VII SA/Wa 2076/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Maria Tarnowska, Protokolant st. ref. Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi M. J. prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą "[...]" w m. [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013 r. znak [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych skargę oddala. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu zażalenia [...]Zarządu Dróg [...]w [...]Rejon Dróg [...]w [...]– uchylił postanowienie [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2013 r., znak: [...]w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ omówił stan faktyczny sprawy wskazując, że pracownicy organu wojewódzkiego podczas przeprowadzonej w dniu [...] czerwca 2013 r. kontroli ustalili, że przystąpiono do realizacji zgłoszonego do Wojewody [...]przedsięwzięcia po lewej stronie drogi [...], natomiast z załączonej przez M. J. do niniejszej sprawy dokumentacji fotograficznej wynika, że po przeprowadzeniu kontroli przystąpiono do prac po prawej stronie drogi. [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r., znak: [...], wstrzymał inwestorowi - [...]Zarządowi Dróg [...]w [...]Rejon Dróg [...]w [...]prowadzenie robót budowlanych, objętych przyjętym przez Wojewodę [...]zgłoszeniem z dnia [...]lutego 2013 r., związanych z inwestycją: "Przebudowa chodnika przy drodze [...]nr [...][...]od km 38+500 do km 38+826,50 m. [...]obręb [...][...]; jedn. ewidencyjna [...][...]; działki nr [...]i [...]", w części dotyczącej chodnika i zjazdu po stronie prawej od km 38+500 (koniec istniejącego chodnika z kostki betonowej) do km 38+542. Organ wojewódzki w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia podniósł, że z analizy dokumentacji fotograficznej znajdującej się w aktach niniejszej sprawy wynika, że zarówno przed zgłoszeniem, jak i w dniu kontroli nie istniał zjazd oraz chodnik spełniający warunki określone w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (t. j. Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm.). Po stronie prawej drogi [...]przedmiotowego odcinka chodnika nie zaobserwowano żadnego utwardzenia terenu. Nie można zatem dokonać przebudowy obiektu budowlanego, który nie istnieje. Zdaniem organu [...]na wykonanie robót budowlanych, o których mowa w zgłoszeniu inwestor winien uzyskać pozwolenie na budowę, zatem konieczne jest wstrzymanie tych robót budowlanych. Rozpoznając zażalenie organ odwoławczy wskazał, że zaskarżone postanowienie zostało wydane niezgodnie z prawem, w tym przede wszystkim z naruszeniem art. 7, art. 10 i art. 77 k.p.a. Przywołując treść art. 4 pkt 6 i pkt 18 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity - Dz. U. z 2013 r., poz. 260) organ wyjaśnił co należy rozumieć przez przebudowę drogi oraz czym jest chodnik. Następnie organ odwoławczy wskazał, że w opisie technicznym dołączonym do zgłoszenia dokonanego przez Rejon Dróg [...]w [...]podano, że przyjęty do przebudowy chodnik przebiega po prawej i lewej stronie drogi, w obrębie pasa drogowego. Istniejący chodnik posiada nawierzchnię z płytek betonowych chodnikowych o wymiarach 30x30cm i 35x35 cm, ograniczoną obrzeżem betonowym oraz nawierzchnię żwirową. Jakkolwiek z dokumentacji fotograficznej znajdującej się w aktach sprawy wynika, że w części przedmiotowego chodnika po stronie prawej (na wysokości działki M. J. – inicjatorki postępowania o wstrzymanie przedmiotowych robót) brak jest nawierzchni z płytek betonowych chodnikowych, tym nie mniej nie sposób jest przyjąć, że brak utwardzenia terenu wskazuje na to, że w tym miejscu w ogóle nie istnieje chodnik, szczególnie w świetle przepisu art. 4 pkt 6 ustawy o drogach publicznych. Następnie organ wskazał, że w świetle przepisów Prawa budowlanego, tj. art. 29 ust. 2 pkt 12 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.) w związku z art. 30 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 4 pkt 18 ustawy o drogach publicznych prowadzone roboty budowlane należy zakwalifikować jako przebudowę chodnika, zaś jako takie nie wymagają pozwolenia na budowę, a jedynie podlegają zgłoszeniu. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał jednak na zaniedbania ze strony organu I instancji, w szczególności na fakt, że organ ten nie zawiadomił stron postępowania o jego wszczęciu, nie określił czy postępowanie było prowadzone co do całego chodnika objętego zgłoszeniem, czy tylko co do części objętej wstrzymaniem czyli nie określił czego dotyczy niniejsze postępowanie oraz czy postępowanie było prowadzone na wniosek, czy też z urzędu. Jeżeli organ wszcząłby postępowanie w przedmiocie całego przedsięwzięcia, powinien zbadać zgodność z prawem prowadzonych robót budowlanych zarówno po prawej, jak i lewej stronie drogi [...]. Wobec konieczności ponownego zbadania sprawy przez organ pierwszej instancji, organ odwoławczy uznał za uzasadnione skorzystanie z uprawnień kasacyjnych wynikających z art. 138 § 2 k.p.a. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]lipca 2013 r. złożyła M. J. prowadząca działalność gospodarczą pod firmą [...]w miejscowości [...]wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie prawa materialnego i procesowego, tj.: -art. 30 ust. 1 pkt. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną interpretację, ponieważ dla odcinka od km 38+500 do 38+542 drogi [...] - po stronie prawej Inwestor był obowiązany uzyskać decyzję Wojewody [...]o pozwoleniu na budowę, -§ 14 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 roku (Dz.U. 1995 nr 10 poz. 46) w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, -art. 7 k.p.a., poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz wydanie postanowienia z naruszeniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli we wsi [...], -art. 12 k.p.a., poprzez fakt, iż Organ nie załatwił sprawy, korzystając z takich możliwości i sposobów postępowania, które pozwoliłyby na jak najszybsze załatwienie sprawy, -art. 15 w zw. z art. 136 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie przez Organ II Instancji uzupełniającego postępowania dowodowego i wydaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, gdy uznał materiał dowodowy zebrany w toku postępowania przed Organem I Instancji za niewystarczający, -art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia w oparciu o błędnie ustalony stan faktyczny i w konsekwencji przyjęcie, że widoczny brak utwardzenia terenu nie wskazuje na to, że w tym miejscu w ogóle nie istnieje chodnik, -art. 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez nie ustosunkowanie się do całości zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności nie wskazanie w uzasadnieniu postanowienia dowodów, którym Organ odmówił wiarygodności oraz przyczyn tej odmowy, -art. 138 § 2 w zw. z art. 136 k.p.a. poprzez przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, mimo iż materiał dowodowy w sprawie został zebrany w sposób wyczerpujący i jest wystarczający by wydać decyzję. W skardze skarżąca wskazała, że niedopuszczalnym jest aby Zarządca Drogi wybudował chodnik z barierkami w miejsce zjazdu na posesję nr [...], którego istnienie w tym miejscu potwierdzają dokumenty urzędowe: mapa geodezyjna, wyrys z miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego, protokół kontroli organu [...]i inne. Odebrany zostanie w ten sposób jedyny możliwy dostęp do sklepu powodując jego likwidację i likwidację 8 miejsc pracy w małej wiosce. Skarżąca zarzuciła również organom naruszenie prawa budowlanego bowiem w jej przekonaniu odbudowa chodnika wymaga pozwolenia na budowę. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 p.p.s.a. uchyla ją lub stwierdza jej nieważność. Jednocześnie stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - powoływanej dalej jako p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przeprowadzając kontrolę zaskarżonego postanowienia w tak zakreślonej kognicji Sąd stwierdził, iż w niniejszej sprawie nie miało miejsca naruszenie przepisów prawa, które skutkowałoby uwzględnieniem skargi. Sąd w niniejszym postępowaniu kontrolował postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]lipca 2013 r. wydane w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Na wstępie stwierdzić należy, że postanowienie organu I instancji było wadliwe, zapadło bowiem z naruszeniem art. 7, art. 10, art. 77 i art. 80 k.p.a., przy czym prawidłowo organ odwoławczy wyeliminował je z obrotu prawnego. W rozpatrywanej sprawie podstawową kwestią było zatem zbadanie przez Sąd zasadności zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z treścią art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Rozstrzygnięcie przewidziane w art. 138 § 2 k.p.a. jest określane jako decyzja kasacyjna, która jest rozstrzygnięciem procesowym. Nie kształtuje ona stosunku materialnoprawnego, a wydana może być tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie mającym wpływ na wynik sprawy. W takich przypadkach organ odwoławczy, aby dokonać oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające albo w całości albo w znacznej części, co naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy rację należy przyznać Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekł z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, w tym w szczególności art. 7, art. 10, art. 77 i art. 80 k.p.a. Stosownie do art. 7 i art. 77 k.p.a. organy administracji publicznej podejmują wszelkie czynności zmierzające do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do podjęcia rozstrzygnięcia, nadto organ zobligowany jest do zebrania w sposób wyczerpujący materiału sprawy i do wnikliwego jego rozpatrzenia. Przede wszystkim organ pierwszej instancji nie określił zakresu rozpatrywanej sprawy, w szczególności winien był wskazać czy prowadzi postępowanie w stosunku do całego chodnika objętego zgłoszeniem inwestora a zatem po prawej i po lewej stronie drogi [...]nr [...], czy tylko co do części objętej wstrzymaniem. Gdyby bowiem prowadził postępowanie w stosunku do całego przedsięwzięcia winien był zbadać zgodność z prawem prowadzonych robót budowlanych przy budowie chodnika po obu stronach drogi [...]. Tymczasem z postanowienia z dnia [...] czerwca 2013 r. nie wynika, czy organ prowadził postępowanie wobec całej inwestycji objętej zgłoszeniem z dnia [...]lutego 2013 r., czy tylko w części dotyczącej chodnika i zjazdu po stronie prawej od km 38+500 do km 38+542 i dotyczącego ściśle interesu M. J.. Fakty powyższe -brak wskazania zakresu prowadzonego postępowania, nie zawiadomienie stron postępowania o jego wszczęciu zaś potem o możliwości wypowiedzenia się co do zgromadzonych materiałów dowodowych oraz brak określenia czy postępowanie prowadzone jest na wniosek czy z urzędu- powodują, że organ odwoławczy nie mógł zastosować w sprawie art. 136 k.p.a., nie mógł bowiem przeprowadzić całego postępowania z wniosku od początku, byłoby to bowiem pogwałceniem zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art. 15 k.p.a. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo zatem zastosował art. 138 § 2 k.p.a. Wskazać należy, że “wydanie decyzji z pogwałceniem zasady dwuinstancyjności obowiązującej w postępowaniu administracyjnym (art. 15 k.p.a.) godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe obywatela i musi być ocenione jako rażące naruszenie prawa" (wyrok NSA z 10 kwietnia 1989 r., sygn. akt II SA 1198/88). Wydanie zatem w drugiej instancji orzeczenia merytorycznie rozstrzygającego sprawę pomimo braku postępowania wyjaśniającego, którego przeprowadzenie przez organ pierwszej instancji jest niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego i prawnego, stanowiłoby rażące naruszenie art. 15 k.p.a. (a tak należałoby traktować postanowienie wydane przez organ odwoławczy, który sam ustalałby kwestie dotyczące zakresu rozpoznawanego wniosku, który ustalałby za organ pierwszej instancji czy postępowanie prowadzone jest z urzędu czy na wniosek, a już z całą pewnością nie da się w drugiej instancji konwalidować sytuacji dotyczącej nie zastosowania przez organ pierwszej instancji art. 10 k.p.a.). Za przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przemawia zatem konieczność zapewnienia stronie (każdej stronie postępowania, zatem również skarżącej) możliwości instancyjnej kontroli rozstrzygnięcia w przedmiocie zebranego materiału dowodowego i jego kwalifikacji prawnej. Podkreślenia wymaga przy tym, że w przedmiotowym postępowaniu konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy wykracza poza dyspozycję art. 136 k.p.a., a zatem nie mógł dokonać tego organ odwoławczy. W ocenie Sądu Wojewódzkiego orzekającego w niniejszej sprawie konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co wypełnia dyspozycję art. 138 § 2 k.p.a. oraz przemawia za koniecznością zapewnienia stronom możliwości instancyjnej kontroli rozstrzygnięcia w przedmiocie zebranego materiału dowodowego i jego kwalifikacji prawnej. Słusznie zatem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił postanowienie [...]WINB z dnia [...] czerwca 2013 r. i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. Odnośnie argumentacji skargi wskazać trzeba, że niezasadnie zarzucono organowi odwoławczemu naruszenie art. 7, art. 12, art. 15, art. 77 § 1, art. 107 § 1 i 3 i art. 138 § 2 k.p.a. Materiał dowodowy nie był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy, nadto kluczową rolę odgrywa zasada dwuinstancyjności postępowania, której zachowanie ma priorytetowy charakter. Rozpoznanie sprawy w całokształcie zawsze należy do organu I instancji, zaś zasada dwuinstancyjności postępowania zapewnia stronie możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o kompletny, zebrany przez organ I instancji, materiał dowodowy. W postępowaniu odwoławczym organ II instancji po ponownym zbadaniu sprawy, w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1-3 k.p.a. -1. potwierdza rozstrzygnięcie wydane przez organ I instancji (utrzymując je w mocy), albo jeżeli się z nim nie zgadza - 2. uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3. umarza postępowanie odwoławcze. Jeżeli jednak zakres zebranego materiału dowodowego nie pozwala organowi odwoławczemu na ocenę całokształtu sprawy w sposób zapewniający stronom dwuinstancyjność postępowania, to właśnie na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyla on decyzję organu I instancji i przekazuje sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Z kolei to, że sprawa wraca do [...]WINB (organu I instancji) i będzie rozpatrywana ponownie od początku, nie przesądza o końcowym jej rozstrzygnięciu. Organ pierwszej instancji musi rozpoznać sprawę w jej całokształcie, wskazując który dokładnie fragment (czy też całość) inwestycji objętej zgłoszeniem wziął pod uwagę przy rozpatrywaniu zakresu wstrzymania, a wszystko to przy poszanowaniu zasad postępowania administracyjnego, w tym art. 7, art. 10, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Dopiero w oparciu o prawidłowo zebrany materiał dowodowy organ pierwszej instancji będzie mógł ocenić całokształt sprawy czego odzwierciedlenie winno znaleźć w uzasadnieniu sporządzonym w zgodzie z art. 107 § 3 k.p.a. W kwestii zarzutów skargi odnoszących się do kwestii materialnoprawnych (naruszenie art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego oraz nieprawidłowo określony akt prawny bądź przepis: § 14 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 roku (Dz.U. 1995 nr 10 poz. 46) w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie), wskazać należy, że Sąd nie poddawał ich analizie z uwagi na zaistniałe w sprawie naruszenia proceduralne, które miały istotny wpływ na wynik sprawy. Biorąc pod uwagę, że rozstrzygnięcie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest prawidłowe, oraz brak zasadności argumentacji podniesionej w skardze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), skargę oddalił.