych w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. łączy się ten zarzut, a co więcej ma obowiązek wyjaśnić, na czym polega błąd wykładni prawa albo niewłaściwego zastosowania. Takiego przedstawienia zarzutów naruszenia prawa materialnego zabrakło w skardze kasacyjnej. Jeżeli autor skargi tego nie uczyni, to oznacza, że nie zostały dochowane wymagania wynikające z art. 176 p.p.s.a. Nie pozwala to sądowi na merytoryczne odniesienie się do wspomnianego zarzutu naruszenia prawa. Przechodząc do oceny zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania wskazać należy, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 k.p.a. tj. nieuchylenia decyzji wydanej z naruszeniem wynikającego z naczelnej zasady prawdy obiektywnej obowiązku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego wymaga wykazania, że pominięcie przez organ pewnych faktów lub ich nienależyte czy wadliwe wyjaśnienie, mogło zaważyć na wyniku sprawy administracyjnej, a w konsekwencji, że mogło mieć wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Uchybienie przez organy normom zawartym w przepisach art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. ma miejsce jedynie wówczas, gdy wbrew obowiązkowi należytego wyjaśnienia sprawy nie ustalają one faktów, czy zdarzeń, które mają znaczenie dla załatwienia sprawy, czyli mają znaczenie dla zastosowania określonej normy prawa materialnego - przyznającej stronie konkretne uprawnienie lub przewidującej jej obowiązek publicznoprawny. Warunkiem uwzględnienia w niniejszej sprawie skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., byłoby ustalenie przez Sąd I instancji istnienia naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej rozpatrujący przedmiotową sprawę oraz stwierdzenie, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc gdyby nie było stwierdzonego naruszenia przepisów prawa, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej byłoby inne. Oznacza to, że można zarzucić sądowi naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko, gdyby sąd ten stwierdził takie naruszenie prawa, a mimo to nie spełnił dyspozycji powołanej normy prawnej i nie uchylił zaskarżonego orzeczenia. Natomiast w rozpatrywanej sprawie przedstawione przez Sąd I instancji przesłanki oddalenia skargi nie pozwalały na zastosowanie w tej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., gdyż Sąd ten nie stwierdził takich naruszeń prawa, które mogły mieć wpływ na sposób jej rozpatrzenia przez organ. Sąd I instancji wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie dokonał wnikliwej oceny zaskarżonej decyzji Komendanta Głównego Straży Granicznej z [...] lipca 2015 r., znak [...] i zasadnie uznał, że powołane w jej uzasadnieniu przepisy prawa nie zostały przez organ naruszone. Przechodząc od merytorycznej oceny zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego wskazać należy, że zostały one sformułowane w sposób bardzo ogólny oraz podporządkowane są głównej tezie wynikającej z treści skargi kasacyjnej dotyczącej braku uwzględnienia przez orzekające w sprawie organy administracji, okoliczności, że skarżący kasacyjnie powierzył określone obowiązki kontrolne względem cudzoziemców osobom, które dostatecznie znały zakres takich obowiązków. Co więcej osoby dokonujące bezpośrednio przewozu osób podejmowały, zgodnie z wytycznymi czynności kontrolne. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, który wyjaśnił na str. 11 uzasadnienia wyroku, że z akt sprawy wynika bezspornie, że cudzoziemka była pasażerem autokaru należącego do skarżącego. Kurs odbywał się w międzynarodowym transporcie drogowym. W trakcie kontroli granicznej funkcjonariusze Placówki Straży Granicznej stwierdzili, że cudzoziemka nie posiada wizy, która 24 stycznia 2015 r. uprawniałaby do wjazdu i pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, ani innego ważnego dokumentu umożliwiającego legalny wjazd i pobyt na terytorium Polski. W dniu zgłoszenia się do odprawy granicznej cudzoziemka nie legitymowała się ważnym tytułem pobytowym. Posiadała wizę krajową, z terminem ważności od 15 lutego 2015 r. Sąd I instancji wskazał, że kierowca autobusu O. T. oświadczył, że sprawdzał paszport oraz wizę pasażerki i trochę się spieszył i musiał przeoczyć i spojrzeć na datę wydania wizy a nie jej datę ważności. Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni prawa materialnego wskazując, że przez sformułowanie "wymagana wiza", zawarte w art. 459 ust. 1 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2013 r. poz. 1650 ze zm., dalej: ustawa), należy rozumieć wizę ważną, a więc uprawniającą cudzoziemca do wjazdu i pobytu na terytorium RP. Taką wizą przewożona przez skarżącego kasacyjnie cudzoziemka nie dysponowała, co bezspornie wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy. Nie zwalnia przewoźnika od odpowiedzialności okoliczność, że w trakcie sprawdzania dokumentów cudzoziemców działał "pod presją czasu". Kierowca przewoźnika powinien tak przeprowadzić czynności dotyczące sprawdzania dokumentów pasażerów, aby zachować pełną uwagę i ostrożność niezbędne dla prawidłowego przebiegu weryfikacji dokumentów cudzoziemców. Sąd I instancji w sposób szczegółowy wskazał na czym polegała w niniejszej sprawie nienależyta staranność kierowcy przewoźnika podczas dokonywania weryfikacji uprawnień na wjazd cudzoziemki na terytorium RP. Wykładnia art. 459 ust. 1 i 2 oraz art. 462 ust. 1 i 2 ustawy dokonana przez Sąd nie jest błędna. Sąd I instancji zasadnie podkreślił, że postępowanie przewoźnika, w świetle regulacji zawartej w art. 459 ust. 1 i 2 ustawy, powinno charakteryzować się wysokim stopniem staranności. W niniejszej sprawie analiza treści dokumentów pasażerki nie potwierdzała ich ważności, czego przewoźnik (pracownik za którego zaniechanie przewoźnik odpowiada) prawidłowo nie sprawdził. Przywiezienie do granicy cudzoziemca nie posiadającego wymaganej wizy musiało skutkować sankcją określoną w art. 462 ust. 1 i 2 ustawy - nałożeniem na przewoźnika kary administracyjnej. Sankcja ta jest obligatoryjna, gdyż organ dysponuje uznaniowością wyłącznie przy określeniu wymiaru kary, co wynika wprost z treści powyższego przepisu. Z uwagi na kategoryczne sformułowanie użyte w art. 462 ust. 1 ustawy: "nakłada się karę administracyjną", podjęcie przedmiotowego rozstrzygnięcia jest obligatoryjne. Mając na uwadze to co stwierdzono wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.