II OSK 2073/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 20 lipca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 1140/15 w sprawie ze skargi Gminy Gołcza na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie z dnia 15 lipca 2015 r. znak ZU-431-1-63/15 w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie nakazania przywrócenia wybudowanemu przepustowi wodnemu funkcji przemieszczania wody oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 12 maja 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi Gminy Gołcza (dalej jako "skarżąca") stwierdził nieważność decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie z 15 lipca 2015 r. w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie nakazania przywrócenia wybudowanemu przepustowi wodnemu funkcji przemieszczania wody. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że pismem z 17 września 2014 r. M.P. (dalej jako "wnioskodawca") wniósł o wydanie decyzji częściowej w przedmiocie nakazania Wójtowi Gminy Gołcza przywrócenia wybudowanemu przepustowi wodnemu, po którym biegnie droga (działka nr [...], obręb 0022 Żarnowica, Gmina Gołcza) funkcji przemieszczania wody oraz wydania decyzji w przedmiocie nakazania Wójtowi Gminy Gołcza likwidacji szkody. Decyzją z 14 kwietnia 2015 r. Starosta Miechowski odmówił wydania decyzji o opisanej wyżej treści. Odwołanie od tej decyzji wniósł wnioskodawca. Decyzją z 15 lipca 2015 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Jako podstawę rozstrzygnięcia powołał art. 138 § 2, art. 7, art. 61 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 64a i art. 64b ustawy z 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz.U. z 2015 r. poz. 469 – dalej jako "ustawa Prawo wodne"). Organ odwoławczy stwierdził, że sprawa dotyczy wykonania przepustu, czyli mogło to nastąpić bez uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. W związku z tym właściwą podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowi art. 64a ustawy Prawo wodne, a nie art. 64b tej ustawy. Wnioskodawca domagał się załatwienia sprawy na podstawie art. 64b ustawy Prawo wodne, jednak organ administracji nie może być związany podaną przez stronę podstawą prawną żądania, ponieważ to treść żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego, która będzie miała zastosowanie w konkretnej sprawie. W treści wniosku powoływano się na wykonanie urządzenia wodnego bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego i wskazano również art. 64a ustawy Prawo wodne, co mogłoby sugerować żądanie wszczęcia postępowania z art. 64a ust. 5 tej ustawy. Organ I instancji powinien zwrócić się do wnioskodawcy o sprecyzowanie podania. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji nie ustalił rzeczywistej woli wnioskodawcy, co oznacza naruszenie art. 61 § 1 k.p.a. Ponadto organ I instancji nie wyjaśnił należycie stanu faktycznego. Skargę na tę decyzję złożyła Gmina Gołcza. Stwierdzając nieważność zaskarżonej decyzji Sąd I instancji wskazał, że zdaniem organu II instancji, postępowanie powinno dotyczyć legalizacji przepustu wodnego (mógł on być wybudowany bez uzyskania pozwolenia wodnoprawnego) i tak należało rozumieć (sprecyzować) wniosek o wszczęcie postępowania. Sąd I instancji zacytował art. 64a i art. 64b ustawy Prawo wodne wskazując, że treść tych przepisów nie wywołuje wątpliwości interpretacyjnych. Norma z art. 64b dotyczy nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego (w nienależytym stanie technicznym) na skutek czego następuje zmiana jego funkcji lub szkodliwe oddziaływanie na grunty. Celem postępowania jakie organ administracji z urzędu albo na wniosek prowadzi w oparciu o wyżej przytoczoną regulację, jest przywrócenie poprzedniej funkcji urządzenia wodnego lub likwidację szkód jakie urządzenie na skutek niewłaściwego stanu technicznego wyrządziło. Przepis art. 64a dotyczy legalizacji urządzenia wodnego, tj. urządzenia wybudowanego bez pozwolenia wodnoprawnego. Prowadzi je organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego zawsze na wniosek właściciela tego urządzenia. Zakres tych dwóch regulacji jest zupełnie różny. Dotyczą one dwóch różnych postępowań, mających na celu realizację różnych celów. W ocenie Sądu I instancji, nie można przyjąć, że podmiot domagający się przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodnego (doprowadzenia do właściwego stanu technicznego i naprawienia szkód jakie na skutek niewłaściwego stanu urządzenie to wyrządziło), w istocie domaga się jego legalizacji. Ponadto, z wnioskiem o legalizację urządzenia wodnego może wystąpić jedynie właściciel tego urządzenia, którym to właścicielem z założenia nie jest osoba, która domaga się nałożenia obowiązku doprowadzenia urządzenia do właściwego stanu i naprawy szkody jaka mu została wyrządzona przez to urządzenie. Przepis art. 64 ust. 1 ustawy Prawo wodne nie precyzuje, kto jest adresatem obowiązku utrzymywania urządzeń wodnych, wskazując wprost, że chodzi o ich eksploatację, konserwację oraz remonty w celu zachowania ich funkcji. Nie powinno budzić wątpliwości, że chodzi o władającego urządzeniem wodnym. W ocenie Sądu I instancji, nie będąc właścicielem (władającym) przedmiotowego przepustu wodnego wnioskodawca nie mógł wystąpić ze skutecznym wnioskiem o legalizację tego urządzenia. W kwestii braku legalności tego urządzenia wątpliwości zdaje się mieć również organ odwoławczy, który w uzasadnieniu wskazał, że postępowanie dotyczy przepustu, które mogło być wykonane bez uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Zdaniem Sądu I instancji, organ odwoławczy sformułował zalecenie o niedopuszczalnym skutku prawnym. Wnioskodawca nie był bowiem podmiotem uprawnionym do wystąpienia z takim wnioskiem jako podmiot, który nie był władającym tym urządzeniem. Organ nie mógł prowadzić postępowania w tym przedmiocie z urzędu. W ocenie Sądu I instancji, organ odwoławczy dopuścił się także naruszenia określonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności, ponieważ posługując się w sposób oczywiście sprzeczny z obowiązującym porządkiem prawnym nie rozpatrzył ponownie sprawy jaka przed mim zawisła. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ. W pierwszej kolejności organ zarzucił błędną wykładnię art. 64a ust. 5 ustawy Prawo wodne, polegającą na uznaniu, że wnioskodawca nie mógł domagać się legalizacji, podczas gdy powołany przepis dotyczy przede wszystkim rozbiórki urządzenia wodnego wykonanego bez pozwolenia wodnoprawnego, czego mógł żądać wnioskodawca. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, obecnie Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 – dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 64a oraz art. 64b ustawy Prawo wodne. Zdaniem organu, Sąd I Instancji niezasadnie uznał, że doszło do rażącego naruszenia prawa (powołanych przepisów ustawy Prawo wodne) i stwierdził nieważność decyzji, pomimo, że organ odwoławczy należycie zastosował art. 64a oraz art. 64b ustawy Prawo wodne. Po drugie, art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 15 k.p.a. polegające na uznaniu, że doszło do rażącego naruszenia prawa art. 15 k.p.a., pomimo że nie doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności. Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie. Po pierwsze, chybiony jest zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie przez Sąd I instancji art. 64a ust. 5 ustawy Prawo wodne z powodu jego błędnej wykładni w stanie faktycznym tej sprawy. Wynika to z tego, że przepis art. 64a ust. 1 tejże ustawy stanowi, że jeżeli urządzenie wodne zostało zrealizowane bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego to tylko właściciel tego urządzenia może wystąpić z wnioskiem o jego legalizację, dołączając odpowiednie dokumenty określone w art. 131 ust. 2 ustawy Prawo wodne. Natomiast dopiero jeżeli na podstawie art. 64a ust. 5 tejże ustawy, właściciel danego urządzenia wodnego nie wystąpił z powyższym wnioskiem lub też nie uzyskał decyzji o legalizacji takiego urządzenia wodnego to właściwy organ do wydania pozwolenia wodnoprawnego nakłada na właściciela danego urządzenia wodnego w osnowie decyzji obowiązek likwidacji urządzenia, jak i określa warunki i termin realizacji tego obowiązku. Jednak w tej sprawie powyższa sytuacja prawna i faktyczna nie zachodziła, ponieważ M.P. wystąpił jako wnioskodawca pismem z 17 września 2014 r. o wydanie decyzji częściowej w zakresie nakazania przez Starostę Miechowskiego Wójtowi Gminy Gołcza przywrócenie wybudowanemu przepustowi wodnemu, po którym biegnie droga (tj. przedmiotowa działka nr [...]), funkcji przemieszczania wody oraz także wydania przez ten organ I instancji decyzji w przedmiocie nakazania likwidacji szkody. Ponadto reprezentowany przez fachowego pełnomocnika procesowego wnioskodawca wskazał jako podstawę prawną załatwienia powyższego wniosku art. 64b ustawy Prawo wodne, a nie art. 64a ust. 5 tejże ustawy. Wynika to z tego, że przepis art. 64b cyt. ustawy stanowi, że właśnie w sytuacji nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego, które powoduje zmianę jego funkcji lub szkodliwe oddziaływanie na grunty, właściwy organ do wydania pozwolenia wodnoprawnego może wydać decyzję, w osnowie której nakazuje przywrócenie poprzedniej funkcji danego urządzenia wodnego lub likwidację szkód ustalając jednocześnie warunki i termin realizacji tych czynności. Dlatego też wbrew tym zarzutom kasacyjnym brak było podstaw prawnych do załatwienia wniosku wnioskodawcy i to bez jego zgody na innej materialnoprawnej podstawie, tj. art. 64a ust. 5 ustawy Prawo wodne. Oznacza to, że chybiony jest również zarzut kasacyjny, który podnosi z tej przyczyny naruszenie przez Sąd I instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz w związku właśnie z art. 64a i 64b ustawy Prawo wodne. Nie ulega bowiem wątpliwości, że organ II instancji rozpatrując odwołanie wnioskodawcy załatwił tę sprawę z rażącym naruszeniem prawa, żądając zbadania jej rozstrzygnięcia na materialnoprawnej podstawie art. 64a ustawy Prawo wodne, a więc modyfikując w tym przypadku i to bez zgody strony jej jednoznaczny wniosek o zastosowanie art. 64b tejże ustawy, biorąc pod uwagę, że stan faktyczny tej sprawy wypełnia unormowanie z art. 64b ustawy Prawo wodne. Po drugie, chybiony jest również zarzut kasacyjny, który w stanie faktycznym i prawnym tej sprawy podnosi naruszenie z tej przyczyny art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 15 k.p.a. Wynika to z tego, że wbrew tym zarzutom kasacyjnym organ odwoławczy rażąco naruszył także zasadę dwuinstancyjności postępowania biorąc pod uwagę zakres przedmiotowy tej sprawy wynikający z wniosku strony z 17 września 2014 r. jak i treści odwołania, który reguluje dyspozycja art. 64b ustawy Prawo wodne, a nie art. 64a tejże ustawy. Oznacza to w istocie, że to właśnie organ odwoławczy nie rozpatrzył wniosku strony o jednoznacznej treści, w zakresie którego rozstrzygał tę sprawę organ I instancji tylko samodzielnie zmodyfikował jego treść niezgodnie z zakresem przedmiotowym sprawy. Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak i sentencji wyroku.