I OSK 2914/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wiśniewska (spr.), Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek, Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska, , po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 lipca 2016 r. sygn. akt III SA/Kr 1614/15 w sprawie ze skarg G. P. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] października 2015 r. nr [...], z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 7 lipca 2016 r., sygn. akt III SA/Kr 1614/15 oddalił skargi G. P. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] października 2015 r., nr [...] i z dnia [...] października 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną: G. P., wnioskiem z dnia [...] czerwca 2015 r., zwrócił się o przyznanie zasiłku celowego na zakup żywności oraz opłacenie czynszu w hotelu. Prezydent Miasta S., na podstawie art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2015 r. poz. 163, z późn. zm., zwanej dalej "ustawą") decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...] odmówił przyznania G. P. świadczenia w formie zasiłku celowego na zakup żywności na przygotowanie jednego posiłku dziennie na 16 dni czerwca 2015 r. oraz decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...] odmówił przyznania mu świadczenia w formie zasiłku celowego na czynsz za hotel. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że z przeprowadzonego w dniu [...] czerwca 2015 r. wywiadu środowiskowego wynika, iż G. P. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym. Ma ograniczony kontakt z dwoma synami – J. i P. Z informacji przekazanych przez skarżącego wynika, że sprawa o alimenty od dzieci została umorzona. Starszy jego brat jest ciężko chory i zamieszkuje w L., a młodszy w G. Od kliku lat wynajmuje pokój z ogólnodostępną kuchnią i łazienką w hotelu pracowniczym przy os. [...] w K. Jego dochód składa się z przyznanego zasiłku stałego w kwocie [...] zł miesięcznie, a zatem nie przekracza kwoty [...] zł, tj. kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej, określonego w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy. Głównym wydatkiem G. P. jest opłata za 1-osobowy pokój w hotelu pracowniczym w kwocie [...] zł (w poprzednich miesiącach opłata ta wynosiła [...] zł). Skarżący otrzymuje również pomoc od znajomego w formie żywności oraz pomoc socjalną od Arcybractwa [...] (w maju 2015 r. kwota ta wynosiła [...] zł). Ponadto ustalono, że G. P. posiada zasoby majątkowe, tj. 3 lokale mieszkalne w L., które nie są obecnie wynajmowane i stoją puste. Uzasadniając odmowę przyznania wnioskowanych zasiłków, organ pierwszej instancji wskazał na brak współdziałania skarżącego z pracownikiem socjalnym, a także dysproporcję między udokumentowaną wysokością dochodu a sytuacją majątkową (art. 11 ust. 2 i art. 12 ustawy). Organ podkreślił, że w dniu 15 czerwca 2015 r. telefonicznie wezwano skarżącego do zgłoszenia się do pracownika socjalnego w sprawie ponownego zapoznania się z propozycją projektu kontraktu socjalnego, celem wypracowania sposobu współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, jednak pomimo prób organu do nakłonienia do zawarcia takiego kontraktu, ostatecznie do niego nie doszło. G. P. wniósł od powyższych decyzji odwołania, kwestionując zasadność ich wydania oraz zarzucił naruszenie art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 ust. 1 i 3 kpa oraz art. 39 ust. 1 i 2 ustawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., po rozpatrzeniu odwołań, opisanymi na wstępie decyzjami z dnia [...] października 2015 r. utrzymało w mocy decyzje organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonych decyzjach, podkreślił, że skarżący posiada wykształcenie techniczne, w przeszłości wykonywał pracę asystenta projektanta, trenera, pracownika naukowego, a teraz bezzasadnie wykazuje bierną postawę na rynku pracy, pomimo że mógłby pracować w warunkach pracy chronionej. Nie poszukuje on jednak pracy, twierdząc, że nie pozwala mu na to wiek i stan zdrowia oraz twierdzi, że ustawa o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych dyskwalifikuje go do podjęcia zatrudnienia. Tymczasem w oparciu o powołaną wyżej ustawę skarżący jest osobą zdolną do wykonywania zatrudnienia na stanowisku pracy przystosowanym odpowiednio do potrzeb i możliwości wynikających z niepełnosprawności. Od lat nie zmienia on swojej postawy i nie podejmuje działań zmierzających do poprawy swojej sytuacji życiowej, a jego aktywność sprowadza się do pisania podań z żądaniem udzielenia mu w różnej formie pomocy. Mając zatem na uwadze, że powyższe działania skarżącego świadczą bezspornie o braku współdziałania z jego strony z organem, co jest warunkiem koniecznym do otrzymania wnioskowanej pomocy, organ uznał, że brak jest podstaw do jej przyznania. G. P. wniósł na powyższe decyzje skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, opisując swoją trudną sytuację zdrowotną, osobistą i dochodową oraz swoje niezadowolenie z pracy pracowników organów obu instancji. W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o ich oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonych decyzjach. Postanowieniem z dnia 7 lipca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm., zwanej dalej "ppsa") połączył sprawy ze wskazanych wyżej skarg do łącznego ich rozpoznania i rozstrzygnięcia. Powołanym na wstępie wyrokiem Sąd ten uznał skargi za niezasadne i na mocy art. 151 ppsa oddalił je. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że niezależnie od przesłanki braku współdziałania, o której mowa w art. 11 ust. 2 ustawy, organy prawidłowo przyjęły, iż w przypadku skarżącego nie występuje niezaspokojona niezbędna potrzeba bytowa, która uzasadniałaby przyznanie mu zasiłków celowych na wskazywane przez niego potrzeby, w tym m. in. na dofinansowanie opłat za hotel, bowiem jest on właścicielem 3 lokali mieszkalnych i przynajmniej w jednym z nich mógłby zamieszkać. Twierdzenie skarżącego, że budynek w L. jest zdewastowany i nie nadaje się do zamieszkania jest nieprzekonujący, skoro w budynku tym mieszkają lokatorzy. Istotą zasiłku celowego z art. 39 ustawy jest zaspokojenie konkretnej potrzeby bytowej, zaś w przypadku skarżącego nie może być mowy o niezaspokojeniu jego potrzeb mieszkaniowych. Subsydiarny charakter świadczeń z zakresu pomocy społecznej przesądza bowiem, że w sytuacji, gdy osoba ubiegająca się o przyznanie zasiłku celowego na zaspokojenie potrzeby mieszkaniowej legitymuje się prawem własności do lokalu mieszkalnego, to jest ona w stanie pokonać dotyczące tej kwestii trudności życiowe, wykorzystując własne zasoby i możliwości. Obowiązek współdziałania w każdym przypadku należy indywidualizować w odniesieniu do osoby wnioskującej czy korzystającej z pomocy społecznej i sytuacji, w jakiej się znajduje. Organy mogły domagać się takiego współdziałania od skarżącego, który od wielu lat korzysta z tych świadczeń, zwłaszcza że jest on osobą z wyższym wykształceniem i nie jest osobą nieporadną, o czym świadczą podejmowane przez niego działania. Dlatego wyznaczając spotkania w celu zawarcia kontraktu, udostępniając mu opracowany projekt kontraktu, czy też chociażby podejmując próby jego omówienia podczas przeprowadzania wywiadu środowiskowego, organy mogły, a nawet powinny oczekiwać aktywnej współpracy ze strony skarżącego w wypracowaniu takich działań, które doprowadzą do zmiany jego sytuacji, w której się znajduje. Bezpodstawne są zarzuty skarżącego, że organ narzucił mu niekorzystne propozycje rozwiązywania sytuacji, w jakiej się znajduje. Kontrakt socjalny, którego celem jest wzmocnienie osoby ubiegającej się o pomoc w zakresie aktywności i samodzielności życiowej i zawodowej lub przeciwdziałanie wykluczeniu społecznemu, musi uwzględniać zasady wynikające z ustawy o pomocy społecznej oraz warunki, na jakich ustala się poszczególne świadczenia. Ustawa ta jest bowiem ukierunkowana na udzielanie wsparcia osobom rzeczywiście go potrzebującym i nie dopuszcza wykorzystywania środków społecznych przez osoby, które mając możliwość zaspokojenia potrzeb życiowych z własnych środków, nie czynią tego jednak z własnej woli i wyboru. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł G. P. Zaskarżając wyrok w całości, jako podstawę kasacyjną wskazał na naruszenie: - przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 ppsa przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy "postanowienie" Samorządowego Kolegium w K. było w sprzeczności z regulacjami przepisów postępowania, co uzasadniało jej uchylenie; - przepisów prawa materialnego, tj. art. 12 oraz art. 39 ust. 1 i 2 ustawy przez bezpodstawne odmówienie skarżącemu przyznania zasiłku celowego na zakup "czynności" oraz na czynsz za hotel. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że choć w majątku skarżącego znajdują się składniki o stosunkowo istotnej wartości, to całokształt okoliczności (m. in. zadłużenie skarżącego w postaci długu alimentacyjnego) sprawia, że składniki te nie mogą stać się dla niego podstawą do przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej. Odmowa zatem przyznania mu na tej podstawie zasiłku celowego, w oparciu o art. 12 ustawy, stanowi wyraz nadmiernego formalizmu w stosowaniu prawa przez organy. Odnośnie natomiast co do braku współdziałania skarżącego z organami, zarzucono, że zawarcie kontraktu w kształcie zaproponowanym skarżącemu przez instytucje pomocy społecznej, co wymagałoby m. in. przeprowadzki do L., jest dla skarżącego szczególnie trudne, bowiem od prawie 40 lat mieszka on w K. i w tym miejscu skoncentrowane jest jego całe centrum życiowe. W mieście tym mieszka również jego rodzina oraz praktykują lekarze, którzy opiekują się nim od wielu lat. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz poprzedzających go decyzji organu drugiej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Prezydentowi Miasta K. oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ppsa), z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, ogólnie określonymi w art. 174 ppsa. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i 2 ppsa. W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, gdyż dopiero po stwierdzeniu, że nie zostały one naruszone w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, można przejść do kontroli podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 ppsa. Nie zasługuje na uwzględnienie podstawa kasacyjna z art. 174 pkt 2 ppsa dotycząca naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 ppsa. Powołane przepisy są przepisami wynikowymi i warunkiem ich zastosowania w ramach kontroli kasacyjnej jest spełnienie hipotezy w postaci stwierdzenia przez sąd naruszenia przez organ administracji publicznej prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie tych przepisów jest zawsze następstwem naruszenia innych przepisów, co oznacza, że zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, jak i art. 151 ppsa nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, która przyniosłaby oczekiwany rezultat bez powiązania z naruszeniem innych konkretnych przepisów postępowania. W niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej, zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie tych przepisów, nie powiązał z innymi konkretnymi przepisami postępowania, co czyni zarzut nieskutecznym. Niezasadna jest także podstawa kasacyjna w postaci naruszenia prawa materialnego, tj. art. 12 oraz art. 39 ust. 1 i 2 ustawy. Zasiłek celowy, o którym mowa w art. 39 ust. 1 i ust. 2 ustawy i o który wnioskował skarżący może być przyznawany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, między innymi na zakup żywności oraz opłacenie czynszu. Rozpoznanie wniosku o przyznanie zasiłku celowego na podstawie tego przepisu opiera się na zasadzie uznania administracyjnego, co oznacza, że nawet spełnienie przez ubiegającego się o zasiłek warunków koniecznych do jego uzyskania nie stwarza po stronie organu obowiązku jego przyznania w wysokości żądanej przez stronę, w celu dostarczania jej środków utrzymania. Działanie organu korzystającego z możliwości podjęcia decyzji w ramach uznania administracyjnego musi jednak mieścić się w granicach zakreślonych, wynikającym z art. 7 kpa dążeniem do wyjaśnienia prawdy obiektywnej i obowiązkiem załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu strony. Wskazać należy, że zarówno pojęcia interesu społecznego, jak i słusznego interesu strony nie zostały ustawowo zdefiniowane, co powoduje, że treść nadaje im organ orzekający. Zatem kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres i sprowadza się do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności. Biorąc powyższe rozważania pod uwagę, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 39 ust. 1 i 2 ustawy. Prawidłowo w tym zakresie stwierdził, że organy, wydając decyzje o odmowie przyznania skarżącemu wnioskowanych zasiłków celowych, nie przekroczyły granic uznania administracyjnego, bowiem wybrały prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz wyboru takiego dokonały po ustaleniu i rozważeniu wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy. Prawidłowo uznały za przyczynę odmowy przyznania skarżącemu wnioskowanych świadczeń dostrzeżoną dysproporcję między udokumentowaną wysokością dochodu a jego sytuacją majątkową, o której mowa w art. 12 ustawy. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku stwierdzonych przez pracownika socjalnego dysproporcji między udokumentowaną wysokością dochodu a sytuacją majątkową osoby lub rodziny, wskazującą, że osoba ta lub rodzina jest w stanie przezwyciężyć trudną sytuację życiową, wykorzystując własne zasoby majątkowe, w szczególności w przypadku posiadania znacznych zasobów finansowych, wartościowych przedmiotów majątkowych lub nieruchomości, można odmówić przyznania świadczenia. Taka sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie. Bezsporne jest bowiem, że skarżący jest właścicielem 3 lokali mieszkalnych w L. i przynajmniej w jednym z dwóch mógłby mieszkać, skoro, jak sam podaje w skardze kasacyjnej, tylko jeden z nich jest zajęty przez lokatora. Posiadając zatem własne mieszkania, z których mógłby czerpać dochody, nie sposób stwierdzić, że występują u niego niezaspokojone inne potrzeby związane z brakiem możliwości uzyskania jakichkolwiek własnych dochodów. Natomiast argument podniesiony w skardze kasacyjnej, że próba sprzedaży powyższych mieszkań byłaby dla skarżącego nieopłacalna z uwagi na ich zły stan techniczny nie znajduje uzasadnienia, bowiem subsydiarny charakter świadczeń z zakresu pomocy społecznej przesądza, że w sytuacji, gdy osoba ubiegająca się o przyznanie zasiłku celowego na zaspokojenie potrzeby mieszkaniowej legitymuje się prawem własności do lokalu mieszkalnego, to jest ona w stanie pokonać dotyczące tej kwestii trudności życiowe, wykorzystując własne zasoby i możliwości. Nie można zatem zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie, że odmowa, na podstawie art. 12 ustawy, przyznania wnioskowanego świadczenia stanowi wyraz nadmiernego formalizmu w stosowaniu prawa. Pomoc społeczna ma na celu jedynie wspieranie osób i rodzin w ich wysiłkach do zaspokojenia niezbędnych potrzeb, do życiowego usamodzielnienia i integracji społecznej, zaś udzielane świadczenia mają być adekwatne do sytuacji korzystających z pomocy, od których wymaga się współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Pomoc społeczna spełnia funkcję subsydiarną, wymagając współdziałania adresata i beneficjenta udzielanej pomocy (art. 3 ust.1 ustawy). Ponadto ustawa o pomocy społecznej formułuje podstawową zasadę, wedle której każda osoba ma obowiązek pełnego wykorzystania własnych uprawnień, zasobów i możliwości w celu pokonania trudnej sytuacji życiowej, a jeżeli nie wykonuje takiego obowiązku, to podstawowa przesłanka udzielenia takiej osobie pomocy nie występuje. Jednym z podstawowych celów określonych w tej ustawie jest aktywizacja świadczeniobiorców. Pomoc przyznawana na podstawie omawianej ustawy ma charakter przejściowy i zakłada wykształcenie odpowiednich postaw u osób z niej korzystających, w celu pokonania życiowych trudności. W związku z powyższym niezwykle istotny jest obowiązek współdziałania świadczeniobiorców z jednostkami i pracownikami pomocy społecznej. Przez współdziałanie osoby ubiegającej się o pomoc należy rozumieć gotowość do podjęcia współpracy z pracownikiem socjalnym oraz skorzystanie z jego uzasadnionych i rozsądnych propozycji pomagających osobie przezwyciężyć trudne sytuacje życiowe, w jakich się znalazła w celu "wyjścia" z systemu pomocy społecznej i umożliwienia samodzielnego i odpowiedzialnego życia w społeczeństwie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1685/15, publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wbrew również argumentom zawartym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, nie można uznać, że skarżący podejmował szereg działań mających na celu zmianę jego sytuacji majątkowej i bytowej, skoro nie współpracował on aktywnie z pracownikami socjalnymi, a następnie nie podjął próby realizacji propozycji zawartych w projekcie kontraktu socjalnego. Samo uczestnictwo w spotkaniach w sprawie zawarcia kontraktu socjalnego nie jest wystarczającą przesłanką do uznania, że współdziałał on w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji życiowej. Organ wielokrotnie zapraszał skarżącego do podjęcia negocjacji w sprawie zawarcia kontraktu socjalnego, do których jednak nie przystąpił. Tymczasem na otrzymaną propozycję kontraktu socjalnego nie wyraził zgody. Korespondencja organów pomocy społecznej ze skarżącym znajdująca się w aktach administracyjnych sprawy przemawia za zasadnością stanowiska co do tego, że brak jest współdziałania skarżącego w rozwiązaniu jego trudnej sytuacji życiowej. Mając zatem na uwadze, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał wniosku dotyczącego przyznania wynagrodzenia ustanowionemu z urzędu pełnomocnikowi skarżącego, gdyż przepisy art. 209 i 210 ppsa mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Należne natomiast od Skarbu Państwa wynagrodzenie pełnomocnika z urzędu przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 ppsa, po złożeniu przez pełnomocnika stosownego oświadczenia.